農(nóng)村法律顧問體制性質(zhì)新論

沈穎程

摘要：十八屆三中全會《決定》明確提出，要普遍建立法律顧問制度。普遍的含義自然要覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村法律顧問體制彌補了農(nóng)村傳統(tǒng)法律服務(wù)難以完全覆蓋等不足，滿足了農(nóng)村組織和群眾對法律服務(wù)的基本需求，對維護農(nóng)村的穩(wěn)定作用不可忽視，因此構(gòu)建農(nóng)村法律顧問體制既是一項必要的舉措，同時也是一種創(chuàng)新的思路。本文從構(gòu)建農(nóng)村法律顧問體制的性質(zhì)入手，提出一種新論點，即其性質(zhì)是由政府和市場雙重導(dǎo)向下的“私人物品”，以期能對農(nóng)村法律服務(wù)實踐增強指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村法律顧問；購買法律服務(wù)；體制；政府；市場

中圖分類號：D916.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-01

自2007年開始，寧波市司法局在服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)大背景下率先實施了“一村一法律顧問制度”工程，這種做法在全國還屬第一家，“2007 年，市委辦、市府辦轉(zhuǎn)發(fā)《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實施意見》，以政府出錢買部分服務(wù)的形式，向全市農(nóng)村推行法律顧問制度，到目前全市2554 個建制村擁有法律顧問，覆蓋率100%。”可以看出，這是一項實實在在的政府導(dǎo)向下法治民心工程。我們也應(yīng)同時看到，“一村一法律顧問制度”需要用雄厚的財政實力作為背景，從本質(zhì)意義上講政府花錢購買部分服務(wù)是一種“國家公共物品”，這與法律顧問服務(wù)“私人物品”的實質(zhì)是有所區(qū)別的。綜合我國目前的經(jīng)濟形勢，農(nóng)村由于普遍經(jīng)濟欠發(fā)達、農(nóng)民對法律服務(wù)的消費能力低又迫使法律顧問體制的構(gòu)建需要成為融合著“國家公共物品”性質(zhì)的“私人物品”。

一、不可全放逐于市場

構(gòu)建法律顧問體制在多數(shù)學(xué)者看來是市場導(dǎo)向下形成的，與政府導(dǎo)向無關(guān)，是市場經(jīng)濟下的產(chǎn)物。但筆者認為，不能把所有的法律顧問體制都放逐于市場，僅僅由司法局律協(xié)等機構(gòu)進行必要的監(jiān)管。農(nóng)村法律顧問體制的建立正是針對由市場主導(dǎo)下形成的城鄉(xiāng)法律服務(wù)長期失衡狀態(tài)而形成的一種完善機制。利用政府公益性的導(dǎo)向，先將法律專業(yè)人才推向鄉(xiāng)村，讓一村一法律顧問發(fā)揮出預(yù)防糾紛、化解矛盾的重要作用，改變農(nóng)民群眾以往選擇不合法不合理維權(quán)方式的積弊，打下鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根基。在城市，國家配有法律援助制度，在對法律服務(wù)支付能力嚴重不足的鄉(xiāng)村，同樣可以設(shè)置一套相應(yīng)的法律援助配套制度。如果將農(nóng)村法律顧問體制完全放逐于市場，那在農(nóng)村將永遠維持著原有的“找村干部調(diào)解”和上訪等維權(quán)方式，使建立農(nóng)村法律顧問制度形同虛設(shè)。不可忽略的問題是，農(nóng)村的法律需求依然在逐年增長，因此必然帶來的后果是農(nóng)村法律市場秩序的嚴重混亂。長期以來，服務(wù)農(nóng)村法律市場的以一些農(nóng)村法律服務(wù)所為主，但他們卻普遍受到業(yè)內(nèi)人士批評。因農(nóng)村法律服務(wù)所從業(yè)人員準入門檻較低，接收從業(yè)人員素質(zhì)低下，法律服務(wù)責(zé)任感不強。市場誘導(dǎo)下還會導(dǎo)致富裕的村社律師們一哄而上齊聚一村彼此惡性競爭，而貧窮的村社則沒有律師問津農(nóng)民有了法律需求仍然得不到滿足。然而，政府導(dǎo)向下的農(nóng)村法律顧問體制，不僅可以彌補農(nóng)民對法律服務(wù)支付能力差的缺陷，還可對市場導(dǎo)向下的惡性無序競爭形成有效監(jiān)管。

二、不可全由政府保障

農(nóng)村法律顧問體制若要形成一種長效機制，也應(yīng)充分考慮市場導(dǎo)向的因素，即部分法律顧問服務(wù)要被服務(wù)對象自己來支付服務(wù)費用，而不能完全依賴于政府買單。這首先是由政府公益性本身的缺陷所決定的。如果所有的農(nóng)村法律顧問都由司法行政部門推動、律師顧問服務(wù)的經(jīng)費都由政府來負擔(dān)，將會加大這種農(nóng)村法律顧問體制對財政經(jīng)費的過度依賴性。同時意味著一旦缺少經(jīng)費，這種體制就立刻失去了保障。相比寧波市經(jīng)濟發(fā)展水平，全國范圍內(nèi)較之落后的城市數(shù)量更多，不可能每個城市司法行政系統(tǒng)拿出大筆資金來扶持農(nóng)村法律顧問體制的建立。例如，一些拆遷、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律服務(wù)需求者也成為司法行政系統(tǒng)財政補貼下的法律服務(wù)對象，既對國家財政造成分配失衡下的資源浪費，也間接促使那些有能力支付法律服務(wù)價格的維權(quán)人再次浪費法律顧問資源，因為他們無需計算自己投入的經(jīng)濟成本和所獲維權(quán)實效的產(chǎn)出比。政府保障至少一村一法律顧問制度，將會限制了這種公共法律服務(wù)供給在覆蓋率、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量上優(yōu)勢的發(fā)揮。完全依靠政府來保障律師們的服務(wù)在經(jīng)費有限的情況下也無法調(diào)動律師及其他服務(wù)主體的積極性。筆者建議的經(jīng)費構(gòu)成設(shè)計為：政府撥一部分， 村委會出一部分，當(dāng)事人繳納一部分， 律師所在事務(wù)所資助小部分。如果當(dāng)事人因勝訴得到一部分利益時，還要按規(guī)定分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例償還部分費用。這樣擴大了法律服務(wù)的可用資金來源，充分發(fā)揮市場因素的優(yōu)勢，使得法律顧問服務(wù)資源得到最合理的配置，真正使農(nóng)村法律顧問服務(wù)工作走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

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