淺論收費公路政策變化對高速公路企業的經濟影響

徐昊

摘要：收費公路政策的變化必然對高速公路企業帶來重大經濟影響，包括經濟效益提升、債務規模和財務風險降低、新建審批嚴格、競爭加劇、經營管理難度增加等方面。高速公路企業必須充分認識到政策變化帶來的利弊，積極采取措施妥善應對政策變化后的各項要求。

關鍵詞：收費公路政策；高速公路；經濟影響

中圖分類號：F540.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

自2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》，在12年的執行過程中，對中國公路的快速、有序發展起到了重要作用。但隨著社會經濟進步，社會各界對于收費公路政策的爭議聲音也越來越大。在這一背景下，2015年交通運輸部開始啟動修訂《收費公路管理條例》。就高速公路企業而言，修訂收費公路相關政策，必然對其產生巨大而深遠的影響，應該高度關注、認真研究。

一、收費公路政策的主要變化

從《收費公路管理條例（修訂送審稿）》來看，有關高速公路企業的收費政策變化主要有以下幾個方面：

1.明確了高速公路為收費公路的主體。修訂稿對建設收費公路應具備的技術等級和規模作了詳細規定，嚴格控制高速公路以外的收費里程規模，同時提高了一級公路及獨立橋梁的收費設置標準。未來可收費公路的范圍將被嚴格限定，即最終只有高速公路收費，其他公路將全部逐步回歸公共財政承擔。

2.明確了政府債務性公路和經營性公路的內涵。修訂稿取消了原《條例》中政府還貸公路的表述，明確了“省、自治區、直轄市人民政府發行政府專項債券建設的公路”為政府債務性公路。這一規定，一方面將政府投資公路的建設權限收回到省級政府（原為縣級以上政府交管部門），另一方面強調了資金籌集的方式為發行政府債券，而不是貸款或有償集資。同時，在經營性公路中增加了“采用政府和社會資本合作”的方式，進一步拓寬了經營性公路的資金來源。

3.明確經營性公路實行特許經營制度。修訂稿新增了有關特許經營制度的內容，即政府有關部門與投資者通過簽訂特許經營協議，明確特許經營者的公路養護管理、保證服務質量、信息公開等義務，也明確了合理回報、風險分擔等內容。

4.確立了高速公路長期收費機制。一是政府債務性公路實行統借統還，通行費收入與支出全部納入政府預算管理，不設固定償債期限，舉債規模不得超出償債能力；二是債務償清后的政府統一管理的高速公路，其養護、管理資金除由一般公共預算承擔以外，可按滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則重新核定收費標準，并實行非盈利性養護管理收費；三是經營性公路原則上不設固定經營期限，而是按照收回投資并有合理回報的原則確定經營期限，并在特許經營協議中明確；四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高通行能力增加了政府性債務或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經營期限。

5.規范了收費公路權益轉讓。一是明確了政府債務性公路不得無償劃撥，除收費公路權益外，收費公路資產不得轉讓和上市交易；二是規定了政府債務性公路收費權轉讓的最低成交價，即以資產評估價格為依據，不得低于該路段的債務余額；三是明確了經營性公路收費權轉讓必須征得交通運輸主管部門同意，并重新簽訂特許經營協議；四是收費權轉讓不得提高通行費標準，政府債務性公路轉讓后可延長收費期限。

6.強化了信息公開和監管機制。修訂稿規定，政府有關部門和收費公路經營管理者應當將收費公路信息公開工作規范化、制度化、常態化，定期公布里程規模、投資構成、債務余額、收支情況等社會公眾希望了解的各種信息，接受全社會監督。同時，通過預算管理、特許經營協議約束、明確養護保通應急治理等措施，全面加強政府對收費公路資金使用、技術狀態和服務水平的監管。

二、對高速公路企業可能帶來的經濟影響

整體來看，修訂稿對高速公路企業的利好較多，但是也進一步提高了經營管理方面的要求。就經濟方面而言，修訂稿對高速公路企業可能帶來以下幾方面的影響：

1.高速公路企業的虧損有望降低，經濟效益有望提高。交通運輸部日前公布的2015年全國收費公路統計公報顯示，2015年全國收費公路通行費收入總額為4097.8億元，同比增長4.6%；全國收費公路支出總額為7285.1億元，同比增長32.8%，收支缺口進一步擴大。同時，收費公路的債務規模也在擴大，2015年全國收費公路債務余額凈增6042.3億元，同比增長15.7%。高速公路企業虧損的一個重要原因是債務規模較大，其每年的財務費用支出遠遠超過了通行費收入，再加上各項養護及運營成本，很難實現盈虧平衡。修訂稿確立了高速公路的長期收費機制，使高速公路企業不用再擔心收費到期后沒有收入來源償還債務或補償投資成本，有利于改善高速公路企業的經濟效益，使高速公路企業平穩有序發展。

2.高速公路企業的債務規模和財務風險有望得到控制。對于政府債務性公路，修訂稿明確了高速公路建設資金籌集的方式為發行政府債券，而不是以往的貸款或有償集資，同時舉債和償債主體調整為省級人民政府，并將債務余額和通行費收入全部納入政府性基金預算管理。政府債券的利率相對銀行貸款和社會集資更低，債務期限更長、更容易接續和管理，這樣就使債務風險更可靠地控制在一定范圍內，而不是在金融體系中無序擴散和傳導，從而減少了政府大型投資項目的債務風險向銀行等社會金融體系擴散的危險，也降低了高速公路企業的融資難度和成本。對于經營性公路，修訂稿新增了“采用政府和社會資本合作”的方式，這是創新投融資機制、鼓勵社會投資的舉措，有利于擴大高速公路建設資金來源，調動社會各界投資建設運營高速公路的積極性，從而也有利于穩定高速公路的債務規模、遏制財務風險。

3.高速公路企業的新建審批將更加嚴格，企業競爭力也將進一步提高。修訂稿限定了建設高速公路的技術等級和規模，以避免盲目建設收費高速公路，引導各地政府多修建公益性的二、三級公路。因此，未來對于新建高速公路，以及一級公路改擴建為高速公路的審批門檻將會更加嚴格，高速公路企業的數量增長將會被遏制。同時，對于經營性高速公路企業，由于特許經營制度的建立及鼓勵引入社會資本投資，將會進一步改善企業的經營結構、提高企業的競爭力。對于政府債務性公路，由于規范了收費權益轉讓的行為，將有利于政府債務性公路轉變為經營性公路，從而也將增強高速公路企業的市場競爭力。此外，隨著具有一定競爭優勢的高速公路企業的產生，相同地區內的高速公路經營企業間也會形成一定程度的競爭，甚至會出現高速公路企業兼并重組的現象，最終實現高速公路企業“少而精”的局面。

4.高速公路企業的信息公開程度將進一步提高，經營管理難度也將不斷增加。修訂稿要求收費公路經營管理者要定期向社會公布年度通行費、年度還本付息、養護、運營管理、稅費等費用支出等信息，使得高速公路企業的經營和財務信息進一步透明化，不僅降低了利用信息不對稱謀取利益的機會，而且還增強了社會公眾監督企業經營成本和資金收支的便利性，提高了經營管理難度。信息公開還強化了高速公路企業之間的競爭，相同地區的不同企業之間可以方便地獲取如單位運營成本等對方財務信息，從而相互比較和競爭，逼迫各高速公路企業向優秀同行看齊。同時，修訂稿還加強了對收費公路日常運營的監管機制，以及提出對不停車收費、減少人工收費的要求，旨在提高通行效率及服務水平，這些要求都將在相當程度上考驗高速公路企業的經營管理能力。

三、結束語

面對收費公路政策變化，高速公路企業不能只看到明確長期收費機制的有利性，還應該看到監管要求提高、市場競爭加劇的緊迫性。高速公路企業必須練好內功，積極采取措施妥善應對收費公路政策變化后的各項要求，提升自身的競爭能力，才能真正獲得穩定健康發展。

參考文獻：

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