國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)職能定位與實(shí)現(xiàn)路徑

■郭露雪 計(jì)媛媛

國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)職能定位與實(shí)現(xiàn)路徑

■郭露雪 計(jì)媛媛

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，其作用是依法用權(quán)力制約權(quán)力。國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理之間相輔相成，共同促進(jìn)社會(huì)的善治和良治。本文從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、人文、環(huán)境五個(gè)方面闡述了國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)職能，并提出了國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

國(guó)家治理；國(guó)家審計(jì)；職能；實(shí)現(xiàn)路徑

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，伴隨而來(lái)的諸如環(huán)境問題、公平問題、社會(huì)保障問題越來(lái)越受到政府有關(guān)部門的重視。這些問題的解決需要國(guó)家治理的良好發(fā)展。在新的歷史時(shí)期，作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的國(guó)家審計(jì)，是國(guó)家治理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作用解決國(guó)家治理中出現(xiàn)的各種問題。基于國(guó)家治理視角，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)具有哪些職能，采取什么途徑可以推動(dòng)國(guó)家治理的發(fā)展，筆者擬對(duì)此話題進(jìn)行一些探討。

一、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系

（一）國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

人民把一部分權(quán)力委托給政府，希望政府可以更好地保護(hù)個(gè)人的權(quán)利，但是政府有可能濫用職權(quán)，利用信息不對(duì)稱來(lái)謀取私利。為了監(jiān)督政府工作的有效進(jìn)行，國(guó)家審計(jì)應(yīng)需而生。作為一種監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家審計(jì)運(yùn)用法律賦予的權(quán)力，主要監(jiān)督和控制政府的工作過程及工作成效。一方面通過促進(jìn)政府的合理行為，另一方面制約政府的不合理行為，從而盡可能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。

（二）國(guó)家治理規(guī)定了國(guó)家審計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家治理水平在不斷進(jìn)步，作為其重要組成部分的國(guó)家審計(jì)工作也需要不斷完善。新的歷史環(huán)境下，國(guó)家治理有了新的目標(biāo)，國(guó)家審計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)也要隨之相應(yīng)調(diào)整。也就是說，國(guó)家治理在國(guó)家審計(jì)的發(fā)展上起主導(dǎo)作用，國(guó)家審計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)要隨著國(guó)家治理的要求發(fā)生變化。現(xiàn)階段，適應(yīng)國(guó)家治理的需要，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、人文、環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮作用，推動(dòng)完善國(guó)家治理。

（三）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理形成良性互動(dòng)關(guān)系。

國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)之間是相輔相成的密切關(guān)系，一方面，完善國(guó)家治理需要運(yùn)行良好的國(guó)家審計(jì)工作。我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，人民生活水平不斷提高，對(duì)國(guó)家治理也提出了新的要求。為了滿足人民群眾對(duì)更高水平生活的需求，我國(guó)政府的執(zhí)政能力必須不斷提高，這就需要國(guó)家審計(jì)的支持，只有運(yùn)行良好的國(guó)家審計(jì)才能給我國(guó)政府的良治提供保障。另一方面，國(guó)家審計(jì)也對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生新的要求。國(guó)家審計(jì)運(yùn)用法律賦予的權(quán)力，通過發(fā)揮自身職能，可以監(jiān)督國(guó)家治理的效果，評(píng)估國(guó)家系統(tǒng)運(yùn)行的狀況，同時(shí)還可以提出改進(jìn)意見。國(guó)家審計(jì)隨著國(guó)家治理的進(jìn)步也在不斷發(fā)展，同時(shí)也促使國(guó)家治理不斷完善，以更好地滿足國(guó)家審計(jì)的要求。

二、國(guó)家治理視角下國(guó)家審計(jì)職能定位

（一）經(jīng)濟(jì)治理層面國(guó)家審計(jì)的職能。

經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)的基本功能。被審計(jì)單位發(fā)生的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是否真實(shí)、合法并富有效益，需要國(guó)家審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，國(guó)家審計(jì)可以促進(jìn)構(gòu)建公平有效的市場(chǎng)規(guī)則，改善經(jīng)濟(jì)管理，促進(jìn)宏觀調(diào)控。國(guó)家審計(jì)履行好這個(gè)基本功能，就可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供良好的發(fā)展環(huán)境，從經(jīng)濟(jì)治理方面促進(jìn)國(guó)家治理的改善。

（二）政治治理層面的國(guó)家審計(jì)職能。

當(dāng)前我國(guó)政府內(nèi)部還存在著一些不良現(xiàn)象，比如責(zé)任范圍不明確，對(duì)有關(guān)工作相互推諉；更有個(gè)別人濫用權(quán)力徇私舞弊，為自己和他人謀取非法利益。這些現(xiàn)象對(duì)我國(guó)國(guó)家治理的發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙，所以國(guó)家審計(jì)也需要在政治方面發(fā)揮作用，促進(jìn)國(guó)家治理的良性發(fā)展。國(guó)家審計(jì)通過加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的審查力度，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，查處重大違法亂紀(jì)案件，開展績(jī)效審計(jì)等很多措施來(lái)保障國(guó)家的政治安全，促進(jìn)國(guó)家治理的和諧發(fā)展。

（三）社會(huì)治理層面的國(guó)家審計(jì)職能。

國(guó)家審計(jì)是促進(jìn)政務(wù)公開的重要手段。人民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)特別是與自己利益密切相關(guān)的事情都有知情權(quán)，例如政府工作的效率如何，有關(guān)政策是否落實(shí)到實(shí)處等。國(guó)家審計(jì)可以幫助人民了解和監(jiān)督政府工作，防止政府濫用權(quán)力侵害人民的利益。國(guó)家審計(jì)在社會(huì)治理方面可以起到震懾和監(jiān)督政府工作人員的作用，還可以規(guī)范社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)公平、公正、和諧發(fā)展。

（四）人文治理層面的國(guó)家審計(jì)職能。

國(guó)家持續(xù)發(fā)展、人類不斷進(jìn)步離不開人文治理。國(guó)家審計(jì)可以通過三個(gè)方面來(lái)促進(jìn)人文治理。首先，國(guó)家審計(jì)通過促進(jìn)合理配置國(guó)家科技資源、監(jiān)督資源是否有效利用，從而推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新體系的完善。其次，通過審查國(guó)家教育政策是否落實(shí)到實(shí)處、保證教育資源合理利用推動(dòng)教育公平和現(xiàn)代化。最后，通過審查文化政策的有效性，推動(dòng)文化體制改革，重塑人文道德底線。所以國(guó)家治理的人文層面離不開國(guó)家審計(jì)。

（五）環(huán)境治理層面的國(guó)家審計(jì)職能。

隨著人們生活水平的提高，對(duì)于環(huán)境的關(guān)注也越來(lái)越多，所以環(huán)境治理也是國(guó)家治理的一個(gè)重要層面。國(guó)家審計(jì)利用其專業(yè)性、獨(dú)立性等特有性質(zhì)，可以監(jiān)督國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)、環(huán)境保護(hù)資源是否合理配置、環(huán)境保護(hù)政策是否準(zhǔn)確有效實(shí)施等方面，從而在環(huán)境治理層面實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)多樣性等目標(biāo)。

三、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的地位與作用

（一）國(guó)家審計(jì)是維護(hù)國(guó)家安全的重要手段。

當(dāng)今社會(huì)國(guó)家安全問題至關(guān)重要，特別是涉及能源、債務(wù)、金融及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的數(shù)據(jù)更是重中之重。國(guó)家審計(jì)通過對(duì)關(guān)乎國(guó)家安全的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確了解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，并揭示出其中存在的問題，提供可靠的信息為國(guó)家安全治理的決策所用。這樣就可以降低重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的幾率，提前感知經(jīng)濟(jì)或者金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，從而保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）國(guó)家審計(jì)是監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施。

國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性使得國(guó)家審計(jì)不受其它因素的影響對(duì)被審計(jì)單位做出評(píng)價(jià)，可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部起到震懾的作用。國(guó)家審計(jì)利用憲法和審計(jì)法所賦予的權(quán)利，對(duì)政府部門進(jìn)行制約，防止出現(xiàn)徇私舞弊或者濫用權(quán)力的現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府工作的公正性、效率性和效果性進(jìn)行全面審查，從多個(gè)方面采取措施來(lái)監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行。

（三）國(guó)家審計(jì)是加強(qiáng)反腐倡廉的有力工具。

國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)范圍較廣，涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部的工作、財(cái)政資金的收支、公共資源的使用等多方面。通過審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)，可以有效防止濫用權(quán)力損害人民利益的現(xiàn)象；通過審計(jì)財(cái)政資金的收支，可以了解我國(guó)的經(jīng)濟(jì)治理情況是否存在問題；通過審計(jì)政府政務(wù)并對(duì)社會(huì)進(jìn)行披露，有利于建設(shè)廉潔政府。

（四）國(guó)家審計(jì)是推進(jìn)民主法治的重要途徑。

國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性較高，在審計(jì)過程中堅(jiān)持客觀、公正的原則，依法公開審計(jì)結(jié)果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)披露，并提出整改建議。在高度公開的審計(jì)過程中，通過逐步完善審計(jì)信息發(fā)布制度，促進(jìn)政府政務(wù)工作依法進(jìn)行，接受人民監(jiān)督。所以國(guó)家審計(jì)可以促進(jìn)政府更好地行使自己手中的權(quán)力，同時(shí)人民可以更好地參與和監(jiān)督政府的行為，積極推進(jìn)民主政治，減少和防止對(duì)權(quán)力的濫用。

（五）國(guó)家審計(jì)是維護(hù)民生權(quán)益的有效保障。

教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生問題涉及到人民群眾的基本生活，黨和國(guó)家一貫高度重視，“三農(nóng)”和城市低收入群眾更是國(guó)家近年來(lái)的關(guān)注焦點(diǎn)。就民生領(lǐng)域而言，相關(guān)政策的落實(shí)情況以及資源的配置情況直接影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧。國(guó)家審計(jì)對(duì)民生領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，可以推進(jìn)國(guó)家民生政策的實(shí)施，揭示出其中出現(xiàn)的損害人民利益的問題，并提出改進(jìn)的意見，從而維護(hù)民生權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展。

四、國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的路徑實(shí)現(xiàn)

（一）開展宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，促進(jìn)政策貫徹落實(shí)。

上文已述及，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)的基本職能。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策貫徹落實(shí)情況進(jìn)行分析和控制，同時(shí)開展較靈活、全面的審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)。在審計(jì)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注政府投資、財(cái)政支出和銀行貸款的結(jié)構(gòu)等情況，客觀分析宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果和發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題，并提出改進(jìn)的意見和建議，從而促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策落實(shí)到位。

（二）開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)政府公權(quán)的制約。

國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》賦予的權(quán)利，積極開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)政府公權(quán)的制約。國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其揭示作用，分清政府政務(wù)中出現(xiàn)問題的責(zé)任方，按責(zé)整改。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，重點(diǎn)要放在重大工程項(xiàng)目的投資效益、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)情況以及民生政策的執(zhí)行效果等方面。通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，使其更好地履行責(zé)任，運(yùn)用政府公權(quán)廉潔從政，促進(jìn)政府工作的有效開展。

（三）加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)，夯實(shí)公共管理基礎(chǔ)。

績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府治理和公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)保性和公平性進(jìn)行審查與評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)、政治績(jī)效審計(jì)和社會(huì)績(jī)效審計(jì)三方面。經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的功能，對(duì)國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)方面存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以披露；政治績(jī)效方面，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該加大對(duì)政府政務(wù)的審計(jì)，例如制度安排是否合理、創(chuàng)新程度是否提高等，防止出現(xiàn)濫用權(quán)力損害人民利益的現(xiàn)象；在社會(huì)績(jī)效方面，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)完善社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)公平正義、資源環(huán)境保護(hù)等方面嚴(yán)加審計(jì)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（四）加強(qiáng)政府投資審計(jì)，確保公共資源的有效使用。

政府投資資金數(shù)額巨大，與民生密切相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度較高。近年來(lái)政府投資出現(xiàn)了投資決策不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理等問題，所以國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府投資加強(qiáng)監(jiān)督。除了政府投資資金的收支審計(jì)，國(guó)家審計(jì)更應(yīng)該重點(diǎn)審計(jì)政府投資效率和效益，確保政府投資資金以及公共資源得到合理有效使用。特別是能源使用和戰(zhàn)略資源兩個(gè)方面更需要加以重視，要在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，提供安全可靠的信息供國(guó)家治理使用。

（五）開展風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，高度關(guān)注金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

金融在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中居于核心地位，關(guān)乎國(guó)家的經(jīng)濟(jì)甚至政治安全。金融具有較高的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，為國(guó)家金融發(fā)展保駕護(hù)航。審計(jì)機(jī)關(guān)需要關(guān)注金融領(lǐng)域的兩個(gè)重點(diǎn)：一是國(guó)家金融政策的落實(shí)情況，確保相關(guān)政策執(zhí)行到位；二是金融資產(chǎn)的質(zhì)量，確保金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的范圍內(nèi)；同時(shí)還要關(guān)注國(guó)際金融動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)并果斷打擊金融領(lǐng)域的違法犯罪行為，創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。金融是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)安全的重要方面，而且也是人們十分關(guān)心的領(lǐng)域，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該提高對(duì)金融領(lǐng)域的關(guān)注度，促進(jìn)國(guó)家金融穩(wěn)健發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理相互依賴、密不可分。國(guó)家治理需要國(guó)家審計(jì)來(lái)保障，才能實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境的優(yōu)化；國(guó)家審計(jì)需要國(guó)家治理來(lái)推動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)，兩者相輔相成、相互依存。在國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、人文和環(huán)境等各個(gè)層面，國(guó)家審計(jì)都發(fā)揮著舉足輕重的作用。通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)等方面，國(guó)家審計(jì)可以實(shí)現(xiàn)其參與國(guó)家治理的職能，從而促進(jìn)國(guó)家的良治和善治。

［1］張立民，許釗.審計(jì)人員視角下的國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理路徑研究［J］.審計(jì)研究，2014，（1）：9－17.

［2］肖勁舟.淺議審計(jì)在國(guó)家治理中的職能定位［N］.中國(guó)審計(jì)報(bào)，2012－01－04.

［3］李厚喜.國(guó)家治理視角下的審計(jì)職能定位分析［J］.審計(jì)月刊，2012，（2）：17－19.

［4］唐大鵬，等.國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑［J］.審計(jì)研究，2015，（2）：56－61.

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院、合肥財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院）

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目《國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)職能定位與實(shí)現(xiàn)路徑研究》（XSKY1707ZD）的階段性成果。