加強招標文件編制注意事項的思考

■錢洪羽

加強招標文件編制注意事項的思考

■錢洪羽

一、編制招標文件的原則

（一）五種條件不能“動”。

招標投標從某種意義上來說是一種靜態的采購。說其是靜態的采購，主要體現在招標文件和投標文件的內容在投標截止日期后不能改動；投標報價在投標截止時間后不能改動；評標辦法、標準和因素在投標截止時間后不能改動；投標人在投標截止時間后投標有效期滿前不允許撤回其投標文件；在投標截止時間后，不允許投標人以任何理由補充、修正或撤銷實質性投標內容。

（二）五種情況必須采用書面形式。

招標投標也是一種書面形式進行的采購。這主要體現在采購人的購買意圖要表述在招標文件中；采購人對招標文件的解釋應以書面形式送給投標人；開標后對投標文件的澄清，投標人要書面回答；投標人用招標文件中規定的語言文字編制書面形式的投標文件；投標文件由投標人授權代表簽字時，則應在投標文件中附書面形式的法定代表人授權書。

（三）業績規定要避免排斥潛在投標人。

招標文件內容必須具有廣泛的競爭性，信息的發布必須符合廣泛競爭的原則，業績、資格的規定也必須符合廣泛競爭性原則，業績的規定不能以國內或某地區或某部門、某行業的業績來排斥潛在的投標人。

（四）總價和分項價格都要報。

招標文件的格式部分要對報價有詳細要求并附報價表格。除要求報總價以外，還要求報分項價格。這不僅便于評標，而且有利于合同管理。

（五）未明確的內容不能作評標依據。

無效投標（含廢標）的標準和評標因素是招標文件的內容，不能開標后再針對投標內容來隨意制定評標原則和方法。因為評標委員會的評標依據是招標文件和投標文件中的內容，招標文件和投標文件內容以外的不能作為評標依據。為了保證評標的質量，招標文件中要求不明確、前后矛盾或界限含糊不清的要求，均不能作為評標依據；違反國家法律、法規的投標不能中標。

二、編制招標文件應當滿足招標人的需求

（一）對于招標人的需求要綜合考慮。

招標人的需求包括采購標的的技術特征以及使用需求；交接、檢驗、服務特征和需求；價格特征和需求；履約風險控制等。在提要求時，應該考慮到采購標的的使用功能，或者說是基本功能與輔助功能（功能決定“標包”的劃分；功能簡繁決定評標方法）。采購標的的技術性能決定價格。在制定招標文件時，需考慮采購標的的技術性能、質量標準、產品標準化水平、節能環保指標等方面的因素。

（二）招標人的服務需求不能忽略。

在制定招標文件的過程中，應該考慮到采購標的與項目整體要求的協調。采購進口產品應注意國際貿易的規則。國內采購時，應注意指定交貨地點；交貨期限；檢驗和試驗標準；技術服務和售后服務等內容也不可偏廢。

（三）價格構成在招標文件中有細化要求。

國內采購的價格構成一般為“出廠價＋包裝＋運輸＋運保＋其他”之和；采購進口產品則為“到岸價＋進口環節稅＋國內運輸＋國內運保＋其他”。同時，在付款條件上也必須有考慮，國內的支付方式一般為電匯、匯票、支票、現金；國際的包括電匯、交單、承兌、信用證。貨款的支付時間、產品的使用壽命（全壽命周期成本）；使用成本（運行、維保、改造、環保成本）也是制作招標文件時不得不考慮的內容。

（四）履約風險控制。

在招標文件中，必須規定對供應商的資格審查（生產許可證、強制認證、特殊行業的規定都必須考慮），明確投標對招標響應程序的評價以及合同條款等內容，想方設法避免履約風險。

三、招標文件的內容

招標文件的程序規定必須合法，不得違反法律關于招標的強制性規定；招標文件的內容要求必須合法，不應該對潛在供應商造成歧視。招標文件的內容要求必須完整，文字表述必須清楚、準確，不能含糊其辭，語言要精煉，邏輯性要清晰。

（一）十項法定內容不能落。

投標邀請；投標人須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）；投標人應當提交的資格、資信證明文件；投標報價要求、投標文件編制要求和投標保證金交納方式；招標項目的技術規格、要求和數量（包括附件、圖紙等）；合同主要條款及合同簽訂方式；交貨和提供服務的時間；評標方法、評標標準和廢標條款；投標截止時間、開標時間和地點；行政監督管理部門規定的其他事項。

（二）招標公告（投標邀請書）的主要內容。

招標公告（投標邀請書）的主要內容包括招標采購單位的名稱、地址和聯系方法；招標項目的名稱、數量、或者招標項目的性質；投標人的資格要求；獲取招標文件的時間、地點、方式及招標文件售價；投標截止時間、開標時間及地點。

（三）投標人須知的主要內容。

投標人須知的主要內容包括招標、投標規則、程序和對投標人的要求；招標文件的組成；投標文件的組成；合格性（投標資格、貨物）證明；投標報價要求；投標文件的簽署、裝訂、遞交；開標評標；授予合同；重要名詞的定義和解釋。

（四）合同的主要條款。

合同的主要條款包括通用合同條款和特殊合同條款。通用合同條款主要包括“重要名詞的定義和解釋等；招標人和中標人的權利和義務；運輸、保險、驗收程序；付款條件、程序的規定；履約保證金的數量及支付方式；不可抗力因素；延誤賠償和處罰程序性；合同終止程序；解決爭端的程序和方法；適用法律的規定；有關稅收、專利的規定”等；特殊合同條款是對“合同通用條款”的補充及說明。對于復雜、執行期長的項目，應該包括合同變更、不可抗力、違約終止等合同主要條款。

（五）實質性要求須標明。

法定無效投標條款（法律、法規的要求）主要是《招標投標法》、《招標投標法實施條例》、《政府采購法》等規范性文件規定的無效投標的條款；約定無效投標條款（招標文件規定的要求），具體來說，就是投標人的投標資質、合同條件（如：付款方式和條件、交貨期、交貨地點、質保期等）、技術要求（重要、一般技術參數允許偏差及偏差范圍）、招標項目的其他要求（程序等）。在約定無效投標條款時應該注意避免排斥潛在的投標人；在評標時，不得增加或減少實質性要求和條款（約定無效投標條款）。

值得注意的是，招標人應當在招標文件中規定并標明實質性要求和條件，并約定無效投標條款。約定無效投標時不能亂約定，不能構成歧視性。約定無效投標條款應該在招標文件中體現，否則信息不對稱對投標人不公平。法定無效投標條款也應該在招標文件中標明。因為投標人和招標代理機構不一樣，他們不一定了解法定無效投標條款。這不僅是在幫助招標代理機構，也是為了保證招標的順利進行。當然，法定無效投標條款是否在招標文件中約定并不影響其法律效力，對重要條款、條件不進行“標識”是招標文件編制中的重大缺陷。

在標明實質性要求和條件時，如果使用“*”等特殊符號來表示的，還應在招標文件中明確特殊符號所表達的內容。切忌什么也不說便在招標文件中隨意用符號，那樣會造成供應商的誤解。

（六）招標文件內容要一致。

投標人須知與評標方法、標準要一致；投標人須知、技術參數、商務條款、評標方法、標準之間應保持一致；合同特殊條款與合同一般條款不能有悖；條款正文與附件及附錄須一致；圖紙與規定、后續圖紙與以前提供的圖紙不能前后矛盾。而且招標文件還要明確以誰為誰，誰優先，否則就會出現對誰有利無法判斷的糾紛。

（七）重要內容應要求格式。

對投標文件重要內容應有格式要求，如：投標函（聲明）、投標人資格聲明、制造商授權書等。重要內容的格式要求應列為“無效投標條款”，如在招標文件中規定，“除可填報項目外，對格式的任何修改將被視為非實質性響應投標，從而導致該投標被拒絕。”制作招標文件時，要避免投標人通過更改格式要求，達到減少義務的目的。

四、評標方法的選擇

評標方法反映了招標人的采購期望值，評價內容中哪部分重要或者看中哪部分，權值就高，反之就低。

（一）政府采購中的評標方法。

政府采購中，評標方法包括最低評標價法、綜合評分法和性價比法。最低評標價法是對投標報價及與價格有直接關系的因素進行評審量化（貨幣化）比較。綜合評分法是對投標人、投標內容和投標報價進行評審量化（分數化）比較。性價比法是對投標人、投標內容進行評審量化（百分數化）并與投標報價比較。無論采用哪一種評標價法，值得注意的是，都有一個前提，那就是這種比較是針對合格的投標而言的。

最低評標價法中投標報價或與價格有直接關系的內容一般情況下包括貨物本體價格及構成；技術培訓及服務費用；運輸、保險及伴隨費用；運行和維護成本；支付方式和進度；供貨條件等。評標價＝投標價＋價格調整。因此，在采用最低評標價法中，投標價最低的供應商未必一定中標。最低評標價法先確定無效投標的范圍。這種評標辦法屬于投標報價及與價格有直接關系的因素調整方法。應用文字或符號標注商務和技術要求中的“重要條款”。

綜合評分法中技術評分的內容包括技術方案（合理性、可靠性、先進性）、技術參數、設備購置（響應與偏差），技術服務、政策導向等；商務評分的內容包括投標人的實力（財務、裝備、技術）、業績、信譽、商務響應與偏差（交貨期、培訓、質保期、售后服務等）；價格評分的內容包括基準價、價格修正；響應程度評分的內容：合格性、完整性、有效性、細微偏差。綜合評價法能夠量化比較的評價內容，可規定指標對應分值，滿足得分，反之則不得分或扣分；無法量化比較的評價內容，可規定各區間（以優劣登記劃分）的對應分值，并根據投標人的投標響應情況進行評價（自由裁量）。在采用綜合評分法進行評審的項目中，“價格”權值是有限制的。價格權值方面，貨物為30%至60%；服務為10%至30%。執行統一價格標準的服務項目，其價格不列為評分因素。有特殊情況需要調整的，應當經同級人民政府財政部門批準。

性價比法屬于性能價格比的量化比較方法。主要是對投標人、投標內容的評價，同綜合評分法；必須以滿足招標文件為前提。

（二）工程建設項目中的評標方法。

工程建設項目的評標方法主要包括經評審的最低投標價法和綜合評估法。采用經評審的最低投標價法的，能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的最低投標價的投標，應當推薦為中標候選人，采用經評審的最低投標價的，評標委員會應當根據招標文件中規定的評標價格調整方法、以所有投標人的投標報價以及投標文件的商務部分作必要的價格調整；中標人的投標應當符合招標文件規定的技術要求和標準，但評標委員會無需對投標文件的技術部分進行價格拆算。經評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目。

綜合評估法是指最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準的投標，應當推薦為中標候選人。衡量投標文件是否最大限度地滿足招標文件中規定的各項評價標準，可以采取折算為貨幣的方法、打分的方法或者其他方法。需量化的因素及其權重應當在招標文件中明確規定。評標委員會對各個評審因素進行量化分析時，應當將量化指標建立在同一基礎或者同一標準上，使各投標文件具有可比性。對技術部分和商務部分量化后，計算出每一投標的綜合評估價或者綜合評估分。

對于工程建設投標項目，技術簡單或技術規格、性能、制作工藝要求統一的招標項目，一般采用評審的最低投標價法進行評標。技術復雜或技術規格、性能、制作工藝要求難以統一的招標項目，一般采用綜合評估法進行評標。

五、評標標準的確定

評標標準的確定不得帶有歧視性條件和條款，必須符合國家有關法律、法規、規章及規范性文件的規定，符合招標投標的基本特性，符合招標項目本身的特點，體現公平、公正的原則，減少人為因素，確保評標時有依據。投標人的資格條件，不得列為評分因素。

（一）明確標準，約束自由裁量。

評標標準、因素的設計要體現招標投標的原則，要科學、合理，而且還要有依據，便于操作。同時，還要做到有效避免評標委員會的自由裁量權。自由裁量行為是指法律、法規和招標文件對某種具體行為的內容、方式和程序未作規定或只規定一定范圍、種類和幅度，允許評標委員會根據客觀、公正和法律的精神自行斟酌的執行行為。“自由裁量權”是雙刃劍，可能達到招標人的預期目標，也可能引發質疑和投訴。

（二）評標優惠，發揮政策功能。

政府采購項目中，招標文件的制作還應體現《政府采購法》的政策導向和目標，應該有助于實現國家的經濟和社會目標。主要包括“保護環境；扶持不發達地區和少數民族地區；促進中小企業發展；科技創新；節能”，還有就是采購本國貨物（工程、服務）政策。這里就涉及一個評標優惠的問題。評標優惠應該在招標文件中載明。

（三）避免歧視，體現充分競爭。

任何單位和個人不得采用任何形式，阻擾和限制供應商自由進入本地區和本行業的招標投標和政府采購市場；不得指定貨物的品牌、服務的供應商；招標文件不得要求或者標明特定的投標人或者產品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標人的其他內容。同時，還須注意避免指定品牌或隱性指定品牌。另外，還要避免選用一家參數或者多家最優參數的集成作為采購項目的技術標準。

六、特殊情況下的注意事項

（一）備選方案的處理方法須明確。

備選方案必須是招標文件允許且符合招標文件規定的要求。招標文件必須載明備選方案的評審標準和處理辦法；招標文件應明確“如何報價（是否要完整）、如何評審（評哪一個方案？價高、價低還是全部？）；如何簽合同（中標的方案是否可換）”，否則，招標項目的質量難以保證，而且還可能引發糾紛。

（二）同一品牌多家供應商可否參與。

在招標實踐中，還會遇到一個制造商授權多家對同一品牌或同一型號投標；同一法定達標人的兩個及兩個以上法人，母公司、全資子公司及其控股公司，參加同一項目投標；多家系統集成商使用同一家制造商產品作為其系統集成產品一部分參加投標。此時就涉及投標人數量的確定問題。招標文件應明確是否允許、如何計算投標人數量、如何評審。

（三）聯合投標人的個體不能再單投。

對于聯合體投標，一般條件聯合體中的各方均應具備。采購人根據采購項目的特殊要求規定的特定條件則要求一方具備（可就低不就高）。政府采購代理機構應在招標文件中提醒，供應商不得組成多個聯合體參與投標；不得既參與聯合體，又獨立投標。

（四）招標文件的質量控制點主要在三個方面。

一是約定無效投標條款（投標資質條件；技術、商務條款）；二是評標因素和標準；三是法律、法規和規范性文件的規定（避免歧視性、限定性條款；注意程序、時間的強制性規定）。

（作者單位：上海消防總隊政治部審計處）