中國行政村債務治理成效與挑戰
——基于全國5省101村跟蹤調查

董永慶白云麗張林秀

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院大學，北京 100101）

一、引言

村級債務問題發端于20世紀90年代，并在之后的經濟發展歷程中不斷發酵，逐漸成為農村治理面臨的重要問題。稅費改革后，村集體原來從農民手中收取的農業稅、鄉統籌和村提留等逐步被取消，導致村級層面總財力下降。與此同時，村民對公共物品的需求卻日益增加，政府在農村公共物品供給中缺位和錯位情況較為突出。一些研究指出，在稅費改革初期，大多數農村公共物品的提供仍然需要村集體參與出資，使得原本捉襟見肘的村級財政更加雪上加霜，從而進一步惡化了村級債務問題。大量研究表明，稅費改革后我國農村基層政府和村集體債務呈現負債面廣、規模大的特點，沉重的村級債務制約了農村社會經濟的進一步發展。

已有文獻在我國村級債務的成因及對策方面做了大量研究。村級債務是解決鄉村治理問題時產生的，如興辦村集體企業、完成“普九”達標、借款進行稅費上繳等。公共投資配套制度是村級債務問題惡化的體制原因，大量的農村公共投資需要村集體進行配套，造成村級債務持續增長，公共基礎設施建設配套導致的債務占村級總債務的20%以上。學者們進一步從村務管理和公共財政的角度探討化解村級債務的可行方式，張兆亮（2011）和陳東平等（2012）認為通過完善村干部考核制度，構建“債務質量監控體系”可以有效制止新債發生。也有研究指出加大公共財政對農村地區的投入力度是化解村級債務的強大外援。

稅費改革后，基于現實考慮，未來村級債務的化解可能很大程度上依賴于鄉鎮及更高層級政府的支持。針對解決村級債務問題的迫切需求，為了緩解村級債務問題帶來的負面影響，我國于2007年開始實施農村綜合改革并將化解農村債務作為改革的一項重要內容，出臺了一系列化解農村債務的政策①。2007年中央1號文件提出需要優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務，中央和省級財政可以安排一定的獎勵資金，鼓勵地方主動化解債務。國農改[2009]21號文件強調農村債務化解的范圍擴大到其他公益性鄉村債務，明確規定了償債資金的來源，并在國農改[2010]20號文件中擴大了清理化解其他公益性鄉村債務的試點范圍。

在此政策背景下，21世紀以來村級債務變化趨勢如何？哪些因素影響村級債務的減少或者增加？對這些問題的回答不僅有助于我們對農村綜合改革在解決村級債務問題方面的效果做一個總結，還有助于我們進一步考察村級債務的近況，尋找有效解決村級債務問題并提高基層治理效果的可行途徑。因此，本文基于2005—2012年期間在我國5省101個村三次跟蹤調查形成的村級財務面板數據，試圖通過實證分析對上述問題進行研究，為治理村級債務問題提供科學的決策參考。

表1：村級債務存量變化情況

二、數據來源

本研究所用的數據來源于2005年4月、2008年4月和2012年4月中國科學院農業政策研究中心組織的三輪農村社會經濟調查。筆者所在課題組設計了抽樣程序和調查表，在全國抽取了5省（江蘇、四川、陜西、吉林和河北）25縣50鄉鎮101個村進行調查，通過使用多階段分層隨機抽樣，使得這一數據具有全國代表性。具體抽樣步驟如下：首先，將省內各縣按照人均工業總產值②排序等分為5組，每組隨機選取1個樣本縣，每個省共隨機選5個樣本縣；其次，將每個縣的所有鄉鎮根據人均工業總產值分為高收入組和低收入組，在每個組內隨機抽取1個樣本鄉鎮；最后，和隨機選取樣本鄉鎮的方法一樣，在每個鄉鎮內隨機抽取2個樣本村，最后共抽取了101個樣本村③。在2005、2008、2012年分別對101個樣本村進行了跟蹤調查，因此，形成了2004、2007和2011年三期的面板數據。調查的內容主要包括村基本情況、村級債務存量以及近幾年的新增情況、村過去幾年的基本公共投資情況等。為了使不同年份數據具有可比性，文中用到的財務數據在分析時使用各年的價格指數進行折算調整，以剔除價格因素的影響。

三、村級債務變化趨勢

村級債務是一個動態變化的過程，原本無負債的村可能在之后的年份中產生債務，而原本有債務的村也可能在后來的年份中債務減少或完全消除。在本文的100個樣本村中，調查年份期間人均債務存量逐漸減少的樣本村有20個，這些樣本村債務存量在2004—2007年、2007—2011年期間分別下降了123.8元、118.8元；人均債務存量持續增加的樣本村有16個，在2004—2007年、2007—2011年期間分別增加了61.8元、45.0元；人均債務存量維持不變的樣本村有8個，且全部都是在調查年份期間一直沒有債務的村；人均債務存量先增加后減少的樣本村有33個，在2004—2007年期間平均增加了178.5元，而在2007—2011年期間平均又下降了243.0元；人均債務存量先減少后增加的樣本村有20個，在2004—2007年期間平均下降了102.9元，而在2007—2011年期間又反彈并最終增加了117.9元；人均債務存量先減少后維持不變的樣本村有3個，這類樣本村人均債務在2004—2007年期間減少了99.4元，村級債務存量完全得以消除，并且在接下來的幾年內沒有發生反彈（見表1）。

從上述分析中可以看出，在稅費改革期間（2004—2007年）村級債務存量減少的樣本村有43個，占總樣本的43%；而在農村綜合改革期間（2007—2011年）村級債務存量減少的樣本村有53個，占總樣本的53%，同時還有3個樣本村維持了零債務。這說明在農村綜合改革期間，樣本村負債問題進一步得到了緩解。此外，從兩個階段債務的變化規模上來看，雖然有16個樣本村在農村綜合改革期間債務存量仍在持續增加，但是其增量比稅費改革期間明顯減少；有20個樣本村的債務存量在農村綜合改革期間發生反彈，但是反彈幅度也很有限。這進一步說明了農村綜合改革期間村級債務存量問題得到了有效治理和控制。

從村級債務的存量和新增債務兩方面來看，農村綜合改革后村級債務規模普遍呈下降趨勢。調查結果顯示，2004—2011年期間，我國債務存量由稅費改革時期的持續增加轉變為農村綜合改革階段的快速下降（見圖1）。由于在稅費改革期間取消了農業稅，村集體收入銳減，但該階段我國又處于新農村建設的高峰期，村集體需要大量投資進行公共建設，因此，樣本村人均負債從2004年的175.3元增加到了2007年的207.2元；但是在農村綜合改革階段，國家出臺了一系列化解村級債務的細則和措施，同時加大對農村的轉移支付力度，使得在改革實施幾年后的2011年，村級人均債務規模快速下降到了133.7元。在治理舊債的同時，國家提出的“制止新債”的要求也略有成效。2005—2007年期間村新增債務73.4元/人，2008—2011年期間新增債務略降到69.4元/人，若按年均新增債務計算，我們看到在農村綜合改革期間新增債務也得到有效控制。綜合考慮上述兩方面的變化，實際上2005—2007年期間樣本村債務減少了41.7元/人，而2008—2011年期間債務減少了141.2元/人④。

從債務成因的角度看，首先，2004—2011年期間由村辦企業欠款和維持日常運轉導致債務的樣本村數量明顯減少（見表2）。2004年，10%的樣本村因村辦企業欠款導致了債務產生，2004—2007年期間這一比例沒有變化，進入農村綜合改革階段后，因村辦企業欠款導致債務的樣本村快速下降到2個。雖然總體上村辦企業欠款導致債務的樣本村數量不多，但是村辦企業欠款規模較大（一般都是幾百萬），因此對債務的減少有重要作用。其次，因維持村莊日常運轉而負債的村莊比例也在下降。2004年，在100個樣本村中有18個村因無法維持日常運轉而借債，取消農業稅后的2007年，這一數字增加到了27個，也就是說2007年時近1/3的樣本村靠借債維持日常運轉，更不用說開展其他村集體活動；進入農村綜合改革階段后，上級轉移支付的不斷增加使得村集體有充足的資源維持日常開支，因日常運轉欠債的樣本村數量下降到12個。

圖1：2004—2011年期間債務變化情況

表2：村級債務成因的頻數分布（單位：個）

此外，公共投資及配套資金導致欠債的樣本村個數從2004年的43個增加到2007年的58個，在農村綜合改革階段維持了已有水平；因拖欠稅費款形成債務的樣本村所占比例在2004—2011年期間一直維持在22%左右。雖然建立覆蓋城鄉的公共財政體系是農村綜合改革的重要內容，而且因拖欠稅費款形成的債務也是鄉村債務化解的重點，但僅從負債面來看，并沒有更多的樣本村徹底解決因公共投資配套和拖欠稅費款引發的債務問題。

隨著村級債務規模的下降以及某些債務產生原因的根治，剩余債務償還的難度也越來越大。在訪談村干部時，我們問到“預計剩余債務中多大比例可以償還”，2004年86個有村級債務的樣本村，平均預計償還比例是64.5%；2007年87個有村級債務的樣本村，償還比例下降到51.6%；2011年76個負債樣本村的平均償還比例進一步下降到了40.1%。雖然在農村綜合改革階段，村級債務規模大幅縮小，但是在未償還的債務中，一半以上債務僅依靠村組織力量是無法償還的，極有可能成為呆賬、壞賬，在今后解決村級債務問題需要充分考慮到這部分債務治理的困難程度。

表3：村級債務變化的相關因素分析

此外，調查資料還顯示，村級債務規模的變化在村與村之間以及地區之間的分布都存在顯著的差異。那么到底哪些因素導致一些村債務減少而另一些村債務增加或不變？本文將在定量分析的基礎上對此做一些探討。

四、村級債務變化的相關因素分析

影響村級債務變化的因素紛繁復雜，為了研究的方便，本文將其分為政策因素、經濟因素和資源因素三方面。政策因素指村級債務面臨的上級要求和制度約束。經濟因素指村莊影響村級融資和償債能力的某些特征。資源因素指村莊的自然、社會稟賦，是村集體比較優勢的基礎。根據這種分類，政策因素包括公共投資出資制度、村財務公開制度；經濟因素包括村里企業數量、村人均純收入；資源因素包括人均耕地面積、村委會到最近水泥路或柏油路的距離、村里走出去的縣級及以上干部數量、村人口資源等。

已有文獻指出，公共投資配套制度以及政府投資缺位是村級債務形成的主要原因。根據2004、2007年村級公共投資的實際情況（分別對應2005—2007年、2008—2011年期間），將樣本村分為需要配套資金和不需要配套資金兩類。2005—2007年期間不需要配套資金進行公共投資的樣本村有37個，到了農村綜合改革階段，這一數字增加到51個，即一半以上的樣本村公共投資完全由上級財政負擔。對于債務變化程度而言，我們的調查數據顯示，不需要配套資金的樣本村2005—2007年期間債務減少量是其他樣本村的1/3，可見在此期間公共投資配套制度對債務減少存在影響；隨著公共財政改革的不斷深化，2008—2011年期間需要配套資金的樣本村債務減少量急劇上升，為其他樣本村的1.8倍（見表3第1、2行）。財務公開是村級財務面臨的最大的行為規范和制度約束，根據各年度鄉鎮政府要求村級財務公開的次數是否符合國家規定（每年大于等于4次）將樣本村分為兩類，發現在農業稅逐步取消階段財務公開次數符合國家規定的樣本村債務減少量也比其他樣本村多，但在農村綜合改革階段二者的大小關系發生逆轉（見表3第3、4行）。

相關性分析還表明，樣本村經濟條件也是影響村級債務減少的重要因素。根據各年的調查結果，將樣本村按照經濟特征進行分組分析。結果顯示，有企業的樣本村債務減少量明顯高于沒有企業的樣本村（見表3第5、6行）⑤；農民人均純收入高的樣本村債務減少量也高于人均純收入低的樣本村，尤其是在取消農業稅期間（見表3第7、8行）。

樣本村資源因素對村級債務變化的影響并不完全相同。根據2004、2007年調查結果，將樣本村按照不同的變量維度盡可能地平均分為兩組。村委會到最近水泥路的距離和村級債務的變化程度呈負向相關關系（見表3第11、12行）；村里走出去的縣級及以上級別的干部越多，村級債務減少的量越大（見表3第13、14行）；村總人口和村級債務變化程度呈負相關關系，人口較多的樣本村，村級債務減少量反而較小（見表3第17、18行）；在不同的時間段內，其他衡量村資源因素的變量和村級債務變化相關方向并不一致。

表4：村級債務變化及其影響因素的描述性統計

表5：村級債務變化的多元回歸分析

五、村級債務變化的多元回歸分析

描述性統計表明村級債務變化與樣本村所處的政策、經濟和資源約束之間存在某種關系，但僅僅是單因素分析，并不能建立因果關系。為了進一步系統分析村級債務減少的影響因素，下面將通過建立計量經濟模型進行深入探究，回歸模型如下：

上述模型中被解釋變量是調研年份期間村級債務的變化量，包括2005—2007年、2008—2011年兩個階段內村級債務的變化量；解釋變量包括公共投資時村里是否需要配套資金、財務公開是否符合國家規定、村里企業數量、農民人均純收入、人均耕地面積、村委會到最近的水泥路或柏油路的距離、村里在縣級及以上政府部門工作的人數、村規模以及村外出務工勞動力比例。解釋變量分別采用2004年和2007年的信息，在一定程度上避免內生性問題，表4報告了各變量的描述性統計分析結果。

表5第1列使用固定效應模型，分析了各種因素對村級債務變化的影響；考慮到不同階段國家政策取向不同，可能會導致影響村級債務變化的因素不同，因此，表5第2、3列用最小二乘法分別估計了2005—2007年、2008—2011年期間各種因素對村級債務變化的影響。回歸結果顯示，總體上，公共投資配套制度對債務減少量呈顯著負向影響；村里企業數量對減少村級債務起到了積極顯著的作用；村規模對村級債務的減少有明顯的負向作用。但是由于2004—2011年期間國家政策的變化，導致了不同時期各種因素在減少村級債務方面所起的作用也不相同。

公共投資配套制度對村級債務變化的影響在2005—2007年期間表現顯著，但是在2008—2011年期間并不顯著。2005—2007年期間是取消提留統籌和新農村建設的高峰期，對于公共投資配套的樣本村而言，村集體面臨收入劇減和支出劇增的雙重壓力，無暇顧及也沒有足夠的資源來償還村級債務，且新增債務產生的可能性較大，因此不利于村級債務的減少；在農村綜合改革階段，公共財政政策逐步覆蓋農村地區，因此即使農村公共投資配套制度依然存在，但是實際需要村集體配套的資金少了很多，不僅能減少新增債務，同時也為村集體償還舊債創造了比較寬松的環境。因此，在農村綜合改革階段，公共投資配套制度對村級債務的影響不再顯著。

在經濟因素中，村企業數量僅在2008—2011年期間對村級債務的減少有顯著的正向影響。取消農業稅以后，村集體正當收入銳減，村干部不得不想各種辦法來維持正常運轉，向村里的企業求助就是途徑之一。

在資源因素中，村人均耕地面積和村規模顯著影響2005—2007年期間的債務變化。在此期間，人均耕地面積大的樣本村債務減少量較小；規模較大的樣本村，債務減少量也比較小。可能的原因是，人均耕地面積大的樣本村，原本因拖欠稅費款導致的債務就比較多，取消農業稅對這些樣本村的影響更大，因此降低了償債能力；規模越大的村，各項剛性支出越多，債務減少相對較難。

六、總結和討論

本文運用農村綜合改革前后100個樣本村2005年、2008年和2012年跟蹤調查形成的面板數據，從債務存量和債務流量兩個角度出發，對21世紀以來村級債務的變化情況及影響因素進行了定量研究。主要結論如下：

第一，農村綜合改革階段我國村級原有債務大幅減少，新增債務的增速也比較緩慢；但由于債務基數較大，導致村級債務依然呈現規模偏大的特征，同時一半以上未償還的債務極有可能成為呆賬、壞賬，由此看來，徹底解決村級債務問題還任重道遠。

第二，公共投資及配套資金制度嚴重阻礙村級債務的治理，這與已有定量研究和案例研究的結論一致。可喜的是，國家從2003年開始實施了公共財政覆蓋農村地區的政策，并加大了對農村地區的投資力度；雖然村集體仍然要對公共投資進行配套，但是配套資金在總投資中的比例已大幅下降，這對減少村級債務起到了積極顯著的作用。

第三，村里企業數量越多，村級債務化解成效越大。由于村里的企業對村集體捐資或者承擔了部分投資活動，使得村集體能夠償還部分債務或者減少部分債務來源。但同時也應注意到，據調研數據顯示，村里企業大部分是私人企業，依靠私人企業的貢獻化解村級債務并非長遠之計。

本文的研究結論具有一定的政策啟示。國家實施的以基本公共服務均等化為導向，拓寬公共財政對農村地區的覆蓋范圍，逐步取消農村地區公共投資配套制度的重要舉措，在減少已有村級債務和控制新增債務方面發揮了顯著的作用，在今后農村治理過程中，仍需要保持公共財政政策的持續性。此外，村里企業數量對村級債務的減少也有正向影響，但村級企業在日益激烈的競爭中面臨著自身生存發展的問題，不能將村級債務化解過度依賴于村里企業，解決村級債務問題需要綜合施策、逐步解決。

注：

①雖然國家在1995年就開始清理鄉村債務，但直到2007年才開始提出規范化的鄉村債務措施和細則。詳見2007年中央一號文件、國農改[2008]3號文件、國農改[2009]21號文件和國農改[2010]20號文件。

②Scott Rozelle（1990、1996）指出，人均工業總產值這一指標可信度更高，而且能更好地預測某一地區的發展潛力和生活標準。

③吉林省的一個樣本村在抽樣完成后分成了兩個村，在實際調研過程中，兩個村的數據都進行了收集。另外，陜西省有一個樣本村數據異常，故本文實際使用樣本村數量為100個。

④2005—2007年期間債務減少量=2004年債務存量+2005—2007年債務新增量-2007年債務存量；2008—2011年期間債務減少量=2007年債務存量+2008—2011年債務新增量-2011年債務存量。

⑤考慮到村私營企業捐資也是村集體建設的重要資金來源以及大部分村集體企業已經轉制，我們選擇了“村里企業數量”這一變量，而不是“村集體企業數量”。

[1]Jikun Huang，Scott Rozelle.1996.Technological change：Rediscovering the engine of productivity grow th in China’s rural economy[J].Journal of Development Economics，（49）.

[2]楊震林，吳毅.稅費改革中鄉村利益張力下的村級財務困境——對中部某省T鄉的觀察[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2004，（4）.

[3]續競秦，羅仁福，張林秀.稅費改革對村級財務狀況的影響——對全國100個村的跟蹤調查[J].中國軟科學，2009，（11）.

[4]張林秀，李強，羅仁福，劉承芳，羅斯高.中國農村公共物品投資情況及區域分布[J].中國農村經濟，2005，（11）.

[5]宋洪遠，謝子平，張海陽.鄉村債務的規模、結構、風險及效應分析[J].農業經濟問題，2004，（6）.

[6]賀軍偉，王潤雷.村級債務——676個村的調查[J].中國發展觀察，2005，（1）.

[7]史耀疆，楊小磊.鄉村債務現狀、成因及對策——基于全國5省101個村的調查[J].江西財經大學學報，2013，（1）.

[8]賀雪峰，王習明.村級債務的成因與危害——湖北J市調查[J].管理世界，2002，（3）.

[9]胡文海.崛起背景下的中部地區農業發展研究[J].農業經濟問題，2007，（9）.

[10]任子俊，李庭.村級債務問題調查分析與滾動負債模型——基于J縣地區的實地調研[J].財政研究，2011，（6）.

[11]陳潔，趙冬媛，齊顧波，羅丹.村級債務的現狀、體制成因及其化解——對223個行政村及3個樣本縣（市）的調查[J].管理世界，2006，（5）.

[12]漆雁斌.村級債務現狀、成因及化解思路[J].農業經濟問題，2007，（6）.

[13]溫鐵軍，彭輝，范堉暐，鄭風田.中央支農資金配套制度對中國鄉村負債的影響：一個初步估算——以中西部地區貧困縣為例[J].中國農村經濟，2009，（2）.

[14]張兆亮.村級債務現狀及化解路徑選擇——安徽D市為例[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2011，（20）.

[15]陳東平，潘軍昌，王海員.村級債務治理：研究現狀與一個分析框架[J].農業經濟與管理，2012，（2）.

[16]趙萬水.以公共財政理念消解農村政府債務[J].農村經濟，2006，（1）.

[17]吳少龍.債務治理：欠發達地區的努力與困境——甘肅某區的案例研究[J].財會研究，2008，（13）.