行政公益訴訟試點助推地方法治政府建設的功能、困境與出路

韓業斌(鹽城師范學院 法政學院，江蘇 鹽城 224051)

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行政公益訴訟試點助推地方法治政府建設的功能、困境與出路

韓業斌
(鹽城師范學院 法政學院，江蘇 鹽城 224051)

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的發布標志著由檢察院提起的行政公益訴訟制度在我國首次確立。就法治建設而言，檢察院提起行政公益訴訟主要功能在于加強對地方政府的司法監督，強化對行政權力的監督和制約，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建設。對于完善行政公益訴訟制度，監督地方政府依法行政，推動地方法治政府建設，我們既要擴大公益訴訟的原告范圍和案件受理范圍，還要秉持司法克制主義原則，嚴格行政公益訴訟提起的法律程序，以確保行政權的正當行使，促進地方社會經濟發展。

行政公益訴訟；地方法治政府；依法行政；司法監督

2015年7月全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國部分地區開展公益訴訟試點工作，試點范圍包括環境保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等領域，試點區域包括吉林、廣東、北京、江蘇、安徽等十三個省、直轄市，試點期限為二年。如今試點期限已經過半，究竟試點效果如何呢？近日,《全國首例行政附帶民事公益訴訟案被訴醫院整改到位》的新聞在各大媒體上報道，引起了人們對公益訴訟試點的關注，該案說明通過檢察機關提出行政公益訴訟可以很好地促使地方政府依法行政，推動地方法治政府建設。

一、行政公益訴訟改革試點工作的由來

公益訴訟理論由來已久，但是真正附諸實踐的卻是最近幾年的事情。2013年新修訂實施的《民事訴訟法》確立民事公益訴訟制度。但是這里法律規定的有關機關和組織是否包括檢察機關沒有看到相關法律解釋。2015年新修訂實施《環境保護法》規定，公民、法人和其他組織發現地方政府或者縣級政府以上環境保護部門和環境監管部門不依法履行職責有權向上級機關舉報，也沒有賦予檢察機關直接針對各級政府監管失職行為提起環境訴訟。還有2015新修訂實施的《行政訴訟法》最終也沒有確立行政公益訴訟制度，只是規定了人民檢察院在行政訴訟中具有實行法律監督的權力。

雖然國家立法沒有確立檢察機關提起行政公益訴訟制度，但是地方實踐卻早已在積極探索，已有部分地區開展了公益訴訟探索。在地方性法規中法律效力最高的是貴陽市人大常委會制定的《貴陽市促進生態文明建設條例》，該條例第23條規定，檢察機關、環保公益組織可以針對具體行政行為和行政不作為提起訴訟。這些地方性法規不僅為地方法院審理公益訴訟提供了法律依據，也推動了全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國部分地區開展公益訴訟試點工作的實施。但是其不足地方在于其法律效力有限，同時還有違反《立法法》，破壞國家法治統一性之嫌，因為《立法法》明確規定，涉及訴訟和仲裁方面立法必須由法律進行規定，地方性法規是無權規定的。

2014年10月黨的十八屆四中決議提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。習近平總書記也就公益訴訟確立的重要意義予以說明和強調。為了落實這一精神，由最高檢和最高法牽頭，多家單位共同參與，經過反復調研論證，形成最后方案，于2015年5月5日提交中央全面深化改革領導小組審議，隨后全國人大常委會在2015年7月1日授權最高人民檢察院在全國部分地區開展公益訴訟試點工作。最高人民檢察院先后公布《試點方案》和《試點工作實施辦法》?！对圏c方案》和《實施辦法》規定，針對在生態環境和資源保護等領域的違法行政行為，人民檢察院可以提起行政公益訴訟,這意味著行政公益訴訟在全國部分地區正式推行。

二、行政公益訴訟對于推動地方政府法治建設的作用與功能

公益訴訟改革雖然僅僅屬于試點工作，但是確立公益訴訟制度，尤其是明確檢察機關直接起訴行政機關的行政公益訴訟制度意義重大。由檢察機關提起行政公益制度的確立對于加強對地方政府的司法監督，強化對行政權力的監督和制約，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建設具有十分重要的現實意義。

(一)地方政府經常踐踏法治的表現和原因

一方面地方是實現國家法治的主戰場，國家法治在地方推行主要靠地方政府來實踐落實，所以說地方性的法治實踐是一個國家法治建設的深厚基礎[1]。近年來我們看到許多地方政府機關紛紛出臺各種法治建設綱要，設定法治建設的階段性目標，表達法治建設的堅定決心，這些法治目標的提出一方面在于落實中央的法治戰略，貫徹中央提出的法治目標、法治原則、法治方法、法治路徑，另一方面各級政府主要官員也希望通過所在地區法治水平的提高，保障本地區經濟的高速增長，以便在激烈的經濟競爭錦標賽中勝出，從而獲得更高的提拔概率[2]。

但是另一方面政府機關，尤其是地方政府往往又是法治踐踏者。這主要因為地方政府處于法治的最前沿，最直接面對社會，處理問題往往最為棘手、復雜，地方政府常打著法治的旗幟對法治進行破壞，造成本地環境的巨大破壞、國有資產流失，還有一些地方官員腐敗問題比較嚴重，亂決策浪費國家資源，地方政府個別領導人與黑社會相互勾結，為害一方，欺壓百姓[3]。究其原因，有學者認為，在主導地方政府施政過程中貫穿著三重邏輯，即經濟邏輯、政治邏輯、法治邏輯。經濟邏輯就是保持本地區經濟的快速增長，以便在各地方經濟競爭中處于優勢。政治邏輯是地方政府必須認真貫徹執行中央的各項決議、文件，與中央政府保持高度一致，對中央保持高度的忠誠。法治邏輯是地方政府要依法執政，貫徹法治精神和法治原則。但是在地方社會發展過程中，三重邏輯往往會發生沖突，也就是地方政府往往注重政治邏輯和經濟邏輯，地方政府主要官員往往為了追求本地區經濟的快速增長而屢屢破壞法治。隨著分稅改革，地方政府實際上是擁有自己的特殊利益，也就是說地方政府和個人一樣，也具有自利性[4]，往往為了自身經濟利益，為了獲得更多的地方財政收入，而不惜與民爭利，容忍破壞當地環境的行為發生。

(二)司法權對行政權控制的重要性

1.有利于糾正行政權的濫用。1959年《德里宣言》確立了法治的三項原則，這是國際法治運動的里程碑，對于凝聚人們的法治共識具有重要意義。其中第二項法治原則就是要保障政府依法行政，制止行政權的濫用。許多學者認為，權力之間橫向的監督和制約是十分重要的途徑之一，靠分立平行的機構相互牽制是世界文明史上出現的最為務實有效的方案[5]。漢密爾頓說，如果要實行權力之間的橫向監督與制約，防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動[6]。要保證行政機關依法行政，僅僅依靠政府機關工作人員的自覺是遠遠不夠的，還需要加強對行政權力的外部監督和制約。

十八屆四中全會強調要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等多種監督形式。在上述諸多監督形式之中，司法監督是最有效的一種監督形式，因為司法機關對政府機關是否依法行政最為明確和了解。當政府出現不作為和亂作為時候，檢察機關可以通過行政公益訴訟的形式直接將行政機關告上法庭，人民法院居中裁判，這是對行政行為進行監督的最有效形式。行政公益訴訟是監督政府守法的一項保證，也是強化司法權對行政權制約最有效的形式。通過行使司法權對行政權進行監督和控制，可以有效制止行政權的濫用，保證政府依法行政權。

2.有利于提高司法機關在權力結構的地位。強化由檢察院提起行政公益訴訟以保障司法權對行政權的監督，對于提高我國司法權在權力格局的地位也是十分有利的。眾所周知，在我國整個權力格局中，司法權是最為弱小的一環，這主要是由于法院享有司法權實質上是一種裁判權，為了保持公正司法，就不得不具有被動性，而檢察機關在反腐問題上往往缺乏主動性，僅僅在紀委偵查完畢以后，交由檢察院提起國家公訴，再加上地方司法機關的人財物往往又受制于地方政府，這樣司法權往往淪為地方政府的附庸。雖然現在實施司法機關的人財物由省級司法機關統管，但是仍沒有從根本上改觀?！秾嵤┺k法》賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，以保障司法權對行政權的監督和控制，對于保障司法獨立、提升司法機關地位也是具有十分重要的意義。

(三)行政公益訴訟有助于助推地方法治政府建設

如果說民事訴訟屬于民告民訴訟，行政訴訟屬于民告官訴訟的話，那么行政公益訴訟就屬于官告官的訴訟，它對于利用司法權監督、控制行政權，保證政府依法行政，推進法治政府建設具有重要意義。當前，環境保護、食品安全、征地拆遷、社會治安等領域行政機關亂作為或者不作為情況經常出現，加大了對行政權的控制難度，因而強化司法權對行政權的監督和制約是法治政府建設的必然要求?？梢哉f行政公益訴訟制度的確立，形成了一種倒逼機制，促使行政機關增強依法行政意識，保障社會公共利益和公民合法權益，以司法權監督行政權迫使行政權行使走上規范化、法治化途徑。還有行政公益訴訟最能體現社會主義本質特征，讓國民透過司法渠道踐行當家作主的法律責任，守護人們心中不可或缺的公共利益，培育公共精神。

由于新修訂實施的《環境保護法》和《行政訴訟法》沒有確立行政公益訴訟制度，為了盡快彌補這一缺陷，《實施辦法》規定檢察機關可以向法院提起行政公益訴訟。鑒于政府機關在處理環境污染事件時，為了追究本地經濟GDP增長，可能對于本地污染比較大企業采取容忍的態度，對于環境污染的單位怠于履行環境監管責任，因而會出現政府失靈的現象。發達國家的公益訴訟無不將地方政府及其主管機關作為被告?！秾嵤┺k法》把地方政府及其主管機關作為被告提起行政訴訟，對于抑制地方政府在涉及環境問題上違法行政行為或者不作為，監督政府依法行政具有積極作用。

在全國首例行政附帶民事公益訴訟案中我們看到，先是檢察院在向江源區衛計局發出檢察建議，建議該局立即采取有效監管措施，制止江源區中醫院繼續違法排放醫療污水。由于檢察意見沒有法律約束力，江源區衛計局并未依法正確履行監管職責，未能有效制止中醫院違法排放醫療污水。在檢察建議沒有得到有效采納的情況下才向法院提起訴訟，正如檢察機關內部人士所說的，有了行政公益訴訟這柄利劍，檢察機關的法律監督不僅具有了剛性，而且可以隨時提起行政公益訴訟的形式監督和制約行政權。可見檢察院提起公益訴訟對于制止行政權的濫用，克服政府失靈現象，保障和監督政府依法履行監管職責，推動地方政府依法行政，加快地方法治政府建設具有十分重大的現實意義。

三、行政公益訴訟在助推地方法治政府建設過程中的困境

鑒于行政公益訴訟對于推動地方法治政府建設的巨大作用，此前學界對于我國法律制度中確立行政公益訴訟期待甚高，期望能夠以修改《行政訴訟法》為契機，正式確立行政公益訴訟制度，各種版本的行政訴訟法修正草案均擬定了行政公益訴訟制度，然而令人遺憾的是，2014年10月全國人大常委會正式通過的《行政訴訟法》中并沒有確立行政公益訴訟制度，足見行政公益訴訟制度在我國全面確立還有相當大的阻力，行政公益訴訟還面臨著諸多體制上和法律上困境。

(一)在我國權力配置中，司法權難以有效控制行政權

根據我國憲法規定，行政機關和司法機關是一種平行關系，二者都由人大產生，對人大負責，因而立法權、行政權和司法權三者之間不是一種分立與制衡的關系，而是三種權力之間的相互分工問題。另外憲法和人民法院組織法和檢察院組織法也規定人民法院依照法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權。該條款可以看成對司法權獨立于行政權的進一步強調。然而實踐過程中，卻出現行政權一支獨大，司法權處于行政權附庸地位的尷尬局面。這主要體現在以下幾點：第一，在各級人大常委會的組成人員和人大代表中，行政官員人數居高不下。在各級人大常委會的組成人員中絕大多數是從行政崗位退下來的政府官員，在眾多官員組成人民代表大會和人大常委會中，通過對行政機關有利的法律法規是比較容易的。第二，我國憲法中還確立黨對社會主義事業的領導地位，在立法機關、行政機關和司法機關中紛紛設立黨組，這對司法權屈從于行政權也起到推波助瀾的作用,司法機關很難實現對行政機關的監督和制約。第三，如前文所述，地方法院系統在人財物上必須依賴地方政府以及法院本身行政化體制也是使得司法機關監督行政機關如雪上加霜。地方法院在人財物上面必須依賴地方政府，地方法院的法官也采用公務員編制，使得法院不得不主動尋求地方政府的支持，雖然十八屆三中全會決定省級以下的法院、檢察院的人財物統一管理，但是并沒有從根本上改變現有的司法體制。另外法官之上還設有庭長、副院長、院長，以及審判委員會的存在都在一定程度上削弱了法官的獨立性。

(二)檢察機關自身在行政公益訴訟中的角色定位

從廣義上說，行政公益訴訟屬于行政訴訟的一種，其法律規定應該適用行政訴訟法的規定。但是最新修訂的《行政訴訟法》沒有規定行政公益訴訟制度，自然也沒有規定由檢察機關提起行政公益訴訟。根據憲法和行政訴訟法的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，是國家法律的守護人。因而在行政公益訴訟中檢察院是否是提起行政公益訴訟的適格主體，理論界有不同看法。新的《行政訴訟法》規定，行政訴訟的起訴主體并沒有包括檢察機關，而檢察院在行政訴訟職責主要是法律監督，監督審判機關是否正確適用法律，檢察機關沒有法律依據提起行政公益訴訟，難免會被指責權力濫用，不符合法治原則。雖然《實施辦法》賦予檢察機關有權提起行政公益訴訟，但是同時《實施辦法》又規定，在公民法人和其他組織沒有直接利害關系，沒有也沒有辦法提起訴訟的前提下，才由檢察機關提起行政公益訴訟，可見《實施辦法》本身的底氣也并不十分充足。還有《實施辦法》本身只是最高人民檢察院發布的一個規范性文件，其法律效力有限，可見人民檢察院提起行政公益訴訟尚缺乏更有力的法律依據。筆者認為賦予檢察機關的唯一主體地位觀點有些絕對，表現出的仍是對公民和社會組織提起行政公益訴訟的不信任，對公民和社會組織實施濫用起訴權的警惕。根據法治一體建設理論，由檢察機關提起行政公益訴訟，可以促進政府依法行政，也就是通過法治國家建設，推進法治政府建設；賦予公民個人和社會組織的提起行政公益訴訟，可以通過法治社會建設，通過社會組織的發展壯大，公民個人權利意識的提高，監督行政依法行政，法治一體建設的實踐本質在于公權與私權的平衡，而我國目前法治一體建設的最大阻滯就在于公權與私權失衡[7]。賦予公民個人和社會組織提起行政公益訴訟的起訴權，有利于平衡權利和權力劃分結構與作用機制，符合法治國家、法治政府、法治社會一體建設，協同推進的理論。

(三)行政權受到一定限制，對社會經濟發展有一定影響

就司法權和行政權的區別而言，行政權屬于管理權，而司法權屬于判斷權，所謂管理權其職責包括組織、管制、命令、警示、勸阻、服務、準許、協調等內容[8]。由于上述職責，行政權往往具有主動性、應變性和鮮明的傾向性,因而行政權對社會經濟的發展推動作用較為明顯。還有由于行政權涉及面廣，我們往往集中在行政權的濫用，但是其正確運行對于社會經濟的發展具有重要的推動作用，如果對行政權的限制不當，反而會產生損害社會公共利益的負面效應,我們應該秉持司法克制主義原則，嚴格限制行政公益訴訟的程序，我們在強調司法權對行政權進行監督和制約的原則，也要保持司法克制主義原則和司法能動主義之間的變動，以確保行政權的正當行使，以利于社會經濟的發展[9]。

四、完善行政公益訴訟助推地方法治政府建設的路徑選擇

鑒于推動行政公益訴訟制度的難度，我們需要在制度自信和理論自信的指引下，大膽引進行政公益訴訟制度，幫助和推動法治政府建設。筆者認為，按照法治一體建設理論，我們還需擴大行政公益訴訟的原告資格?！秾嵤┺k法》僅僅規定檢察權可以提起行政公益訴訟，這還不夠，法律應該賦予所有公民、社會組織、檢察機關等都具有起訴資格，同時還要擴大公益訴訟的受案范圍，以保證在各個領域都能構成對行政機關的監督。

(一)擴大公益訴訟原告范圍

如果要完善我國的公益訴訟制度，進一步監督政府依法行政，我們還需要大膽借鑒發達國家的先進經驗，擴大行政公益訴訟的原告范圍，賦予所有國家機關、社會組織和公民個人均享有提起行政公益訴訟的資格。美國在1970年《清潔空氣法》中規定，任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。英國《污染控制法》規定，對于公害任何人均可起訴。印度《環境法》規定，除行政機關外個人或者組織在滿足法定條件的情況下，對污染企業提起訴訟。

第一，檢察院作為行政公益訴訟的原告主體。《實施辦法》規定了檢察院可以直接提起行政公益訴訟，但是前提是在原告沒有也無法提起訴訟的情況下。問題在于這里是在沒有也無法提起行政公益訴訟的前提下，看來人民檢察院自身也認為自己不是公益訴訟的最佳主體，只是在最佳主體沒有提起或者無法提起訴訟的情況下，人民檢察院才退而求其次，自己提起訴訟。國家公訴主要針對犯罪行為提起的，而公益訴訟是不涉及犯罪的，這里面人們檢察院行使只能是法律監督職能，而法律監督主要是針對其他司法機關在適用法律過程進行監督，法律沒有賦予檢察機關可以對公民或者企業直接提起公益訴訟[10]。另外檢察機關提起公益訴訟，和被告是否居于同等地位呢?根據訴訟原理，原被告應該居于同等地位，法院居中裁判，才符合訴訟三角結構理念。

第二，社會組織作為行政公益訴訟的原告主體。社會組織的發展壯大是法治社會建設的重要組成部分，社會組織的發展壯大對于推動法治秩序的形成及監督政府濫用權力起到重要作用。作為社會組織,監督和制衡國家權力的重要表現之一就是通過提起行政訴訟的形式，促使地方政府糾正違法行政行為或者督促其依法履行職責，以維護國家和社會公共利益。充分發揮社會組織作為原告提起行政公益訴訟的作用，意味著一種社會力量監督政府行政行為。

第三，公民、企業等也應作為行政公益訴訟的原告主體。安徽省花炮業主起訴安徽省政府一案，很好地說明公民提起行政訴訟對保證政府依法行政的促進作用。這也說明，通過公民、企業等行政相對人提起行政訴訟，可以有效制約政府權力的濫用，推進法治政府建設，另一方面通過司法權對政府行政權的監督，對于防范政府公權力的濫用，維護公民、企業等市場主體的合法權益，推進法治政府建設具有重要意義。所以只有擴大公益訴訟的原告范圍，不僅僅包括檢察機關，還是公民個人，企業法人、社會組織，只要有破壞社會公共利益的行為發生，均可以提起行政公益訴訟，這對于推動法治政府建設都具有重要意義。

(二)《實施辦法》涉及案件范圍有嚴格的限制

從最高人民檢察院公布的諸多行政公益訴訟案例來看，被告主體主要區縣一級的環境保護局、水利局、林業局、國土資源局等單位，所針對的違法行政行為主要是，行政機關履行監督職責不到位或者對行政相對人的違法行為做出行政處罰以后，沒有嚴格督促當事人履行處罰決定。筆者認為，如果要達到控制行政權、保證政府依法行政的目的，上述受案范圍比較狹窄，如果能夠把政府所有的行政行為盡可能多地納入可訴范圍，對于我們監督和控制行政權力的濫用，保證政府依法行政，建設法治政府是十分重要的。但是新修訂《行政訴訟法》仍然對行政訴訟的受案范圍進行了嚴格的控制，所以《實施辦法》對于行政公益訴訟的受案范疇仍有進一步拓展的空間。

(三)行政公益訴訟的提起要有嚴格的法律程序

行政公益訴訟的提出應該堅持法定性、補充性和最后性原則，即行政公益訴訟必須嚴格依據法律的規定程序、方式提出，在窮盡其他法律監督手段情況下，才考慮提出行政公益訴訟?！秾嵤┺k法》規定，檢察機關在提起行政公益訴訟之前，要向行政機關發出書面檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責，行政公益訴訟提出之前要報檢察長批準立案，并到案件登記部門登記等以嚴格規范行政公益訴訟的提出。

總而言之，在檢察機關開展行政公益訴訟試點工作后，對于克服政府機關涉及地方公共利益的違法行政行為，督促其依法行政，推動法治政府建設等方面具有十分重要的意義。但是這里僅僅是一個試點方案，試點期限為二年，到2017年7月以后人民檢察院提起行政公益訴訟法律依據在哪里我們不得而知，而《實施辦法》本身只是最高人民檢察院制定的一個規范性文件，其法律效力有限，可見人民檢察院提起行政公益訴訟尚缺乏更有力的法律依據。更加穩妥的做法，需要通過全國人大修改《行政訴訟法》，只有在《行政訴訟法》中明確規定行政公益訴訟制度，才是長久之計。

[1]徐邦友.地方法治建設是國家法治化的有效途徑[J].中國黨政干部論壇,2009,(8).

[2]萬江.中國的地方法治建設競爭[J].中外法學,2013,(4).

[3]沈榮華.地方政府法治化是建設我國社會主義法治國家的突破口[J].政法論壇,2000,(6).

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[7]汪習根.發展、人權與法治研究[M].武漢:武漢大學出版社,2014:265-272.

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[9]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學,2016,(1).

[10]呂忠梅.環境司法理性不能止于“天價賠償”：泰州環境公益訴訟案評析[J].中國法學,2016,(3).

[責任編輯:鄭 男]

2017-04-12

國家社會科學基金重大項目“法治國家、法治政府、法治社會一體建設進程中的地方實踐研究”(14ZDC007)、江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“地方法治建設先導區構建研究”(2015SJD727)、鹽城師范學院教改項目的階段性成果(16YCTCJY020)

韓業斌(1982-)，男，安徽宿州人，法學博士，講師，浙江大學光華法學院博士后研究人員。

D911.1

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1008-7966(2017)04-0008-04