金融監管模式探究

薛冰鑫(華東政法大學 經濟法學院,上海 200042)

?

金融監管模式探究

薛冰鑫
(華東政法大學 經濟法學院,上海 200042)

隨著全球金融業的不斷發展，中國金融市場開放化程度不斷加大，給我國金融監管提出了越來越嚴苛的要求。在混業經營的趨勢下，金融監管模式的選擇對于金融秩序的穩定和金融業的健康發展尤其重要。中國當前的分業監管模式已不能很好適應現代金融的發展。在現有經濟水平及經濟結構中，改革金融監管模式不能一蹴而就，必須采取合理途徑實現逐步過渡，構建統一監管模式。在該過程中，我們需要吸收其他國家成功的經驗，并注意改正他們在構建過程中的不足，讓我國監管模式實現更優效果。

混業經營；分業監管；統一監管；監管模式

加入WTO后，我國正逐步融入世界經濟全球化的發展中，金融市場發展的跨地域化帶來的金融監管全球化也對我國現有的分業監管體制形成一種強大的壓力。資本全球化、金融機構全球化等多方面的發展也對我國金融監管的安全性、有效性及便捷性提出了新的挑戰和要求。

一、金融監管模式基礎理論概述及我國監管模式的現狀分析

(一)金融監管模式的概念及種類

金融監管模式，即金融監管的組織結構或制度結構。金融監管模式有廣義和狹義說。廣義上是指一個國家的金融監管的制度安排，包括金融監管適用的規章制度和法律法規、金融監管主體的組織體系和活動準則等。狹義上是指金融監管主體的組織體系[1]。本文采狹義說，即為實現金融監管職能，針對金融監管主體的職責和權力分配設計的行為規則，包括監管主體的設置、監管的對象、監管職權的承擔等。

不同國家的金融監管目標不同，即使是同一個國家,在不同歷史時期的金融監管的目標也是要受到該國經濟發展水平、國家組織形式、政權體系、社會習慣和歷史淵源等各種因素影響，所以不同國家依據國情采取了不同的金融監管模式，相互之間既有借鑒也有區別。

1.機構監管與功能監管

根據金融監管機構監管對象的不同，金融監管模式可以分為機構監管和功能監管。機構監管是指根據金融機構自身的定位和性質來設立監管機構，特定類別的金融機構只能由對應的監管機構進行監督管理，其經營活動不受其他機構干涉。中國就是機構監管的典型代表者，由銀監會負責統一監管全國的銀行、信托投資公司、金融資產管理公司及其他存款類金融機構，證監會負責對全國的證券、期貨市場集中統一監管，保監會負責統一監管全國保險市場。依據美國前財務長羅伯特·魯賓(Robert Rubin)的提法，功能監管是依據金融活動類型確定監管者，由同一個監管者對特定事項負責，即專業化監管[2]。

在金融監督管理過程中,這兩種監管模式體現了不同特點，機構監管使金融監督管理更高效便捷，同時對金融機構的監管做到了不重復、不遺漏，實現了監管效益最優化，降低了監管層次的復雜性，有利于更加完整和全面地對金融機構營運系統的安全性進行整體評價。同時由于機構監管模式是對金融機構多項業務綜合評價，當金融產品間關聯風險因素越來越多時，機構監管效果會越顯著。功能監管的特色主要體現如下：第一，監管機構的職能分配是以本身性質為依據的，更經濟合理，可以減少資源的浪費，降低監管成本。第二，功能監管模式是從監管機構自身性質和監管需要的匹配度出發，通過合理設置監管機構可有效實現監管有序化，防止出現多重監管的沖突和無人監管的真空狀態。第三，功能監管也有利于實現競爭自由化。在現有的混業經營環境中，金融監管模式正逐步呈現功能監管特點。

2.非正式制度安排與正式制度安排

按照金融監管機構監督管理方式和其自身性質，金融監管模式可以分為非正式制度安排與正式制度安排。非正式制度安排是指金融機構間的行業自律。正式制度安排是指通過制定法律法規或者采取行政性手段來進行金融監管。相比正式制度安排，非正式制度安排所耗的資源要少很多，造成的間接損失也少，但是其不具有官方監管力度大、效率高、信譽好等各方面的優勢。在金融市場發展初期,非正式制度安排發揮了非常大的作用，但隨著金融市場發展的復雜性不斷增強，必須要強化正式制度安排，為金融市場的發展樹立好保障，同時注重輔之以非正式制度安排的手段來進行配合。

3.統一監管和分業監管

按照金融監管主體設置體系，金融監管模式可分為統一監管與分業監管。統一監管指不按照金融產品、金融機構、金融市場的差異有所區分地設置監督管理機構，而由一家或者幾家機構全權監督管理，進行全局式評估的模式。完全統一監管模式是其中最具代表性的一種，即僅設置一個監管主體對整個金融市場及其產品和活動的監管負責。監管者既要從全局考慮整個體系的安全性，保障金融市場平穩運行，還需要針對金融產品、經營活動等進行全面監管，統一監管典型的實踐者是英國、日本、韓國等。分業監管是指根據監管需要，設置專業化監管機構,負責不同性質的金融業務活動的監管(審慎監管和業務監管)，各監管機構的權屬沒有重疊，地位平等，都需要按照法律授權履行監管義務，相互間沒有上下級關系。“中國”、“改革前的德國”和“美國”等是實行分業監管的比較典型的國家。

統一監管和分業監管各有千秋，在運用中也需結合本國國情、經濟發展程度等多方面進行考慮。統一監管主要具有以下優勢：第一，有利于獲得“監管規模經濟”和“監管范圍經濟”。金融業務的相對同質性以及金融市場邊界屬性的模糊性，使得金融機構的數據能在執行監管行為時被更大范圍、更深程度地分享，有利于實現“監管規模經濟”。同時統一監管還能滿足監管服務的廉價性，實現“監管范圍經濟”。第二，統一監管可以理順監管系統，梳理監督管理上的矛盾，防止出現無人監管。一般情況下，統一監管中同種金融活動需要受到相同規章制度制約，滿足相同要求，防止出現監管套利現象*即金融集團將某項特定業務或產品安排到成本最低或者受到強制性監管最少的部門或子公司。。第三，真實全面反映經營風險，有利于金融市場的整體監控，對各種金融問題快速反應。分業監管也有其優點：(1)有針對性，監管目標、原則明確，用有差異的監管方式和手段應對不同種類金融機構和業務活動，可以提高監管效果；(2)避免監管沖突的內部化；(3)增強信息的豐富性，不同監管機構間的競爭可以提供多角度多元化的信息；(4)避免權力壟斷和監管官僚主義，通過分業監管機構間的權力制約和分權配置實現監管效果最優化。

(二)我國金融監管的歷史沿革、現狀及其挑戰

1.我國金融監管模式的歷史沿革

我國金融業起步較晚，但是發展速度卻很快。在對金融市場、金融產品、金融活動進行監管的過程中，我國金融監管時期主要分為以下幾個部分：

(1)計劃經濟時期(1948年—1977年)

自1948年12月1日，中國人民銀行成立并承擔監管金融業的職能，實行“大一統”的人民銀行體制。金融結構相對單一，全國僅中國人民銀行一家銀行，統一承擔各種職能，沒有設立其他金融機構協助監管；金融業務稀少，僅存在以銀行為中介對外提供資金這一種信用方式，證券業被取締，中國人民保險公司僅負責部分海外業務，不做國內業務。這一階段，人民銀行不承擔現代意義上的金融監管責任，主要負責國家財政撥款、下級銀行的信貸計劃和現金計劃。

(2)經濟體制轉軌時期(1978年—1992年)

自1978年改革開放開始，我國金融領域也進行了相對調整。首先，銀行體制的“大一統”形式被打破，中國人民銀行只承擔中央銀行職能，其余業務由四大國有制銀行分擔[3]。其次，混業經營模式逐步得到非銀行金融機構和專業銀行重視。這一時期，新型金融組織體系基本形成，由中國人民銀行發揮核心作用，并與國家專業銀行和其他金融機構相互協作,充分履行各自職能。這一階段，中國人民銀行履行全面監管金融業的職能。但，這一時期仍在探索適合我國國情的金融監管模式和方法，一系列監管措施都具有鮮明的指令性，且監管手段單一，難以適應市場金融體制及其運作的內在要求，仍不符合現代金融監管的要求。

(3)分業監管時期(1993年至今)

為了應對金融業快速發展中出現的各種問題，我國從1993年開始建立分業監管模式并不斷完善。我國“分業監管”模式是由“一行三會”,即中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會相互協作,共同監管金融業的監管模式。中國人民銀行負責制定和執行國家貨幣政策，銀監會統一監管銀行、信托投資公司、金融資產管理公司及其他存款類金融機構，證監會負責對全國證券、期貨市場實行集中統一監管，保監會對全國保險市場進行監管[4]。

2. 我國金融監管模式的現狀

我國目前正處于分業監管時期，采取機構監管模式。人民銀行從宏觀角度制定并組織實施國家貨幣政策，“三駕馬車”銀監會、證監會和保監會相互協作，對銀行業、證券業和保險業進行監督管理。同時其他政府部門也被賦予了重要的監管職能。

3.我國金融監管所面臨的挑戰[5]

毋庸置疑，現有金融體制下，金融監管的許多問題和漏洞都亟待解決：

第一，金融監管體制有漏洞，監管力量不集中。“一行三會”的監管模式使監管力量過于分散，導致監管真空和監管矛盾并存，造成監管不到位。

第二，缺乏系統完整的風險預警、處置、緩沖、補救機制。我國金融監管缺乏早期的示警和全程控制，監管信息無法得到充分的運用。無法充分運用監管信息，風險控制工作往往專注于出了問題后的補救事后補救，不能夠真正起到預防和降低金融風險的作用。

第三，銀行監管的根基缺乏穩健性。監管根基不穩健，不能建成社會聯合防范機制，多級銀行之間缺乏科學合理的約束和激勵的機制。同時，商業銀行的內部控制稽核監督體系沒能有效的獨立出來。稽核體系不獨立，監督職能易于流于形式，不能起到實質作用。

第四，基層中央銀行的監管方法和程序不合理不嚴謹，監管信息不對稱，而商業銀行報送的數據參照性差，以致于中央銀行非現場監管體系無法完全實現其功能。同時，非現場監管和現場監管相配合的現代監管方法體系還沒有形成，監管效率較為低下。

第五，監管措施不能完全實施，導致效果不能完全實現。主要體現是：(1)違規成本較低；(2)違規處罰執行不夠徹底；(3)違規行為的處理效果不明顯。

二、金融監管模式的國際比較及啟示

面對金融市場迅猛發展的勢頭，各國都采取了相應措施，也都呈現出各種特征。

(一)美國金融監管模式——傘式監管模式[6]

美國將統一監管模式的元素加入到原先的分業監管模式中，形成了現在的“傘形”監管模式，實施專業化監管，專業監管機構本身的監管職責由上級機構FRB進行劃分和協調，同時為了防止風險在內部傳遞，由混業經營監管機構FRB對金融控股公司整體風險進行控制。這種“傘形”監管模式同時填補了單純混業監管和單純分業監管的漏洞。但是金融監管機構體系要遠比分業或者統一監管模式更龐大，對體系內各個機構合理運作投入也較高。

(二)英國金融監管模式——統一監管模式

作為統一監管最具代表性的國家，英國是第一個采用該模式的。70年代后，英國當局逐步實現對銀行業和金融業發展的自由化，逐步呈現混業經營的局面。為實現更有效的監管，1997年英國金融監管局(Financial Service Authority，簡稱FSA)成立，并負責所有金融機構的審批、風險監測、預警和控制，該機構是由曾經的英格蘭銀行、證券投資委員會中的監管部門和其他金融自律組織聯合組成的。

(三)德國金融監管模式——分業監管模式

21世紀以來，為了應對全球金融市場壓力，在國際金融行業形成影響力，德國當局不斷加強金融體系的構建。2002年通過了《統一金融服務監管法》，創立德國金融監管局。聯邦財政部不直接領導金融監管局，金融監管局作為獨立法人，收支完全獨立，無分支機構。至此，德國現有金融監管體系基本建成：聯邦金融監管局承擔監督管理銀行和非銀行金融機構(證券公司、保險公司除外)職責；聯邦證券監管委員會承擔證券機構、證券產品和證券市場的監督管理職責；聯邦保險監管局負責保險業務和公司的監管[7]。

(四)澳大利亞金融監管模式——雙峰監管模式

自1998年，澳大利亞政府進行了金融監管改革，根據職能定位的不同，成立了澳大利亞證券與投資委員會(The Australian Securities and Investment Commission, ASIC)和澳大利亞審慎監管局(Australian-Prudential Regulation Authority, APRA)，形成“雙峰監管”模式。澳大利亞證券和投資委員會以保護弱者為原則，充分維護消費者合法利益，促進金融市場有序運作。澳大利亞審慎監管局以安全性為原則，對金融機構進行風險監測、預警和控制。

在其金融監管體系中，澳大利亞儲備銀行作為中央銀行僅從宏觀上對金融市場安全性進行保障，不承擔對各金融主體的監管職責。在金融監管中與雙峰機構相互配合實現監管效果最優化。

澳大利亞雙峰監管模式沖破了功能監管和機構監管界限，吸收二者有用之處為實現監管效能突破而服務，產生了較好的制度價值。

(五)域外部分國家金融監管模式對我國的啟示

為應對混業經營趨勢，各國都對金融監管體系進行了變革，我國面對國際化改革浪潮，既要趕上潮流，適應時代發展，也不能落入西方經濟的怪圈，喪失自己的經濟活力，最關鍵一步是如何建立適應混業經營體制的金融監管體制。我國于2000 年，在人民銀行、證監會和保監會間建立了聯席會議制度，加強三大機構協調性，向綜合金融監管又進了一步。但是，僅靠聯席會議制度并不能完全解決我國金融監管所面臨的問題。為了長遠的發展，我國應該設立一個機構進行綜合金融管理，統一制定金融業的發展規劃，從全局角度，調動一切監管資源,實現監管效果最優化。

三、 我國金融監管模式的發展趨勢

從我國金融監管現狀出發，借鑒國外部分國家的先進經驗，結合目前金融業發展的現實需要，可以看出我國金融監管呈現以下發展趨勢:

(一)我國金融監管的目標

目標監管把金融市場的監管目標分為系統性風險、金融機構審慎性、市場行為和消費者保護三大目標。從我國監管現狀看，中國的金融監管目標主要是兩個：一是為避免市場風險而對金融機構進行風險檢測、預警和控制，二是監督懲罰市場不誠信行為，維護弱者權益和投資者合法利益。本文認為該定位存在一定問題，將金融監管的目標定為金融安全、金融效率和合理的金融結構更為合理。在經濟危機卷席全球時，人們都認識到：僅看總量指標是不夠的，要保持貨幣穩定和經濟增長，一個合理的金融結構至關重要。所以，應將金融結構納入金融監管的目標。

(二)統一監管是我國金融監管模式的必然選擇

金融業的混業經營越來越吸引各國注意，中國金融業不可能故步自封,繼續長久性地堅持分業經營，因為分業經營不能分散風險，易引發金融危機，而且混業經營也因其經營業務間的關聯性而具有更大利潤，所以在分散風險的必要性和獲取更大利潤的需求性的雙重刺激下，中國金融業必然會逐步向混業經營轉型。此外，隨著金融產品、金融業務的創新和資本的跨領域流通，金融業務間的界限不再清晰，更多的是相互交錯地進行，所以混業經營的趨勢不可阻擋。我國從分業監管模式向統一監管模式轉型，需要我們吸收新的理念，重新構建我國的金融監管制度，合理安排金融監管主體結構。

英國經濟學家大衛·T·盧埃林(David Llewellyn)通過對73個國家金融監管組織機構的實證研究，發現：為了適應混業經營趨勢，實現監管效果最優化，很多國家已經放棄了原來的完全分業監管模式，開始部分或全部采用統一監管模式[8]。所以，雖然目前還無法對分業監管和統一監管的優劣做出明確判斷，但從國際趨勢看，混業經營分業監管的國家已經或者準備實現監管統一化。

統一監管的國際趨勢對于我國構建金融監管模式也是有極大的驅動性的。而分業監管模式在我國的適用也逐漸不能應對現行金融業的發展：首先，各個金融監管機構各自為政，在實際監管時不是相互推諉責任就是相互爭權，容易出現監管真空或者重復監管，使得監管不能實現其目的，并且消耗了大量的資源；其次，各監管主體間配合度不夠并且信息交流不暢，三大監管機構雖然成立了“監管聯席會議”，但是實質效果不明顯，溝通協調流于形式，會議不定期召開，內容不透明公開，相互之間也沒有從屬關系，信息共享程度也很低；再次，分業監管阻礙了金融創新的發展，金融創新產品跨行業現象越來越多，而新產品進入市場時，需要經過多個部門復雜煩瑣的程序報備，耗時過長，很容易使得新產品不能及時地進行市場檢驗；最后，外資金融機構很容易在分業監管中獲得非法利益。

統一監管模式也更有利于我國金融監管。統一監管模式的選擇是立足于我國經濟現狀的，是讓金融集團發揮主要作用，將金融機構市場化放在核心位置。作為核心，金融機構市場化不斷促進我國金融業的發展，但同時其也需要較為健全的金融監管制度。我國目前還不完全具有實施統一監管的條件，國有商業銀行所有權人不明，金融產品創新動力不足，金融市場行業自律性不夠，對金融市場風險預測和控制機能不足，金融監管體系安排尚不合理，金融混業經營發展程度不夠充分。

就目前國情而言，首先，我國金融監管模式的轉變趨勢一定是統一監管模式，但同時,我國要順利從分業監管模式過渡到統一監管模式仍然還需歷經一段時間。

四、我國金融監管模式的初步構想

毫無疑問統一監管模式將是我國金融監管模式的轉變目標，但從我國金融監管模式的最終效果和現狀考慮，直接從分業監管跳躍到統一監管是不可行的，應盡量保持現有金融監管體系的穩定，在對目前金融經營特點有一個清晰認識的基礎上設計出適合我國國情的模式過渡路徑，逐步過渡到統一監管模式。

(一)加強金融監管法律體系的構建

雖然為了適應社會和經濟的發展我國法律法規也在不斷進行調整，但是，金融監管立法方面仍存在不少漏洞，滯后于實際需要，為了盡早融入國際金融發展中，盡快知悉國際金融市場上發生或可能發生的問題，我國應在開放市場的同時，加快對現行法律體系的更新，將更多最新理念納入其中。一方面要建立和完善金融監管法律法規體系，形成內容明確、適用情況清楚、順序合理的完整體系；另一方面，要對我國當前不合時宜的法律法規進行梳理。同時注重提高金融執法工作水平，并進行有效評價。

(二)完善聯合會議制度，促進監管機構間的合作

首先，現有三方監管聯席會議，對監管沖突和無人監管的問題解決了相當大的一部分，也使得監管效果更明顯，但由于三個機構間沒有隸屬關系，相互獨立，地位平等，缺乏公信力，常使聯合監管不能落于實處。為了更有效地實施宏觀調控政策，同時提高監管效率，化解三家機構間的沖突，需要在聯席會議中突出中國人民銀行的作用，并采用正式的方式，將交流溝通方式規范化,以促進各機構間更好的合作[9]。

(三)共享監管信息，加快信息的流通

當前，銀監會、保監會、證監會三個機構之間已經建立了聯席會議制度，該制度可以提高相關工作方信息共享程度，但三個監管機構還沒有與中國人民銀行實現信息共享，不利于形成全面的監管決策，且易導致國家宏觀政策實施不到位。建立信息共享機制，減少信息不對稱帶來的危險，可以方便中國人民銀行更好地執行最后貸款人職能。具體措施上，可以建立監管信息交流協調工作的專門機構，并在該機構的領導下，在各監管機構間定期召開會議，將搜集到的相關信息在會議上通報，避免重復監管。同時遇到特大或緊急狀況時，也可召開緊急會議，或通過電話、網絡等更便捷方式傳達信息。

(四)加強金融監管隊伍建設，提升金融監管人員綜合素質

隨著經濟全球化和我國市場的逐步開放，業務的復雜多變和金融產品的不斷更新將會提高我國金融監管的難度，這要求我國金融監管相關從業人員不斷提升自身業務水平，更新金融知識，能夠融入并運用最新知識為我國金融市場發展保駕護航。在知識創新成為金融市場一大新的亮點時代，注重金融監管人員自身道德素質，提高監管的公正性和公平性也極為重要。要運用好道德和法律兩條約束線，加強我國金融監管隊伍的建設。

在中國當前金融環境下，不可能一蹴而就直接改革變成統一監管，需要經過一個較長時間的混分合并的過渡時期，以金融控股公司作為金融混業經營的主要方式，最終實現混業監管模式，實現監管效果的最優化。

[1]陳建華.金融監管有效性研究[M].北京:中國金融出版社,2002:128.

[2]史小坤.中國監管制度變革以推進金融創新[J].中國經濟評論,2003,(4).

[3]周哲.金融危機背景下我國金融監管模式研究[D].上海:復旦大學,2010.

[4]周敏.我國金融監管模式的發展趨勢研究[D].廈門:廈門大學,2007.

[5]黃德權,蘇國強.從金融分業監管向統一監管的新模式[J].經濟導刊,2007,(6).

[6]林樸.論分業經營向混業經營轉變過程中我國金融監管模式的過渡[D].南京:南京師范大學,2008.

[7]楊超.金融危機后中國金融監管模式的選擇和完善[D].上海:復旦大學,2011.

[8]楊柳.我國金融的分業和混業監管問題及對策研究[D].重慶:西南農業大學,2004.

[9]王晶.分業還是混業：我國金融監管模式應如何選擇？[J].吉林師范大學學報，2015,(1).

[責任編輯:劉曉慧]

2017-03-22

薛冰鑫(1994-)，女，江蘇揚州人，2016級經濟法學專業碩士研究生。

D922.28

A

1008-7966(2017)04-0087-04