英國治理霧霾的法律因素與公民意識

崔財周(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

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英國治理霧霾的法律因素與公民意識

崔財周
(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

霧霾是當今世界環境污染的主要表現形式之一，英國是世界上第一個工業化國家，伴隨著社會的進步，環境污染日益嚴重。為此，英國政府采取了各種措施治理污染，包括技術改造、限制污染物排放、尋找新能源以及頒布專門的法律。尤其是20世紀后半期英國所推行的法律，對于改善英國環境起著重要的作用。究其原因，在推動環境立法中，英國公民發揮著重要作用。法律的制定和公民意識的覺醒是英國治理霧霾的重要保障。

英國霧霾；治理意識；法律因素；公民意識

英國霧霾問題最早可以追溯到中世紀，但是當時并不嚴重，未能引起民眾的重視。隨著工業革命的發展，霧霾問題逐步惡化，逐漸引起人們的重視。從當時有名望的人士以及普通民眾都有所關注，與此同時，英國政府也開始出臺相關法律。在英國治理霧霾的措施中，立法和提高公民的意識是其重要的手段，并取得了不錯的效果。世界各國也面臨著環境的威脅，對英國治理霧霾的探究對于如何治理環境問題大有裨益。

一、英國治理霧霾的法律因素

英國倫敦曾被稱為“霧都”，當狄更斯的《霧都孤兒》出版后，其形象更加深入人心。實際上，當時英國的霧主要是環境污染所導致的霧霾，而不是水蒸氣蒸發所形成的霧[1]。霧霾的形成與英國工業發展密切相關,工業產生了大量的二氧化硫等有害物質，當時的工業技術落后，產生了很多衍生廢棄物，更加劇了霧霾的形成。這些污染物加上空氣不流通，引發了大規模的煙霧事件。

(一)霧霾的成因

霧霾的形成與英國自然環境有很大的關聯。英國地勢低平，屬于溫帶海洋性氣候，冬季溫和多雨，霧霾不容易擴散，對于環境污染起了推波助瀾的作用。古代英國以木柴為主要燃料，加劇了環境污染。早在13世紀，國王享利三世的妻子曾經批評當時的惡劣天氣，但是沒有太多人關注。在16世紀倫敦居民抱怨當時煙霧過大，曾經向伊麗莎白一世匯報，以至于她本人也對煤的味道及其產生的煙霧極其懊惱。然而當時的煙霧對民眾生活尚不能直接構成危害，所以未能引起相關部門重視。

隨著工業革命的發展，環境污染日益加劇，尤其是倫敦霧霾影響著民眾的生活。從18世紀末，大量的內燃機代替了傳統手工作坊，機器化大生產使倫敦迅速騰飛，成為當時的經濟、政治中心。與此同時，工廠林立，黑色霧氣彌漫，再加上人員大量涌進，環境問題初見端倪。根據1870至1872的統計，在冶煉工業、紡織工業、鐵路運輸和陶瓷工業中，機器總量達到了10萬臺[2]。當時曾有學者指出，人類排放的二氧化碳所產生的溫室氣體可能對人類有害。當時的環境對人們的生活有很大的影響，據統計，1879—1880年的冬季，死亡人數比往年上漲兩倍,死亡率從 24.6‰上升至 48.1‰。其他呼吸道疾病也迅速增加，與此同時，搶劫、偷盜等犯罪活動在霧霾籠罩中也與日俱增。

(二)法律的制定

隨著霧霾的加劇，民眾要求治理環境污染的呼聲越來越高，政府開始尋找解決問題的辦法。在1863年，英國議會通過了第一個《工業發展環境法》(The environmental law of industrial development )控制制堿工藝所產生的毒氣，1874年通過的《工業發展環境法》 規定了氯化氫的排放標準。1880年，弗蘭克蘭(Dr.Frankland)等學者提出了改進技術，提高燃料的利用率。他們主張使用無煙煤，用特殊的技術進行處理，對燃料區別使用，提高使用率。他們還成立專門的委員會，定期討論煙霧問題，然而由于無煙煤技術不成熟，生產成本太高、運輸不方便等問題，這項技術未得到廣泛應用。1890年，有學者提出通過特定管道向居民提供照明和取暖方案，在一定程度減輕了倫敦的煙霧污染。然而，在20世紀初，汽車開始進入民眾的生活，塑料制品也開始廣泛使用，對于環境又增加了新的污染物，倫敦霧霾事件不斷加劇，日益受到各界的關注。

1952年的霧霾事件引起普遍不滿。毒霧彌漫倫敦五天，從1952年12月到1953年3月，大約有13 000人死于這次事件[3]。這種情況持續到1955年仍未有大的改變，有人描述為，好像世界末日要來臨了。后來經過調查，人們發現大規模的患病與霧霾有很大的關聯。經過了這次毒霧事件，倫敦人有所反思，制定了相關法律治理霧霾。

1952年倫敦霧霾事件引發各界廣泛關注，公眾要求政府展開調查并采取相關措施。政府在議會壓力下，同意由企業家休·貝維爾(Hugh Beaver)組成質詢委員會。他用六個月時間便起草了一份報告，后來又提出最后的報告。 該報告分析了空氣污染造成的損失，也關注了治理霧霾的相關辦法，1956年制定的《空氣清潔法案》(Clean Air Act )，部分內容是貝維爾報告的再版。

1956年，英國政府制定了《制堿等工廠法》(Alkali factory method)，該法案做了詳細的規定：所有污染企業每年登記一次，所有登記企業必須有完善的排污系統，能夠防止有害氣體，對于企業排放酸性氣體的濃度也有嚴格的規定。1967年,英國政府規定企業煙囪必須達到一定標準，違者重罰。1974年英國政府頒布了《控制公害法》(Control of environmental hazards)，它詳細規定了對河流、土地、空氣等方面的條款，對于噪音污染也開始重視。與此同時，其他法令陸續出臺，如《汽車使用條例》和《各種能源法》等。

經過了幾十年的治理，英國天氣狀況逐漸好轉，然而英國霧霾依然相當嚴峻。進入80年代，汽車尾氣成為主要的污染源。在這種情況下，如何治理汽車尾氣成了當時的工作重點。英國相關部門采取措施，如大力推廣公共交通、步行等一系列措施，積極倡導綠色出行，減少對機動車的使用。1991年對該法案進行修改，制定了國際通用的環境標準。1993年，英國政府規定：所有銷售的新車務必安置尾氣凈化器，削減尾氣污染。1995年，英國通過《環境法》(environment act)，將空氣質量治理納入法律，并實施處理污染的一攬子計劃。

英國治理霧霾的過程與法律的制定密切相關。從第一部《工業發展環境法》到《空氣清潔法案》，英國治理霧霾問題逐步法制化，并取得不錯的效果。雖然早期的法律并沒有太大的制約作用，但是形成了一套良好的法律機制，為以后環境治理提供法律保障。

二、英國治理霧霾的公民意識

英國民眾對于公眾事務的關注來源于《大憲章》賦予的權利。1661年，英國作家伊維林(John Evelyn)在《驅除煙霧》( Fumifugium)指責霧霾帶來的傷害。他寫道：從遠方飄來的異味使人感到痛苦，他們所呼吸的空氣充滿了異味，遠處的建筑籠罩在霧霾之中。后來這本書增加了很多生動的描述再版，表達了當時民眾對于環境污染的譴責。19世紀初，倫敦天氣狀況進一步惡化，著名作家狄更斯對于倫敦霧霾的描述并非空穴來風，實際上是對當時環境狀況的藝術加工，夾雜著異味和腥臭，對于倫敦市民的生活有很大的危害。

(一)公眾的參與

1821年英國民眾出于對環境質量的不滿以及自身健康的擔憂，首次倡導通過法律手段治理環境污染問題。1821通過了《煙塵禁止法》(the Smoke Prohibition Act)對于煙霧有了明確的規定，符合條件的可以起訴。但是，由于此法案涉及面廣，再加上當時技術條件所限，真正對于環境治理無實際效果，不過表達了英國民眾對于環境問題的關注。1841年在民眾的呼聲下，議會通過了《德比法案》( Derby act)，規定對排煙一周的企業進行處罰。但是操作過程煩瑣，通常企業也不會連續排污，使得該法案變成一紙空文。1842 年頒布的《利茲環境改善法》(Liz Environmental Improvement Act)，對污水排放有了規定，并提出“最可行辦法”。后來證明此法案漏洞頗多，大多數企業尋找各種借口不執行，更甚者當時官員大多腐敗，為了私利偏袒企業主。英國大氣污染依然嚴重，霧霾不斷增加，空氣質量未得到改變。

英國民眾對于霧霾的關注并沒有停止，越來越多的民眾參與環境問題，特別是當時的著名人物，他們承擔起保護環境的職責，并推動政府通過立法治理污染。1846年，英國化學家波累菲爾(Lyon Playfair)向英國提供了一份報告。當時的大臣帕麥斯頓(H. J. T.Palmerston)對環境問題十分氣憤。在1853年的議院辯論中，他說：“倫敦的霧霾和你們在座的各位有很大的關聯，或許有些利益的交換，你們讓倫敦民眾呼吸霧霾，讓倫敦的建筑物受到損害。在這里，一小撮人的偏見和無知侵害了兩百多萬居民的實際利益、物質享受、健康和舒適?！盵4]他的理念成為當時英國治理環境污染杰出代表之一。

諸如礦工之類的廣大民眾，對于污染治理認知有著一個逐步提高的過程。影響他們對于環境問題的認知，主要是改造燃料所需的成本。以當時的比佛委員會建議,新的供暖設備所需費用中央政府、地方政府和用戶比例為4∶3∶3。這對用戶來說無疑是一筆不小的開支，后來政府加大了補貼力度，用戶開始使用新設備，家庭取暖所帶來的環境污染有所改善。普通大眾的心理認知也影響著他們對環境的態度。白煙區和黑煙區有著明顯的區別，處在海濱城市的民眾對于設備改造并沒有太大的熱情。處在黑區的民眾認為，哪里有污染，哪里有金錢，對于環境問題認識不足，后來環境問題加劇，普通民眾表現出要求治理污染的決心。特別是在20世紀70年代，發生了重大變化，這種變化的一個重要指標是公眾的環保意識和參與環境污染治理的愿望越來越強烈, 從自己的環境權保護可以察覺到這一點。他們不再滿足于專家所建議的，而是直接接觸證據有機會作出自己的判斷。這種情況迫使政府做出相應的改革。

隨著立法工作的進行，以倫敦為代表的政府不得不采取相關措施治理大氣污染，特別是對于污染嚴重、官員庇護的違法企業給予嚴厲處罰。在1854年警方處理了150多起有關案件。1861年，大倫敦地區及周邊有近8 000座熔爐實現了無煙排放，但是違法的也多達700多起。1856年再次提出了減少都市空氣污染草案，對于企業排放物有著嚴格的規定，尤其是對酸性氣體的處理。當時有一個有利的情況，一些官員本身就是某領域的專家，對于環境問題有著深刻的認識。例如，英國化學家安·史密斯(R. Angus Smith)在職期間，不僅做好本職工作，嚴厲治理環境污染，而且對企業經常給予指導。處在急速發展的英國企業一般對于政府的監督沒有太大的反感，他們認為這樣有利于企業的長期發展。

(二)環保社團的參與

除了當時有名望的人士，一些組織、團體宣傳環境問題，喚醒民眾的環保意識，推動了當時法律的制定。在19世紀后半期，英國出現了一場反對工業化的運動，他們要求保護鄉村自然環境，維護生態平衡。這一時期與會成員多是社會上層，為了達成環保的目標，他們開始逐漸走向聯合。1882年在倫敦舉辦了“減少煙霧展覽”，在會上各地專家學者暢所欲言，提出了很多可行的辦法，很多民眾也積極參與，它體現了民眾對于空氣質量的追求。1877年，米蘭達·希爾(Miranda Hill)建立了“凱爾會社”(Kyrle Society)，主要目標是：讓民眾擁有美麗的家園。該協會匯集了當時著名的企業家、學者以及政府官員等，雖然他們有不同的背景，但是卻有一個共同的目標：保護環境。在20世紀初，“治理煤煙協會”成立，它存在了近三十年時間，后來，它聯合其他社團成立了“全國治理煙塵協會”。從它的名字可以看出主要是針對當時的煙塵治理，在1957年，它更名為“全國空氣凈化協會”。名字的改變表明了該協會的奮斗目標進一步延伸，超越了19世紀致力于環境保護的先驅。在同時期還有很多類似的組織，如水資源保護、森林防護、防止土地流失以及自然資源保護運動等，對于當時的英國環境保護有很大的作用[5]。不可否認的是這些民間團體在當時的環境保護方面做出了積極的貢獻，尤其是喚醒了民眾的環保意識。

20世紀60年代末，英國環保社團進一步發展。參與環保社團的人員數量迅速增加，1987年，公眾參與環保社團人員達到千萬之多，鳥類保護協會也增加了數十倍。環保社團范圍擴大，不再局限于地區、全國的聯合，逐步與國際接軌。1960年成立防止海岸污染聯盟;1966年建立了環境保護協會。經過長期的發展，環保社團在數量上大幅度增加，普通民眾廣泛參與，國際合作意識逐步增強，運動的形式多樣性和靈活性。

(三)環境治理的作用

英國環境問題經歷了漫長的治理過程，不可否認的是取得了明顯的效果。但是直到20世紀50年代英國工業化污染與西方其他國家相比嚴重得多，尤其是霧霾天氣逐步走向惡化。當時的英國算是比較富裕，然而民眾卻未能擁有較長的壽命，很多人因為環境污染喪失生命。這一切說明了盡管英國政府、法律以及民間團體致力于多種努力，但是要取得徹底的根除環境污染，還有很長的路要走。英國倫敦的霧霾問題由多種原因導致，治理也非一朝一夕所能完成的。但是來自于立法以及民眾的力量使得英國建立健全的環境治理系統，英國逐步走向一條健康之路。

英國治理環境污染，一般來說，把《空氣清潔法案》(clean air act)作為英國霧霾治理的里程碑。我們回顧霧霾問題，不可忽視的是20世紀50年代的兩個重要因素。一是前面提到的1952年英國毒霧事件，暴露了英國政府在應對危機方面的不足。二是全球變暖逐漸成為國際關注問題。像英國這樣地勢較低并且人口稠密的國家，面對溫室效應，任何政府都不可熟視無睹。當然，應該肯定的是，從20世紀中葉起，英國公民精神和社會意識在推動大氣污染控制中所發揮的積極作用。正如英國學者吉登斯(Anthony Giddens)后來提出的把環保權利與職責列為公民的基本權利。

四、結語

縱觀英國治理霧霾經歷了漫長的歷程，早在19世紀英國就開始考慮環境問題以及對于生態所造成的后果。在隨后的100多年里，英國頒布一系列的法律，形成了一套完整的系統來治理環境問題。激發他們的不僅是歷史使命，還有對于健康問題的考量。英國民眾的公民意識在此發揮了不可小覷的作用。當時的著名學者、社會團體以及普通民眾都有推動作用。法律的制定和英國公民意識的覺醒，二者形成合力，共同推動者英國環境問題的解決。目前，我國也面臨著霧霾肆虐的問題，和當時的英國環境問題有很多相似之處，英國治理的經驗對于我國也有某方面的借鑒作用。

[1]Robert E Waller,Patrick J Lawther.Further Observations on London Fogs[J].The British Medical Journal,1957,(2).

[2]布雷恩·威廉·克拉普.自工業革命以來的英國環境史[M].倫敦：朗曼出版社，1994.

[3]Klto,GD Thurston.Characterization and Reconstruction of Historical London, England,Acidic Aerosol Concentrations[J].Environmental Health Perspectives,1989,(1).

[4]戴維·布朗.帕默斯頓勛爵及議會代表制[B].史特拉斯克來德大學圖書館帕默斯頓檔案,1853.

[5]Wendy Kenyon.Enhancing Environmental Decision-making Using Citizens’juries[J].Local environment,2003,(1).

[責任編輯:陳 晨]

2017-03-20

崔財周(1988-)，男，河南周口人，2015級世界史專業碩士研究生。

D922.68

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1008-7966(2017)04-0120-03