從“民眾參與司法”看我國人民監督員制度及改革

李詠馨(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

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從“民眾參與司法”看我國人民監督員制度及改革

李詠馨
(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

人民監督員制度的核心價值在于民眾司法參與性。我國在構設這一制度時借鑒了日本的審查委員會制度，而十二年的實踐，伴隨著我國司法改革，人民監督員制度亦完成了從內部監督到外部監督的職能轉換。

民眾參與司法；大陪審團；審查委員會；人民監督員制度

一、中西方民眾參與司法的歷史傳承

司法獨立幾乎是所以民主法治國家依法設定的一項審判基本原則，這一原則的設定是為司法公正服務的。公正是司法追求的價值，這一目標實現需要很多因素，司法獨立是一個，與之字面上看似矛盾的“司法的民眾參與”也是實現公正的因素。

民眾參與司法并非我國首創的，相反，我國在這方面起步比較晚。而西方國家很早就秉承司法的民眾參與，以維護國家的司法公正和民主制度，比如美國的陪審團制度。實際上，民眾參與司法一直都被視作民主的一種表現形式，甚至于也是對歷史、對宗教信仰文化的一種傳承。傳說中古希臘的眾神審判，雅典娜面對極有爭議的奧瑞斯特斯殺母案，她提出，奧瑞斯特斯基于強烈憤怒的殺母行為是基于為父復仇，這種特殊的情節，她個人也無法且無權決斷。因此，雅典娜提出要組成一個由多人構成的永久法庭，由其他的神來共同充當陪審員，審理這起不同尋常的兇殺案。當時一共十二個神擔當了陪審員的角色，作了集體表決。而“十二”這個數字，恰恰是我們比較熟悉的美國小陪審團的人數。近現代民主制國家，倡導的人民主權原則、代議制政府等制度都是為了防止權力的濫用，民眾參與司法也是基于這樣的考量。甚至于在有些國家，一部分司法權不僅被民眾參與了，而且被分享了，還有的被民眾“剝奪”了。這樣的設定一方面與司法的民主性理念相契合，另一方面也體現了公民私權利對國家公權力的制約。民眾對司法機關行使司法權進行監督，這種監督屬于外部的社會監督，它先天具有社會公信力，更易被社會所認同。很明顯，這種認同對個案的公正有重要意義。因為與專業的司法人員不同，民眾是沒有受過專業訓練的、沒有專門法律知識，他們對案件的認識和判斷可能不會如法律人一樣從純法律的角度思維出發，而只是從一個普通人的視覺角度去認知法律問題，可必須承認的是，一個社會的主流價值觀說的就是這些普通人的觀點。司法引入民眾的參與，即將社會主流價值觀導入了具體個案中，其結果是具體個案的公正性會得到普通大眾的認可。另外，司法的民眾參與，還有一個非常值得津津樂道的作用——教育民眾。美國學者對全國8 000名陪審員進行過一項調查，研究表明，參與過刑事陪審團并作出裁決的陪審員，其在隨后的選舉中參與選舉的頻率，要比那些因各種原因被解除的陪審員或候補陪審員更高。參加完陪審之后，63%的人對陪審制度持支持態度。我國臺灣學者也做過一項統計：真的經歷過司法程序的人，對于法官的信任度至少有60%，但進行全體統計時就馬上變成30%。大多數的人都是“聽說的不信任”[1]。

嚴格地來講，在中國，“民眾參與司法”是近十幾年來才被提出的，我國法律在傳統上一直采用的是“依靠群眾”這一提法并將其確認為司法的一項重要原則，比如《刑事訴訟法》第6條規定，公、檢、法“進行刑事訴訟，必須依靠群眾”。早先年間，民眾參與司法問題在我國受到了“冷遇”。這種冷遇，可以說是在“文化大革命”那個特殊歷史時期所盛行的“群眾司法”所遺留下來的敏感帶。我們基于對歷史的反思，導致在相當長的一段時間內對“民眾參與司法”諱莫如深。即便是上世紀90年代末的司法改革也主要圍繞法官職業化進行了詳細規劃，而沒“人民陪審制度”什么事，這也是為什么，我們的人民陪審制度早在新中國成立后就被法律規定了，但歷經幾十年，其制度卻沒什么大變化，而這種不變化并非因為制度本身很完善，而是因為其受到了忽視。直到2002年，司法民主化才開始被立法認可并在司法實踐中摸索創新。例如，檢察機關在2003年首次提出了人民監督員制度并試運行；人民陪審員制度在2004年立法上取得了新突破。而到了2015年，黨的十八屆五中全會進一步指出要完善人民監督員制度。因此，在建設社會主義法治的大環境下，研究民眾參與司法的路徑、推進民眾有序地參與司法，實現對司法監督是一項極具實踐意義的課題。

二、人民監督員制度與制度改革

(一)人民監督員制度

人民監督員制度說得簡單點，就是對于依法屬于人民檢察院自行立案偵查的一些案件，由民眾給予監督的方式。最早的人民監督員制度可以概括為：各級檢察機關通過團體組織等推薦選任一定數量的達到相應條件的公民，聘為人民監督員，人民監督員可以對人民檢察院辦理一些案件以及情況進行監督、發表意見，以督促人民檢察院依法履行職權，促進司法公正。

介紹一個案例以更直觀的說明人民監督員的監督工作：2013年某地檢察機關辦理了一起關于國家機關工作人員涉嫌共同瀆職案，該地檢察機關擬作出不起訴決定，依據我國當時的人民監督員制度規定，檢察機關擬不起訴的案件屬于人民監督員制度的監督范圍。5名人民監督員中4名認為不起訴決議不正確。隨后，檢察機關立即組織人員對該案進一步補充證據和材料，最終決定采納人民監督員的意見，向人民法院依法提起公訴[2]。

可以看出，人民監督員制度成為了檢察機關偵查活動的一個環節，甚至于一道必經程序。將檢察機關在辦理案件中的審查起訴、撤案等工作置于人民監督員的監督之下。

(二)人民監督員制度改革——十二年實踐，內部監督到外部監督轉換

人民監督員制度自2003年推出，一直到今天都在不斷改革完善，其發展歷程可以把它歸納為五個階段：

第一階段:2003年9月—2004年7月，人民監督員制度初創試點階段(創設)

第二階段:2004年7月—2006年3月，全面試行階段(試驗)

第三階段:2006年3月—2010年9月，規范深化階段(歸納問題、完善制度)

第四階段:2010年10月—2015年2月,全面推行階段

第五階段:2015年2月—今，深化改革方案 內部監督轉化為外部監督

在探索了12年之后，人民監督員制度又進入一個新關鍵節點——即第五個階段：2015年2月27日最高人民檢察院、司法部聯合印發《深化人民監督員制度改革方案》(以下簡稱《方案》)。

針對12年來的監督成效以及社會各界的反饋，改革后的人民監督員制度呈現新的制度面貌：首先，人民監督員的選任機關不再由檢察機關自己選任，而改由由司法行政機關負責。以往由“被監督者選監督者”的模式一直飽受詬病，司法行政機關是脫離于檢察系統之外的，具有相對的獨立性，由其負責選任監督者再合適不過。與此同時，司法行政機關還要負責人民監督員的培訓、考核、獎懲等一系列配套工作。其次，細化人民監督員的選任條件及排除條件，力爭更貼近基層群眾。第三，選任程序具有極強的可操作性，并接受推薦和公民自薦多方式報名。第四，建立人民監督員信息庫，采取個案隨機抽選確定人民監督員的管理方式。第五，列舉了人民檢察院直接受理案件的11種實施監督的情形。第六，完善監督的啟動及流程。

三、中外相似制度比較——美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會制度

引入民眾力量對檢察權進行監督，這在國外很多國家都早早設立相關制度而且趨于完善，我國的人民監督員制度則尚屬于成型初期、還在摸索爬坡階段，雖然具有很強的中國特色，但無論氣質的內容本身的完善還是世界推行中程序的細化，我們都需要對國外已經成型的制度給予更多的比較和一定的借鑒。

(一)美國大陪審團制度

美國的陪審團制度實際上包含兩種制度，“大陪審團”制度和“小陪審團”制度。其中，廣為我國民眾所熟悉是經常出現在好萊塢電影中的那個由12個人組成的“陪審團”，經過庭審最終由這個陪審團來判斷被告人是否有罪，法官則據此量刑。這個決定罪與非罪的陪審團，實際上就是“小陪審團”。那“大陪審團”是什么，又有什么權利呢？

2014年美國的密蘇里州發生了一起白人警察槍擊一名沒有武器的黑人青年事件，引起廣泛關注。三個月后，有關機構作出“不予起訴”的裁定，讓世人大跌眼鏡，激發各自種族歧視言論甚至引起一定規模的騷亂。而“不予起訴”的裁定正是由大陪審團決定的，就這樣，這個不太為中國人熟悉的“大陪審團”出現在人們的視野之中。

大陪審團與小陪審團，在制度構設上有著根本的區別。首先，大陪審團只參與刑事訴訟，對檢察官的起訴是否合理合法進行審查。簡單點說即起不起訴的問題;小陪審團既參加刑事訴訟也參加民事訴訟。在刑事訴訟中，小陪審團負責判定犯罪嫌疑人是否有罪，而法官只負責量刑*從這個角度看，我國的人民陪審員制度已經開始向美國小陪審團制度借鑒經驗了。。換言之，大陪審團職能發揮在審查起訴階段，與我國相對應的制度是“人民監督員制度”；而小陪審團功能發揮在審判階段，對應我國的“人民陪審員制度”。美國聯邦的大陪審團由16～23人組成，任期18個月。各個州規定內容則不盡相同。此外，美國還有一種針對特定的個案而成立的“專案大陪審團”，沒有固定任期，而是由法官根據案情來確定。聯邦小陪審團則由12人組成，依案而設，案結則散。相比之下，大陪審團在任期內可以負責多起案件。而小陪審團則只能參與一起案件的審理。

美國實行檢察官和大陪審團的“雙重起訴制”[3]，普通的刑事犯罪由檢察官決定和提起訴訟；嚴重的刑事犯罪，則必須由大陪審團審查起訴。所以，可以看出，美國大陪審團的權利并不是對檢察院起訴權的監督，而是一種分割，小的給你，大的給我。在選任大陪審團成員的方法上，多數州采用“抽簽法”，即在有選舉權的且心智健全并無犯罪記錄的公民中抽簽；另一種是“評選法”，即由法官從候選人中進行評選。陪審團候選人一般是非法律專業、且又無司法經驗的普通公民[4]。大陪審團只聽取控方證據，其決定基本依賴于檢察官提出的證據和做出的解釋，而不聽取辯護方意見。大陪審團對檢察官提交的起訴報告進行表決，結果有三：受理起訴狀、不予受理起訴狀以及指令變更起訴。受理此訴狀，即同意起訴；“不予受理”，即認為證據不足，撤銷訴訟，犯罪嫌疑人處在羈押狀態的還要給予釋放；指令變更起訴，是大陪審團認為檢察官指控的重罪沒有證據支持，但現有證據能證明該犯罪嫌疑人犯有比較輕的罪名，這種情況下大陪審團可以指令檢察官變更起訴。

(二)日本檢察審查會制度

在日本，法律設置了三種制度來對檢察官行使不起訴權加以審查，它們分別是檢察審查會制度、準起訴制度和申請上級檢察官行使指揮監督權制度[5]。我國人民監督員制度設定之初，很大程度上借鑒了日本檢察審查會制度。

二戰后，受到西方的“公民參與審判”司法民主理念的影響，日本結合本國實際情況，設立了檢察審查會制度，為日本“公民參與司法”提供了途徑。檢察審查會有兩項職能：既能對檢察官的不起訴決定適當性進行審查，又可以對檢察業務提出合理化建議或意見。凡是檢察官作出不起訴的決定，檢察審查會就擁有審查權。檢察審查會在行使職能進行審查時，檢察官必須配合，向其提出審查的必要文件資料、出席審查會議，陳述對案件不起訴的意見。檢察審查會有權詢問證人，這與美國大陪審團制度不同。對于法律專業相關問題可以向專業人士征求建議。在審查方式上，日本檢察審查會不像美國的大陪審團那樣具有調查的權力，難以避免的，理論界評判其說“因調查能力不足等制度上內在之缺陷，其實效性受到質疑，象征性之意義大于實質的效果”[6]。檢察審查會成員采取抽簽方式，在地方法院的轄區內的擁有眾議院選舉權的民眾中確定成員。日本相關法律規定，有三種情形的人員不能成為檢察審查會成員：小學沒畢業的；破產后沒有復權的；被判處禁錮一年以上或徒刑的。可以看出，制度規定對檢察審查會成員的要求是很低的。這點和美國大陪審團制度類似，大眾化的組成結構更體現民眾參與性。

日本檢察審查會審查評議后結果亦有三：不起訴正確、不起訴不正確以及應當起訴。其中，“應當起訴”決定，在早期也只起到建議的作用，最終要不要起訴，還是由檢察廳負責人檢察正決定。這樣看來，檢察審查會的監督力度很是有限，效果往往達不到制度設定之初衷。2004年，日本對此進行了改革，賦予檢察審查會決議結果具有剛性約束力：檢察官在收到檢察審查會作出的應當起訴的建議后仍不起訴的，檢察審查會可以再作一次決議，如果仍以8人以上多數通過作出應當起訴的決議時，將由法院指定律師來替代檢察官提起公訴[7]。

(三)我國人民監督員制度之比較

人民監督員制度作為我國推行的民眾參與司法路徑之一，具有一定的中國特色。但盡管具有獨創性，從民眾參與司法的本質過程來看，與前文提到的美國的大陪審團、日本的檢察審查會制度還是有許多共同之處，尤其是各自所體現的司法理念和追求的司法價值是相通的。但在制度內容的設定以及實踐推行中，我國的人民監督員制度體現出一定的“力不從心”。

首先，作為民眾參與司法的路徑，人民監督員制度體現出的“民眾”性不足。無論美國大陪審團制度還是日本檢察審查會制度，其目的都是引入非法律科班出身的普通大眾來參與司法，促成司法的民主化，進而獲得對司法公正的更多社會認可。我國的人民監督員制度構建之初，也是有著這一價值追求的。但社會實效并不明顯，甚至在2015年之前，很多法學教師專業人士對人民監督員制度一知半解。這一方面是我國在民眾參與司法的理念上追求深度不夠，比如，人民監督員的人選上要求相對較高，甚至要求具備一定法律知識的公民，這與美國、日本的低學歷、非法律專業等低要求形成鮮明對比，其結果是美國、日本將這一制度定位于普通大眾的司法參與，我國定位于少數精英的有效監督。而失去大眾基礎的民眾參與司法不為“民眾”所知，也就不足為奇了。另一方面，我國在推行司法民主化相關制度上，缺乏宣傳、普法力度。不為民眾所知的參與司法的路徑，實踐中也必然喪失“民眾性”這一基本。

其次，監督的力度沒有在實踐中得以展現。人民監督員制度沒有美國大陪審團“分割”起訴權的力量，只是純碎的監督，監督檢察官行使部分檢察權的合法性。也沒有日本檢察審查會可以獨立起訴的力度，相比之下，人民監督員就是依靠監督參與檢察工作中，并盡力規勸采納意見。

司法民主與公正是法治國家的基本追求。人民監督員制度改革內容契合于這一追求，是我國刑事訴訟制度中引入民眾參與、社會監督的可貴探索。立足我國目前法治現狀，《方案》只能說是一個相對合理有效地解決12年實踐中出現的一部分問題的辦法。要從根本上解決問題，還應著眼于我國司法實際，借鑒國外成熟制度經驗，進一步完善這一制度的理論依據和立法體系。

[1]胡銘.論民眾參與在臺灣刑事司法改革中的作用[C]//陳衛東.公民參與司法研究.北京：中國法制出版社，2011：184.

[2]向虹,重慶市人民監督員制度調研報告[D].西南政法大學，2013.

[3]晏向華.美國大陪審團與檢察官的公訴權.人民檢察[J].2004,(10).

[4]鄭錦春,關雅紅.人民監督員制度的完善——以中外民眾參與司法相關制度為視角[J].人民檢察,2010,(12).

[5][日]田口守一.刑事訴訟法[M].劉迪,等,譯.北京：法律出版社， 2000 ： 111 .

[6]裘索.日本國檢察制度[M].北京：商務印書館,2003：48.

[7] 顧永忠,薛峰,張朝霞.日本近期刑事訴訟法的修改與刑事司法制度的改革——中國政法大學刑事法律中心赴日考察報告[J].比較法研究,2005,(2).

[責任編輯:劉 慶]

2017-04-25

2016年黑龍江省政法管理干部學院院級課題“人民監督員制度理論與實踐研究”的階段性成果

李詠馨(1975-)，女，山東榮成人，副教授，法律碩士。

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1008-7966(2017)04-0135-03