司法官遴選委員會再完善實證研究
——以30省(市、自治區)司法官遴選委員會為藍本

談詞鎮,何麗敏

(1.海南大學 法學院，海口 570228; 2.廣西防城港市中級人民法院，廣西 防城港 538001)

司法官遴選委員會再完善實證研究
——以30省(市、自治區)司法官遴選委員會為藍本

談詞鎮1,何麗敏2

(1.海南大學 法學院，海口 570228; 2.廣西防城港市中級人民法院，廣西 防城港 538001)

司法改革進程中，法官、檢察官(統稱司法官，下同)遴選委員會對司法改革的意義十分重大。在已經公布的30省(市、自治區)司法官遴選委員會中存在權力基礎不明確、信息公開不到位、委員組成差異大等問題。這些違背了司法權人民性和程序正義的基本要求。建議通過修改完善《法官法》、《檢察官法》等相關法律、法規，明確司法官遴選委員會的權力基礎，適用全國統一的司法官遴選公開平臺，規范司法官遴選委員會的組成規則，規定司法官遴選委員會委員的權利義務、監督規則以及責任承擔，建立全國統一的專家資源庫等方面進行再完善。

司法改革；司法官遴選委員會；法官；檢察官

2014年，中央政法委批復同意上海、吉林等7個省(市)作為第一批司法改革試點省份。2015年，中央全面深化改革領導小組同意云南、山西等11個省(市、自治區)作為第二批試點省份。2016年，北京、河北等其他13個省(市、自治區)及新疆生產建設兵團開展司法體制改革試點，這意味著我國大陸所有省份均已啟動司法改革試點。各試點省份在推進司法改革過程中，對司法官遴選進行了許多有益探索，但仍然存在許多不完善之處。本文以各試點省份的司法官遴選委員會情況為視角，提煉存在問題，進行理論分析，并提出相關建議，以期能為司法改革高效有序推進提供參考。

一、我國司法官遴選委員會現狀

至本文截稿之日起，中國大陸除西藏未公布司法官遴選委員會具體情況之外，其余30省份均已通過網絡公示、新聞報道等方式公布了司法官遴選委員會情況。通過總結分析，其主要問題如下：

(一)權力基礎不明確

從已公布司法官遴選委員會的30省份來看，基本都是直接告知社會組成司法官遴選委員會的事實以及委員人選，并未公布或明確其權力基礎抑或權力來源。作為遴選掌握國家司法權之司法官的“法官”，其為何有權力遴選司法官？是得到人民授權還是基于委員個人品行、專業能力的肯定性社會評價？各省份均未作出有說服力的解釋或說明。

(二)信息公開不到位

30省份的司法官遴選委員會委員選擇方式各異，委員信息、選擇程序和公開監督等程度都參差不齊。

1.委員信息公開不充分。從已公布組成司法官遴選委員會的省份來看，過半數省份根本未在網絡上公布司法官遴選委員會委員的姓名、工作單位等基本信息和工作經歷、研究領域等詳細信息。遴選司法官的“法官”身份對于社會的利益相關者都顯得極為“神秘”。從已公示遴選委員會委員信息的省份來看，也是程度不一。主要有：

(1)公布委員的基本信息：姓名、性別、出生年月、學歷、職務等。主要有：上海、海南、江蘇、河南、江西和天津等省份。

(2)僅公布委員姓名和職務。主要有：湖南和陜西等省份。

(3)僅公布委員姓名。主要有：吉林、山東、云南和四川等省份。

2. 委員選擇程序不透明。過半數省份只是通過新聞報道等形式“告知”社會已組成司法官遴選委員會，并未公布委員選擇標準和選擇流程。社會公眾只能通過新聞報道等形式了解遴選委員會總人數等最簡單信息，根本無法進一步了解委員選擇程序。即使在公布委員信息的省份中，也未對委員選擇依據進行公示，未對為何選擇此人而不選擇彼人進行充分釋明，僅是任性地將委員選擇結果“告知”社會，由社會公眾承受不透明狀態下選擇委員的一切后果。社會公眾作為利益相關者，只能接受，不能參與。

3. 委員選擇監督太務虛。如上所述，過半數省份連委員選擇標準和委員最基本信息都未公布，更談不上對委員選擇過程進行監督。即使在已對委員進行公示的省份中，僅有海南、江蘇、河南、陜西和江西等極少數省份公布監督電話。其他省份均未公布監督電話以及其他監督方式，社會公眾反饋信息渠道不暢通。

(三)委員組成差異大

1.委員來源不統一。現行各省份遴選委員會的組成主要有三種模式：

(1)“大綜合模式”：由人大代表、政協代表、律師代表、司法官代表、法學專家和政法委、組織人事部門等部門的領導或業務部門負責人組成，如上海和吉林等省份。

(2)“專業化模式”：由人大代表、政協代表、律師代表、司法官代表、法學專家組成，政法委和組織人事部門并未選派委員，如江蘇和河南等省份。

(3)“折中模式”：由政法委、組織部、高級法院、省級檢察院等部門領導作為遴選委員會的負責人，從宏觀方面進行指導。具體遴選工作交由人大代表、政協代表、律師代表、司法官代表、法學專家等負責，如四川和湖南等省份。

2.委員人數差別大。在已公布組成司法官遴選委員會的省份中，委員總人數差別極大：

(1)委員人數為20人以下的有：上海(15人)、吉林(17人)、青海(15人)、貴州(17人)、云南(15人)、山西(17人)、黑龍江(19人)、寧夏(15人)、天津(15人)和遼寧(15人)等省份。

(2)委員人數為20人至50人的有：山東(21人)、海南(37人)、廣西(23人)、福建(27人)和江西(31人)等省份。

(3)委員人數為50人以上的有：湖北(130人)、江蘇(110人)、廣東(68人)、河北(57人)、河南(80人)、四川(57人)、陜西(66人)、甘肅(39人)和湖南(58人)等省份。

二、我國現行司法官遴選委員會問題分析

司法被視為社會公平正義的最后一道防線，司法官素質則是實現此目標的決定性因素。組成司法官遴選委員會是司法官遴選程序的源頭和核心程序，其本身組成合法、科學，直接決定了司法官遴選工作的科學性、正當性。

(一)委員會權力須來源于人民授權

“雖然現實中的司法權由國家行使，但司法權在本質上具有人民性。根據司法權的人民性觀念，應將職業性司法官視為代表人民行使司法權者。”[1]確保司法權掌握在人民授權的司法官手中，是實現司法權人民性的基礎性保障。而作為遴選司法官的“法官”，其組成體現人民性則為理所當然，因其本身權力基礎的人民性是整個司法官遴選程序合法性的先決條件和基礎。根據我國《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》等規定，作為掌握司法權的司法官尚且必須得到人大任命方為有效，真正實現司法權來自于民。而作為遴選司法官的司法官遴選委員會，其必須得到人民授權是應有之義。

(二)委員組成須符合程序正義

程序正義視為“看得見的正義”，其具有參與性、中立性、對等性、合理性、自治性和及時終結性等基本特性。程序公開也是程序正義不可或缺的內在品質，因為“一切骯臟的事情都是在‘暗箱作業’中完成的，追求正義的法律程序必然是公開的、透明的”[2]。必須保障所有利益相關者對司法官遴選的知情權，才能實現司法官遴選程序的正義。

1.委員詳細信息須公開。首先,公開委員詳細信息為程序正義之固有內涵。邊沁認為：“公開性是正義的靈魂，沒有公開性就沒有正義。在秘密性的黑暗中，陰險的利益會和各式各樣的邪惡會自由地大行其道，只有當公開性有其合適的位置，才能對司法的不公形成制約，因此公開性是對努力工作的最有力鞭策，是對不當行為的最有效的抵制。” 將委員詳細信息予以公開，可保證社會公眾對委員的道德品質和遴選能力進行充分了解和考察，將不符合條件或者不適宜擔任委員的人排除出遴選委員會隊伍，同時也可以對委員的行為進行動態監督，提高司法官遴選工作的公信力和說服力。在已公布司法官遴選委員會委員信息的省份中，幾種公示方式均未能達到程序正義之要求。部分省份雖然公示了委員的基本信息，但是對委員的遴選能力并未特別強調，其工作經歷、專業素質等證明其具備遴選能力等信息披露仍然極不完整；對于部分省份僅公布委員姓名之情形，中國同姓名的人如此之多，僅公布姓名很難使公眾直接定位到所指之人，此種方式實際上很難起到公示效果。特別是過半數省份甚至根本就不公布委員基本信息，不管基于何種考慮，均不足以解釋其程序的正義性。

其次，委員信息公開保證了利益相關者的平等參與。“正當程序最低標準即為當公民的權利義務將因為決定而受到影響，其利益可能被剝奪時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權利，必須保障他享有被告知(notice)和陳述自己意見并得到傾聽(hearing)的權利。”[3]許多省份不通過網絡公示遴選委員會委員信息，即使可能已通過張貼公告等其他方式在一定范圍進行公示，也不能完全證明其公示方式的正當性。

從候選司法官的角度看，其能否成為司法官由遴選委員會進行“判決”。在司法官遴選程序中，候選司法官為被“審判”對象。如此，在此“審判”中，候選司法官作為最直接的利益相關者，當然“必須保障他享有被告知和陳述自己意見并得到傾聽的權利保障”。保障候選司法官的參與權和知情權，才能真正使司法官的遴選工作 “在正義的道路上穩步前行”。

從司法權的對象來看，雖然司法官工作單位具有地域性，但是其所審理案件影響則超越地域。案件當事人或者利益相關者可能遍布全國甚至全球。通過張貼公告等小范圍公示，完全不能保障利益相關者的知情權和參與權。因為單個個體的資源、財力和精力極為有限，期待其通過查看張貼公告等來全面了解委員信息確不現實。而互聯網等現代科技手段恰恰提供了極佳的公眾參與渠道，使公眾參與可以真正成為現實。

2. 委員選擇程序須公開。英國著名法官G·休厄特認為:“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式被實現。”伯爾曼在《法律與宗教》中認為：“沒有公開則無所謂正義。”“推行正義的善意，還必須通過旨在實現正義社會的目標的實際措施和制度性手段來加以實施。”[4]“在司法官遴選委員會設置乃至隨后的司法官遴選等方面，公眾對相應制度設計及其運行的了解、理解，是彰顯法官遴選工作公平公正、提高法院裁判公信力的重要形式。”[5]遴選委員會委員選擇作為整個遴選程序的初始程序，其正義性直接決定后續所有遴選程序的正當性。故在委員選擇中，將委員選擇的標準、程序公開，通過直觀公正來支持結果的妥當性，以“看得見的方式”選擇委員，保證委員選擇的程序正當性，從而使整個司法官遴選基礎程序符合正義要求。否則，即使客觀上為最優選擇，也難以達到公眾內心確信且因程序公開而期待之正義。

3.委員監督渠道須公開。“陽光是最好的防腐劑”。無有效接受信息反饋的渠道將使公示毫無意義，因任何對公示質疑的信息均不能通過有效渠道使公示者得知并對自身行為和選擇進行修正，其效果與未公示幾無差異。在已公布組成司法官遴選委會的30省份中，絕大多數省份均未公布反饋電話，不管基于何種原因，均非可理解和可接受。公眾對此完全可產生“權力之任性”抑或“本即禁不起監督”的合理懷疑。

(三)委員會組成須科學、合理

如上所述，司法官遴選委員會組成的科學性決定所遴選司法官的質量，直接影響了整個司法系統運行效能，進而影響我國司法改革效果和法治進程，其重要性可見一斑。

1.從委員來源看。(1)“大綜合模式”的優點是委員來源廣泛、社會參與程度高、代表性強，基本上考慮到司法官遴選的各利益相關方；缺點是專業化審查力量弱化，特別在委員人數有限的情形下，可能導致對被遴選對象的專業能力審查不到位。以天津市為例，該市遴選委員會共15人，其中來自高校4人、組織人事部門2人、律所2人、政法委1人、人大和政協各1人。而法檢系統僅為4人(市檢察院2人，市高級法院1人、濱海新區法院1人)，僅占26.7%，比例明顯過低，而且均是法檢兩院領導或部門負責人，并無普通司法官代表。“司法官應當具備法律家的‘特殊條件’：具有特殊的知識結構，遵從一套特殊的價值體系，形成一套特殊的思維方式，傳承特殊的職業精神。”[6]正因為司法官與普通公務員存在較大差異，即使是具有深厚法學功底的專家，如其未實際從事過具體工作，也不容易很好掌握司法官的運行規律，僅通過法學論證或推斷難以真正領悟其要義。只有從事過法院、檢察院具體工作的人才能更好深刻領會其核心本質，因此擴大司法官的比例顯得尤其必要。(2)“專業化模式”更注重強調司法官的專業性審查，但是又弱化了政治審查。在中國現行的政治體制和司法體制下，司法官身份還未真正從公務員序列中獨立出來，如此改革顯得步子邁得過大。(3)“折中模式”是以上兩種模式的折中情形，既考慮到了中國現行政治體制特色，也強調了司法官職業特性，應是比較可行的辦法。

2.從委員人數來看。各省份在人口數量、經濟發展程度、案件數量、案件類型、案件難度以及民族分布狀況等有較大差異，致使所需司法官數量必然不統一，也直接導致司法官遴選委員會委員人數存在差異，此為正常現象。從各相關省份公布的委員人數來看，確也一定程度反映了此差異。然而，各省份的委員人數差異并非呈現一定規律性。例如在經濟發達程度相當、地理位置相鄰的上海市和江蘇省，委員人數差別竟然達95人之多。又如寧夏自治區(人口為600多萬，法院受理案件總數為157 669件。以2015年數據為例，后同)和上海市(人口2 400多萬，法院受理案件總數為62.29萬件)委員人數均為15人，此確難存合理解釋。

三、我國司法官遴選委員會再完善

各省份在組成司法官遴選委員會時，一般都通過了《法官、檢察官遴選(懲戒)委員會章程》。但是，該章程一般都過于簡單，且其屬于內部行為規范，不具法律約束力。而且，組成司法官遴選委員會作為司法改革的基礎性程序，不能交由內部章程規范，必須由國家法律、法規予以規定。《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》等作為規范司法官的基礎性法律，其內容顯然已不適應當今司法改革大形勢，對其修改已成必然。針對司法官遴選委員會制度，重點可從以下幾方面進行完善：

(一)明確司法官遴選委員會的權力基礎

“在組建司法官遴選委員會時，應結合司法人事改革的大方向，綜合考慮由委員會行使的職能，確保遴選工作能夠與干部管理程序、法定任命程序有效銜接，避免遴選程序淪為新的形式主義。”[7]委員選擇堅持“黨管干部”原則，在具體程序上實現人大授權。可在各省份的人大會議上，增加司法官遴選委員會委員審查程序，由司法改革領導小組(其使命完成后，則由省級法院、檢察院)提出委員人選報人大會議審查通過。遴選委員會只能在人大審查通過后，方有權開展遴選工作。此舉目的即為明確司法官遴選委員會得到人民授權，確保權力基礎合法。

(二)適用全國統一的司法官遴選公開平臺

針對各省份公開形式不一致給公眾帶來諸多不便的現實，建議適用全國統一的司法官遴選公開平臺，可在最高人民法院、最高人民檢察院網站設立司法官遴選公開版塊，統一發布各省份司法官遴選委員會的委員標準、遴選流程和委員信息、監督反饋渠道等。其中，應特別注重委員個人信息的公示，其內容包括：姓名、出生年月、民族、個人經歷、研究領域(成果)、獎懲情況、社會兼職以及提案情況等詳細信息，供社會公眾全方位進行了解和監督。

(三)規范司法官遴選委員會的組成規則

1.委員來源。“司法官遴選委員會的人員配備，既要尊重司法官自治，又要體現價值多元。遴選委員會的組成應當具有廣泛代表性，既有經驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學學者等社會人士代表，從而避免對法官、檢察官的任免成為省級法院院長、檢察長的‘一言堂’。”[8]在遴選前，可向社會發布成立司法官遴選委員會公告，公布委員的標準和要求，允許部門推薦、社會推薦和個人自薦，賦予公眾參與機會。充分利用我國人大代表、政協代表的優勢，由政法委、組織人事部門、高級法院、省級檢察院等部門領導作為遴選委員會的負責人，從宏觀方面進行指導；由人大代表、政協代表，司法官、律師代表和法學專家等負責具體遴選事務。如上所述，因司法官的職業特性，遴選時應突出專業能力審查，提高普通司法官代表比例，而非法院、檢察院領導的比例。“司法官遴選委員會中資深法官和資深檢察官委員的人數應不少于委員總數的二分之一，以確保遴選結果具有公認的專業權威性。”[9]

2.委員人數。“根據域外其他國家通行規則，各國司法官遴選委員會均為常設機構，委員相對固定，一般任期為2～4年，可連任一次。”[7]現今各省份的委員任期為3年，可連任一次，考慮到委員到期更換，委員人數不宜過多，否則影響之后任期委員的選擇。但是，基于委員廣泛代表性，人數也不能過少。應根據各省份人口數量(含暫住人口)、經濟社會發展狀況、案件數量、案件類型、司法官數量、司法官綜合素質和專業水平等綜合考慮，須進行充分調研和定量分析，總結出規律，并以該規律為基礎，核算出各省份最適宜的人數。

(四)明確司法官遴選委員會委員的權利義務

1.司法官遴選委員會委員的權利。其主要有獲得報酬、調查詢問、查閱生效案卷信息等權利。遴選司法官必須通過評審候選人的案件質量、調查詢問身邊同事等從工作、生活全方位了解候選人的政治素質、專業能力和道德品質，方能最大程度遴選出合格司法官，因此必須賦予委員調查、詢問、查閱案卷等權利。委員在遴選過程中，必然付出大量體力和腦力勞動，基于對遴選工作重視和對勞動尊重考慮，應賦予委員獲得報酬權，避免遴選委員會委員“榮譽化”傾向。

2.司法官遴選委員會委員的義務。主要有忠實勤勉、保守秘密、回避等義務。司法官遴選工作重要且工作量極大，需要委員在處理遴選事務時能像處理個人事務時那么認真和盡力，必須以一個謹慎的人在管理自己事務時所具有的勤勉程度。在遴選過程中，必然接觸到候選人所審理的案卷、個人隱私等，委員均須保守相關秘密，特別是在遴選結果公布之前，必須嚴格保守遴選秘密。委員在遴選過程中如與候選人存在職務、業務以及親屬關系等可能影響公正遴選時，必須主動申請回避，保證遴選程序公正。

(五)明確司法官遴選委員會監督規則和責任承擔

1.司法官遴選委員會的監督規則。常設并公示舉報電話、電子郵箱等，對遴選委員會遴選行為進行監督。一旦發現委員在政治素質、道德品質等方面不再適宜擔任委員，或者與候選人、司法官有不正當交往甚至交易，應立即停止其委員資格，并終身禁止其再進入遴選委員會。

2.司法官遴選委員會的責任承擔。司法官遴選委員會實行集體決策、責任到人，將所有候選人分任務到各委員，由各委員負責細節審查，最后提交委員會集體審核。如遴選過程中，出現故意或重大過失導致所遴選司法官不符規定，則由具體負責的委員承擔主要責任，其責任包括接受勸誡、停止委員資格、黨紀處分、追究行政責任甚至刑事責任。

(六)建立全國統一的專家資源庫。“因對司法官的遴選，專業能力、道德水準、職業操守、政治傾向、健康狀況都會被納入考察范圍，但專業能力通常是首要考慮因素。”[7]在各省份的遴選委員會委員中，差距最大即為法學專家資源，此也充分反映我國東西部法律人才資源分布極不均衡的現實。例如北京市集中了北京大學、中國人民大學、中國政法大學等法學實力雄厚高校，全國知名的法學專家基本都集中于此。而在西部地區如寧夏、新疆、西藏等，法學專家資源極為匱乏。以寧夏自治區為例，全區僅有6所本科院校，其中設立法學院(政法學院)并具有法學本科招生資格的僅有2所，其法學實力顯得極為孱弱。而北京、上海、江蘇等省份，法學專家資源卻相對充足。在以省級為單位的遴選委員會制度下，建立全國統一的專家資源庫，充分發揮法學專家資源豐富省份的優勢，支援資源匱乏地區顯得極為必要。

“司法改革的目標是建立公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”[10]司法官遴選委員會作為司法官遴選直接操作者和審查方，如委員本身在政治素質、道德品質和業務能力不過關，就很難將真正優秀的司法官選拔出來，甚至不排除進行背后利益交換的可能。委員素質不過關，將損害司法官遴選和整個司法改革的“源頭之水”，最后將可能導致司法改革功虧一簣。因此，在審視司法官遴選委員會時，須在委員會權力基礎、委員選擇標準、選擇程序和選擇監督等方面經得起時間和歷史的考驗，或許在全國統籌遴選司法官也是一種有益嘗試。

[1]張恒山.論司法權的人民性[J].法學家，2003，(6).

[2]王利明.司法改革研究(修訂版)[M].北京:法律出版社，2001：52.

[3]公丕祥.法理學[M].上海:復旦大學出版社，2006:226.

[4][美]博登海默.法理學—法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社，2004：278.

[5]趙恒.當前改革背景下構建規范的法官遴選機制研究[J].云南大學學報(法學版)，2016，(1).

[6]姚莉.比較與啟示:中國法官遴選制度的改革與優化[J].現代法學，2015,(4).

[7]何帆.法官遴選委員會的五個關鍵詞[N].人民法院報，2014-06-27.

[8]陳衛東.合法性、民主性與受制性:司法改革應當關注的三個“關鍵詞”[J].法學雜志，2014，(10).

[9]石少俠.對健全司法官遴選制度的幾點思考[J].法制與社會發展，2014，(6).

[10]李少平.當前深化司法體制改革的形勢、任務及重點[J].法律適用，2016，(8).

[責任編輯:曲占峰]

2016-11-01

海南大學法學研究生創新中心研究生課題(15FXYJ10)

談詞鎮(1981-)，男，江西九江人，2014級民商法學專業碩士研究生;何麗敏(1985-)，女，廣西梧州人，審判員。

D916

A

1008-7966(2017)01-0116-04