城市鄰避沖突的社會風險及規避機制分析

李德剛

（哈爾濱學院 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150086）

城市鄰避沖突的社會風險及規避機制分析

李德剛

（哈爾濱學院 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150086）

鄰避沖突是圍繞鄰避設施的選址、建設和運營所引發的沖突。城市鄰避沖突有風險，它是因城市鄰避設施風險所引發的風險，是相關民眾與地方政府互動不良的結果。它有一個或長或短的積聚過程，從對地方政府圍繞鄰避設施的決策開始，歷經質疑地方政府決策的合法性、利益訴求表達的受挫等環節，因之所引發的焦慮不斷在相關民眾內部積壓、升騰，最終在特定節點爆發，引發鄰避沖突，社會風險由潛在轉變為現實。它導致社會失序，也一定程度上降低地方政府的公信力。城市鄰避沖突需要規避，其所帶來的社會風險需要預防，為此我們應認真考察其積聚機理，處理好各個關鍵環節，既要改進決策機制，確保決策民主性與科學性的統一；又要精細補償機制，消除民眾的后顧之憂；還要完善溝通機制，確保全過程的溝通渠道暢通。

鄰避設施；鄰避沖突；社會風險

自2007年廈門PX事件之后，國內各地幾乎每年都有類似事件或沖突發生，如2009年的廣東番禺事件、2012年的四川什邡事件、2015年廣東河源事件，等等。這些沖突都發生在城市周邊，其過程或者緩和，或者暴烈，但都是因為民眾擔心相關設施或項目會帶來環境問題而引發。這類沖突可以統一稱之為城市鄰避沖突，它的發生，一方面說明民眾的環境意識近年來明顯提升，環境權利觀念進一步明確，另一方面也說明相關設施或項目確實會給民眾帶來事實的或心理的影響，引起民眾嫌惡。城市鄰避沖突有風險，這種風險已經超越了相關設施本身，給社會帶來明顯的負面影響，需要我們認真研究。

一、城市鄰避沖突帶有巨大社會風險

要了解“城市鄰避沖突”，首先就需要認定“鄰避”。作為一個概念，“鄰避”是英文短語“not in my back yard”的意譯及該短語的首字母“NIMBY”的音譯相結合的產物，原意是“不要建在我家后院”，反映的是民眾對鄰避設施，諸如垃圾焚燒廠、發電廠、加油站、精神病院、殯儀館、化工廠等的嫌惡態度。這些設施有的屬于民生工程，有的對地方社會發展有重大助益，對此民眾是普遍受益的，但這些設施也客觀地帶有環境安全方面的風險，許多民眾對此非常敏感。隨著城鎮化進程的不斷深入，以及對城市管理要求的不斷提升，鄰避設施的設置和增加在城市發展過程中不可避免。這種對設施本身的客觀需要與民眾對其的嫌惡態度必然形成矛盾，這種矛盾如果處置不好，就容易引發鄰避沖突。因此，所謂鄰避沖突，簡單說來，就是圍繞鄰避設施的選址、建設和運營所引發的沖突。近年來，這種沖突在國內各城市頻繁發生，一再驚爆我們的眼球，它破壞了城市秩序，影響了社會穩定，降低了民眾對地方政府的認同度，帶有明顯的社會風險。

臺灣學者湯京平認為“鄰避現象的核心元素，就是風險和不確定性”。[1]本文作者認為，在現代社會，自然的風險并不比以往多，而更多的屬于人為的社會風險。所謂社會風險，簡單說來，就是一旦轉變為現實，將導致社會秩序失衡、引起社會沖突、危及社會穩定的各種可能性的總稱。一般來講，社會風險有廣義、狹義之分。廣義的社會風險包括政治、經濟、文化、社會、生態各領域存在的各種風險；狹義的社會風險僅限于社會領域的各種風險。由于各領域聯系的緊密性，以及分析論證的需要，本文使用廣義的社會風險概念。

社會風險是人為的，城市鄰避沖突之所以有明顯的社會風險，在本文作者看來，主要出于兩個方面的原因。一方面是由于現實中確定性的缺失。對于普通民眾來講，確定性的承諾有賴于相關知識。但是，知識本身是有限度的，在特定時代它不可能深入或觸及所有未知領域，而未知領域在當時卻是客觀存在著的，在特定條件下甚至會侵擾或反噬人本身。對此，馬林諾夫斯基曾經指出，“無論有多少科學和知識能幫助人們滿足他的需要，他們總是有限的。人事中有一片廣大的領域，非科學所能用武之地。不論已經昌明的或尚屬原始的科學，它并不能完全支配機遇、消滅意外，以及預測自然事變中偶然的遭遇”；[2](p48)并且，知識本身是有風險的，這既表現在作為現有知識來源的經驗中的信息可能是不充分的、不完整的，甚至是被誤讀的，又表現為知識在使用上僅僅被當作實現其他目的的工具而偏離主流價值觀的約束。比如化工廠的選址建設，我們不能保證建設并將運營它的人員是否已經完全認識并安全操作它，也不能保證它是否會成為政績的一種展現手段。另外，實踐活動的變動不居也影響著確定性的實現。實踐主體的差異、實踐條件的變化、實踐過程的復雜都可能帶來問題。比如，加油站需要嚴格防火禁煙，但誰能保證有人不會想當然地認為吸煙應該沒有問題，雷電天氣對加油沒有影響？

另一方面是由于主觀上的風險感知。從心理學方面講，感知屬于偶然性的認識，缺少邏輯必然性，往往以人的直覺形式表現出來。但是，當人們在實踐基礎上經過反復加工之后，這種帶有不確定性的感知往往就變成了確定性的表達，帶有明顯的放大效應。而由于風險關涉人的生命財產安全，對風險的感知更容易被放大，且極為容易在人群中形成共鳴，產生群體性焦慮。比如，核電站建設利國利民，并且政府為規避其風險，在設置、建設和運營方面的態度極為審慎，標準也極為嚴格，但無論政府如何努力，切爾諾貝利核泄漏事件等現實的例子擺在那里，民眾對該類設施的建設仍然高度敏感。囿于民眾風險感知的這種特點，一旦圍繞特定鄰避設施的選址、建設和運營沒有經過相關程序和民眾認同，或者在此之前沒有有效降低民眾對設施的敏感性，可能就會帶來民眾的“信任危機”，產生沖突，帶來社會風險。

二、城市鄰避沖突的社會風險積聚機理

城市鄰避沖突有風險，這種風險從產生到最終爆發，經歷著一個時間或長或短的過程。在這個過程中，相關民眾與城市地方政府不斷博弈，風險一步一步積聚，最終使得它由潛在轉變為現實，由可能性轉變為確定性。分析城市鄰避沖突的社會風險積聚過程，有利于提升規避措施的針對性。梳理國內各地城市鄰避沖突事件，我們可以發現，這種沖突及其伴生的風險在縱向上大致存有四個階段。

決策——科學性與民主性的失衡。城市發展和民眾生活客觀地需要鄰避設施，該類設施是否建設、在哪里建設，對于民眾來講是一件大事，需要認真決策。對此，作為城市“公共善”的代表，地方政府需要承擔決策責任，其決策過程應同時具備科學性與民主性，不可偏廢。但是，考察現實中歷次重大鄰避沖突事件，我們不難發現，圍繞鄰避設施的選址和建設，地方政府的決策過程往往是“政府提議+專家論證+政府拍板+突然發布”，沒有擺脫傳統的“政府+專家”的精英主義決策路線的窠臼。相較于普通民眾，專家擁有更為專業的知識，也更為理性。但正是這種理性，他們往往忽視了現實中民眾的反應，更多地從特定鄰避設施的建設所需要技術、當前我們已經具備的技術水平、設施運營后的收益、風險的可控程度等方面進行論證。在他們眼里，鄰避設施與其他普通設施沒有本質區別，即便有風險，也是可控的。專家的論證在立場上與地方政府的傾向可能是契合的，在可行性與操作性方面可能是科學的，但地方政府以此為依據的決策可能面臨著民主性不足的風險：“整個決策過程中很少征求公眾意見，即使有時政府迫于輿論壓力不得不邀請公民參與，也可能會用表面化、形式化的民意調查來代替實實在在的公眾意見征詢。”[3]面對地方政府“突然發布”的決策，民眾，尤其那些未來將毗鄰鄰避設施的民眾對自身民主權利被逾越難以接受，對鄰避設施的選址地點、建設方案，以及補償方式不認同，甚至影響到他們對政府本身的認同，使得城市地方政府面臨著合法性降低的風險。

焦慮——相對剝奪感驅動下的不安。城市地方政府關于特定鄰避設施的選址、建設的決策一旦“突然發布”，毗鄰未來鄰避設施的民眾及其他相關民眾頓時會產生相對剝奪感——“憑什么大家都受益，成本卻獨獨讓我承擔？”這種感知容易讓他們產生莫名的焦慮。“焦慮是因為某種價值受到威脅所引發的不安，而這個價值則被個人視為是他存在的根本”。[4](p257)一方面，他們面臨搬遷或不搬遷的焦慮。鑒于鄰避設施自身的風險，民眾下意識的想法是遠離設施，為此有兩種選項可以選擇——或者設施遠離我，或者我遠離設施。但是，民眾認定是“突然發布”的決策，在地方政府那里往往是經過了相關程序的“成熟”決策，難以輕易改弦更張。因而，民眾事實上的選項往往只有“我遠離設施”。搬遷與不搬遷，都讓相關民眾焦慮——為了避險，自己主動搬遷，期間的成本主要由自己承擔；如果選擇不搬遷，未來的鄰避設施所帶來的風險也要自己承擔，包括身體健康與安全的成本、財產貶值的成本等。另一方面，他們對技術使用過程中的操作風險存有焦慮。為防止設施帶來的風險，鄰避設施都會使用特定的若干技術。隨著科學技術的進步，這些技術也越來越成熟，對風險的預防起到積極作用。雖然技術本身沒有主觀意志，但使用技術的人是有主觀意志的，沒人能夠保證他們在使用技術的過程中始終嚴肅認真并遵循程序，許多重大環境事故源于人為操作失誤的事實就是明證。相比之下，無法回避的且能夠經常感受到的風險尚且可以忍受，但可能發生、也可能不發生，并且不知道何時發生的因人為操作所帶來的風險時時讓人處于惶恐之中，焦慮在所難免。群體性的不滿、焦慮蘊藏著巨大社會風險。

擴散——不通暢與太通暢。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[5](p187)因利益損失的預期而起的焦慮感推動著相關民眾采取直面地方政府的初次行動，他們要向政府表達訴求，提出意見，要求政府改變決策，但這種柔和的制度化行動的效果往往不大。一方面，制度設置的障礙制約了利益表達。當前民眾表達訴求的最經常路徑是信訪，國家也有專門的信訪制度。但在當前我國，人大有信訪部門，政府有信訪部門，政協也有信訪部門，信訪工作歸屬不統一；并且信訪部門沒有處置的權力，它的主要功能事實上僅僅是“上傳下達”，將民眾的來信來函轉呈相關部門。另一方面，民主渠道建設不足限制了利益表達。民主作為上層建筑，要與經濟基礎相適應。當前我國的國情決定了民主政治建設不可能完美，民主渠道相對狹窄，難以承載大量的、隨時的利益表達，而對于圍繞鄰避設施選址與建設的利益表達，那種定期的、集中的利益表達則可能會時過境遷，起不了作用。但是，民眾的焦慮心情需要調適，想法需要傾訴。在與政府的互動遭受挫折后，他們免不了要尋找更平等、更順暢的方式。除了熟稔圈子里面對面的交流之外，現代發達的通信技術也提供了這種便利，電話、微信、電子郵件等等方式不一而足。他們相互印證、相互補充、相互感染，導致環境信息在擴散、鄰避氛圍在營造、焦慮情緒也在相互感染，一旦群情激動，可能就是一座座潛在的“火山”。與政府溝通不暢使得地方政府往往難以預料到這種風險。

沖突——被動應對與“雙輸”。圍繞城市鄰避設施，郁積在相關民眾中間的社會風險一旦遇到合適的節點，比如設施最終破土動工，伴隨沖突的瞬間爆發，它將由潛在狀態轉變為現實狀態，危機擺在了地方政府面前。由于事先沒有預料到，面對沖突與危機，地方政府往往倉皇應對，安排官員出面“救火”，進行“苦口婆心”的勸解。其勸解往往涉及四個方面：一是鄰避設施是城市發展和民生的客觀需要；二是相關專家的論證科學、明確、完善；三是鄰避設施所帶來的可能風險一定是可控的，無須擔心；四是決策符合“最大多數人的最大利益和幸福”。可能在有些政府官員的潛意識里，“最大多數人的最大利益和幸福”就是“公共善”，據此的決策是沒錯的。但是，相關民眾并不買賬——“我們不是為所謂‘公共善’而隨意犧牲的‘小白鼠’”。在民眾看來，他們也不希望沖突，沖突是地方政府的失當行為一步步催起來的，現在沖突在無奈中發生，已經不是政府官員一兩句話就能消除的，因為他們的利益訴求沒有達成。“各個部分之間的猜忌與隔閡，極大地妨礙著社會信任的確立，刺激著各種純粹自利的短期行為。很明顯，這種情形是非常不利于防范社會風險或控制風險危害的。”[6]面對沖突，地方政府面臨兩種可能的選擇：一是選擇強硬，其結果是沖突民眾遭到彈壓，沖突更加暴烈，嚴重影響社會秩序；二是選擇妥協，其結果是政府暫停設施建設，眼前沖突得到解決，但“鬧解決”的傳染性可能會導致沖突在異地此起彼伏，并且政府的公信力遭受挫折。總之，沖突一旦爆發，沖突雙方——地方政府與相關民眾——都不是贏家。

三、規避城市鄰避沖突風險的機制分析

鄰避沖突有風險，這種風險與鄰避設施的風險不同：鄰避設施自身所帶有的風險更多是客觀的，比如令人嫌惡的噪音、氣味、形象等；鄰避沖突的風險則是人為建構起來的，是基于鄰避設施風險的官民互動不良引起的風險，屬于“風險的風險”。“我們所處的年代并不比以前更危險、更危機，但是危險的狀況發生了變化。我們生活在這樣一個社會里，危險更多的來自于我們自己而不是來自于外界。”[7](p67)鄰避沖突風險在政府與相關民眾的互動中不斷積聚，最終隨著沖突的爆發而轉變為現實性的危機，給社會帶來難以承受的痛楚。因此，我們必須采取必要措施，努力消除這種風險出現的人為根源，進而有效規避它。這種措施可能會有很多，但有三個方面顯得尤為重要。

第一，改進決策機制。對于鄰避設施的重要性，地方政府明白，民眾也會感覺到，但由于這種設施客觀存在著風險，民眾對此非常敏感，關心設施的選址與建設問題。在此背景下，作為地方建設的重要方面，圍繞鄰避設施的決策根本無法回避民眾，尤其是利益攸關的民眾。以往地方政府的該類決策科學性有余，民主性缺失或不足，民眾難以接受。即便決策過程中有一些點綴式的民主，看似程序完善，民眾也會不依不饒，因為這與其他問題的決策不同，它關系民眾自身的生命與財產安全。中共十八大報告明確強調：“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證”。[8](p29)沒有經過必要的民主程序，得不到民眾認同的決策，其在執行過程中往往是被動的，或者被迫暫停，或者重新決策，其背后的原因，往往是政府理虧，“好心辦了酸事”，經不起民眾的“較真”。因此，本文作者認為，應該改進決策機制，調整決策程序，優先確保決策的民主性，落實民眾的民主權利。圍繞設想中的鄰避設施，地方政府提出自己的想法，說明建設的必要性，請民眾選址，并共同討論補償問題；至于如何建設，后續再請專家論證。必要時，邀請民眾代表和專家面對面交流，讓民眾親耳聆聽專家的意見，既深化民眾的環境知識，也收到對民眾進行環境教育的效果。期間，由于民眾的大量加入可能會使得決策過程非常麻煩、綿長，但這是民主的代價。如果沒有這種麻煩和代價，事后面對民眾的詰責所進行的“補課”可能會更麻煩，而且效果也不會好，因為那時民眾心中已經郁積了不滿情緒。限于當前民主參與渠道的不足，決策過程中可以施行代議制，由民眾代表參加，其他民眾可以通過諸如報紙、網絡和廣播來了解情況。至于現場參與決策的民眾代表的選擇，地方政府可以根據實際情況決定，但有兩點需要確保：一是確保毗鄰意向中的選址地點的民眾能夠現場參與，二是確保其他代表選擇的隨機性，不能刻意甄選。

第二，精細補償機制。城市人口眾多，即便城郊的人口也相對密集，城市鄰避設施無論設在哪里，都有或多或少的民眾毗鄰這些設施，承受其所帶來的各種風險。相關民眾之所以存有焦慮心理，除了設施本身可以預見的自然風險之外，更多的可能是對人為風險的擔憂，包括人為操作失誤、政府后續的保障不足等等。因此，要規避鄰避沖突的風險，就需要消除沖突本身，而要消除這種沖突，消除民眾對風險的焦慮心理顯得非常關鍵。這除了嚴格未來設施的操作流程、減少操作失誤之外，需要地方政府作出努力，進行必要的補償。對于因興建鄰避設施所作出的補償問題，國外比較流行的做法是貨幣補償、稅收減免等，而國內當前更多的是貨幣補償。這種方式簡單明了、容易操作，但缺少針對性，既可能導致資源浪費，也不能保證民眾無后顧之憂。因此，應該根據鄰避設施類型的不同及其所帶風險的特點進行細化，精細補償機制。對于鄰避設施的類型，本文作者曾在《鄰避沖突：概念、類型及處置》一文中嘗試著進行劃分，將其分為污染類、高風險類和心理類。污染類鄰避設施，諸如垃圾回收站、污水處理廠、高速公路等，其風險是持續的、低烈度的，針對該類型設施風險的補償，適宜采用諸如貨幣補償、定期體檢或送醫等方式；高風險類鄰避設施，諸如加油站、石油化工廠、核電站等，其風險是偶爾的、高烈度的，針對該類型設施風險的補償，適宜采用貨幣補償和商業保險等方式；心理類鄰避設施，諸如殯儀館、精神病院等，其直接的風險極低，但容易引起民眾心理不悅和房產貶值等問題，因此除了必要的貨幣補償之外，可以建設一些諸如公園、健身館等讓人心理愉悅的設施，轉移民眾的心理不悅。精細補償機制，抵消民眾的損失，消除其顧慮，既能夠提升補償的針對性，又可以有效避免社會資源的浪費。有效的補償針對的是鄰避設施給民眾帶來的風險，但卻因其能夠減少或消除民眾的焦慮而降低鄰避沖突發生的可能性，進而可以有效規避沖突帶來的社會風險。

第三，完善溝通機制。“所謂溝通，就是指人與人之間通過語言、文字、符號或類似的表現形式，進行信息、情報交流和傳達思想的過程。”[9](p207)地方政府與民眾之間的溝通很重要，沒有必要的溝通，民眾不知道政府的規劃目標以及為此所作出怎樣的努力，政府也不知道民眾所想，更不可能及時回應，從而便利了謠言的肆虐。圍繞城市鄰避設施的選址與建設，民主決策是一種溝通，補償也是一種溝通，但鄰避設施一旦建成，其運行將是一個更長的過程，沒有必要的持續的溝通不行。地方政府不能以為決策的過程民眾參加了，政府補償也給了，就可以萬事大吉，因為民眾的想法變動不居，外界的傳言時時不斷，并且設施的運行過程中也確定會出現這樣那樣的問題，民眾的顧慮總是還會有的。因此，必須要完善溝通機制，及時了解民眾的所想所思。既要確保溝通的雙向性，改變以往更多使用的諸如通知、文件等類型的單項溝通方式，保證有溝通，也有回應，又要確保溝通機制的長期有效。一方面，要做好宏觀層次上的政府公關工作，推行政務公開，保障民眾的知情權，并暢通必要的渠道，為民眾的利益表達提供充分的機會；另一方面，要做好微觀層面的面對面的溝通工作，要降下身段、彎下腰來，主動溝通，傾聽民眾的意見。只有真正降下身段，做到“從群眾中來”，才能更好地高屋建瓴，做到“到群眾中去”。在整個溝通過程中，在溝通身份上要對等，地方政府不能居高臨下，高人一等，把溝通當作施舍；在對象選擇上要有差異，重點選擇利益攸關者和“意見領袖”進行問政，這不僅是因為他們的意見更有代表性，而且只有確切了解了他們的態度和意見，政府才能更好地了解民眾的心態，也才能更好地預防鄰避沖突，進而規避其所帶來的社會風險。

總之，城市鄰避設施讓我們又愛又痛，它對城市發展有利，但它自身又帶有風險，并且這種風險我們在較大程度上難以回避。但是，基于鄰避設施而出現的沖突卻是人為的，為民眾與地方政府互動不良所導致，帶有明顯的諸如降低地方政府合法性、破壞社會秩序等社會風險，是我們應該努力規避的，也是我們能夠規避的。為此，我們應該在努力改進技術、提升技術使用安全性，盡量降低鄰避設施的自然風險的同時，認真分析鄰避沖突的風險積聚機理，考察每個環節可能存在的問題可能性，并有針對性地采取措施，改進決策機制，精細補償機制，完善溝通機制，進而最終有效規避鄰避沖突及其所帶來的社會風險。

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[9]張永理，李程偉.公共危機管理[M].武漢：武漢大學出版社，2010.

C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2017）10-0035-06

李德剛（1974—），男，博士，黑龍江省哈爾濱學院副教授。

黑龍江省教育廳科研課題“公民參與與當前自然環境問題的治理”（12544057）的階段性成果。

責任編輯 申 華