新時期上海市婦聯組織參與社會治理的困境與對策研究

范鐵中

（上海大學 社會科學學部，上海 200444）

·社會建設研究

新時期上海市婦聯組織參與社會治理的困境與對策研究

范鐵中

（上海大學 社會科學學部，上海 200444）

新時期，隨著社會政治經濟體制的不斷改革以及社會矛盾的不斷變化，社會治理體制亟待完善。在國家治理體系和治理能力現代化改革過程中，婦聯組織的內外部環境發生了劇烈的變化。上海市婦聯如何凝聚女性力量，為黨分憂，為民謀利，在社會公共事務管理和服務中彰顯婦聯智慧，形成一套可復制、可推廣的上海群團創新改革經驗，為上海市經濟社會發展貢獻力量，成為當前亟待解決的問題。

新時期；婦聯組織；社會治理

黨的十九大報告明確指出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。[1]這體現出當前我國建設以基層群眾自治為基礎、以社會組織為橋梁、促進公民廣泛參與的現代化治理體系的堅定決心。從國內的大局來看，社會領域的改革必將成為我國繼經濟領域之后的又一個改革重心，在社會轉型的關鍵階段，社會組織必將成為我國改革創新的關鍵力量。婦聯組織作為我國最大、最有權威性和影響力的女性組織，參與社會治理必將對女性發展乃至社會的安定有序產生重大影響。上海市婦聯根據國內外形勢變化，推進婦聯工作改革創新，不斷調整自身職能定位，提高參與社會治理的能力，增強服務大局、服務婦女、服務群眾的意識，發揮好全國婦聯先行者的角色是大勢所趨，更是婦聯的應有之義。

一、新時期上海市婦聯組織參與社會治理的機遇

在當前全面深化改革的重要戰略機遇期，婦聯組織參與社會治理，構建新型上海治理體制，是時代賦予婦聯的使命，也是婦聯組織維護婦女兒童的合法權益，參與公共事務管理的良好契機。

（一）黨的領導方式和政府職能的轉變。

婦聯組織作為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，獨特的政治性、先進性和群眾性決定了其參與社會治理的必然性和優越性。黨的十九大報告指出，“增強群眾工作本領，創新群眾工作體制機制和方式方法，推動工會、共青團、婦聯等群團組織增強政治性、先進性、群眾性，發揮聯系群眾的橋梁紐帶作用，組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走。”[2]這為婦聯組織參與社會治理創造了良好的政策環境。2015年頒布的《上海市群團改革試點方案》，為上海市婦聯深化組織內部改革，強化自身職能，參與社會公共事務管理提供了全新的發展機遇。經濟新常態下，上海市政府要轉變自身職能，以“全能政府”向“有限政府”轉變為目標，推進政府機構改革，充分調動組織活力。婦聯作為群團組織，積極承接政府轉移的職能，協助黨和政府參與公共事務的管理，能夠彌補政府或市場的不足。因此，黨的領導方式的變革和政府職能的轉變，為婦聯組織在社會中讓渡了廣闊的發展空間，增強了婦聯參政議政，提供公共服務的能力。

（二）婦聯組織內部結構的調整。

自2015年《上海市群團改革試點方案》和市、區縣婦聯《改革實施方案》頒布以來，上海市婦聯堅定婦聯全面深化內部改革的責任擔當，強化服務意識，不斷優化組織機構設置，增強基層活力，促進內部結構改革。市婦聯立足于破除婦聯“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”的傾向，采取“減上補下”的措施，精簡機關編制，強化基層專職人員隊伍，增強基層力量。市婦聯精簡機關編制30%，將編制下沉到縣區、居（村）等民眾需求量大、組織力量薄弱的地區。[3]為提升基層婦聯的影響力，市婦聯將村居“婦代會”改為村居“婦聯”，實現資源配置向基層傾斜。在人才隊伍配備上，不斷增強代表性和群眾性，將各個領域、各個階層的優秀女性吸納到婦聯中來，實現不拘一格選人才，增強婦聯執委會以及一線基層人員比例；在干部隊伍管理上，一改原先的干部隊伍招聘模式，從基層婦聯以及企事業單位、社區等遴選各行業的人才作為機關專職干部；在管理模式上，推出互聯網模式，推廣“網上婦聯”，如上海女性、上海巾幗園等服務現代女性。隨著改革發展進程的進一步加快，上海市婦聯內部變革也將進一步深化，成為極具影響力的新型社會組織。

（三）民間婦女組織的蓬勃發展。

改革開放后，民間婦女組織率先在上海興起。據統計，上海市婦聯除了16個基礎的團體會員之外，還存在數以百計的公益性自治民間組織。我國經濟結構調整、社會發展方式變革以及政府職能轉變推動了社會組織的重新分化和定位。新時期，作為社會領域活動主體的民間組織也獲得了全新的發展契機。截止到2013年初，在上海登記的各類民間婦女組織73個，市級民間婦女組織19個，區縣級團體54個，各類女性興趣社團600余個，社區女性團體6000多個。[4]近幾年，參與上海民間婦女組織的群體也呈現出由知識分子階層向普通大眾延展的態勢，她們以婦女的需求為出發點，以解決現實問題為導向，形成了一個完善的組織網絡。眾多婦女組織聯合起來，實現平臺共享、協作互助，充分發揮自身的特色。民間組織的興起能夠緩解婦聯日益繁重的工作壓力，彌補婦聯職能的缺失，直接滿足婦女群體的利益訴求。上海市婦聯團結民間婦女組織，整合松散力量，形成以婦聯為中心的組織網絡，充分發揮其政治性、先進性、群眾性優勢，必將推動婦聯組織的完善。

二、新時期上海市婦聯組織參與社會治理的困境

當前，我國已經進入改革發展的攻堅期，社會結構、資源配置方式、思想觀念等空前變革，社會格局的劇烈變動在給婦聯帶來發展機遇的同時，也使得婦聯面臨前所未有的復雜局面。面對社會矛盾凸顯、利益格局分化、群眾利益訴求多元化的現狀，婦聯原有的服務內容及服務模式，已難以滿足婦聯參與社會治理面臨的任務和挑戰。

（一）婦聯組織參與社會治理的組織定位有待明確。

婦聯組織作為社會團體參與社會治理，積極承擔社會公共事務管理職能，是時代的選擇。婦聯的雙重角色定位要求婦聯不僅要完成黨和政府賦予婦聯的整合社會資源，維護社會安定團結的職能，更要求婦聯代表婦女的利益和心聲，為婦女爭取更多的合法權益。然而，上海市婦聯在參與社會治理時經常出現角色定位模糊現象。在當前社會轉型背景下，面對黨和政府在新時期提出的參與社會治理的新要求，婦聯組織往往不能明確自身的職能定位，常常出現“越位、錯位、缺位”等問題。從理論意義上講，婦聯組織與黨和政府的緊密關系，使得婦聯能夠爭取更多的政策和法律方面的關注，但是在具體的實踐中，由于我國高度行政化的政治體制以及婦聯代行婦兒工作委員會權力，使得婦聯被當作政府職能部門，忽視了其活動的自主性。又由于婦聯組織屬于政府架構，實行自上而下的科層制，資金來源屬于財政撥款，組織人員要服從黨和政府的安排。因此，這就使得婦聯優先回應政府角色期待，優先接受黨和政府的“實質性層級結構”，忽視上下級婦聯之間存在“形式層級結構”，導致官僚化傾向嚴重，嚴重影響到婦聯自身職能的發揮。正如俞可平所說，“高度行政化的社團，與行政機關沒有什么實質性差別”。[5](p340)婦聯組織在面對婦女維權與當地經濟發展的角色沖突等問題時，不能明晰自身的角色定位，就容易忽視婦女群體的利益，脫離基層群眾。這勢必會影響到婦聯組織參與社會治理的社會信服力，導致婦聯地位邊緣化。

（二）面對婦女群體利益分化、需求多樣化，婦聯應對能力有待提升。

隨著經濟社會的進一步發展，人們的價值觀念和利益訴求也發生了巨大變化，在傳統社會階層的基礎上出現了新的階層，婦女群體也逐漸分化，因其所處年齡、階層、地域的不同而產生新的利益沖突。婦女群體的利益分化給婦聯傳統的工作方式帶來了巨大的沖擊，價值觀念、實際需求的多元化也使得婦聯疲于應對，尤其是面對外來從業人員時，婦聯組織未能及時建立起婦女團體為其提供利益訴求渠道。婦聯的政治性傾向，使得婦聯缺乏敏感性，無法預測婦女的訴求，對于部分社會問題，往往需要黨和政府發號施令，缺乏主動性和針對性。另外，就當前服務內容來看，上海市婦聯提供的社會服務項目仍存在問題，婦聯的救濟模式呈現出“短平快”的特點，以短期救濟為主，而沒有形成長期的項目支撐。在承接政府項目方面，涉及維護婦女兒童的項目較為單一，尚未與婦女兒童建立起長效互動機制，特別是對外來務工人員的關懷和關注力度缺乏，提供公共服務的能力有待于進一步提升，而婦女群體卻迫切需要婦聯立足于實際，發揮其維護婦女權益的職能，解決她們的實際需求。

（三）婦聯組織工作機制、運行模式有待更新。

當前，上海市婦聯干部隊伍素質獲得較大提升，但是其知識結構仍較為單一，把握新信息和新技術的能力仍相對落后，對于國家大政方針的理解力和執行力尚且缺乏，婦聯干部的理論研究水平也相對薄弱，創新意識和創新能力不強，不能超前把握婦女的利益訴求，工作機制更有待提升。上海市婦聯主要是協助黨和政府管理與婦女、兒童相關的事務，在黨和婦女群體之間架起溝通的橋梁，向市人大、政協提出婦女兒童的熱點需求，保障婦女權益，通過提供法律援助、舉辦職業技能培訓、衛生服務等參與社會事務。就當前來看，上海市婦聯參與社會治理的方式仍然是以協助政府參與公共事務管理為主，婦聯干部還沒有進入到決策層，而維護婦女群體的合法權益要求婦聯干部參與政府決策，代表婦女發出自身的聲音。然而目前上海市各級行政部門的女干部比例偏低，使得婦聯干部參與民主決策不足，市政府在維護婦女權益的政策法規針對性不強。另外，婦聯組織的運作方式過于傳統，活動模式仍然是主要依靠層層發動的方式動員婦女、兒童參加活動，即使采用微信、微博等現代方式，也只是“換湯不換藥”，在婦女、兒童利益訴求多元化的今天，僅靠單純的口號、號召顯然已經過時，契合婦女最直接需要的活動才是時代的選擇。

（四）基層組織不健全、組織網絡有待完善。

自上海市婦聯改革方案實施以來，基層婦聯組織不斷完善，已經建立起縱橫交錯的組織網絡，但仍存在不可忽視的局限性。從縱向上看，基層組織不健全的問題依然存在，成為制約婦聯履行政府部分職能的一個障礙。基層人員配備薄弱，尤其是農村地區，婦聯人員往往身兼數職，婦聯工作難以有效開展。上層組織在獲得黨和政府的資金、人員等支持方面較為便捷，而越到基層支持力度越弱。基層地區資金緊張，加之婦聯人員配備不足，使得基層婦聯風雨飄搖，嚴重影響了其參與社會治理的實效。從橫向上看，上海市婦聯與其團體會員之間的聯系仍相對松散，在民間組織中沒有足夠的權威性和威信力，還未與民間婦女組織形成工作合力，這也進一步制約著婦聯獲取民間資源的水平，影響社會治理作用的有效發揮。

三、新時期上海市婦聯組織參與社會治理的對策

當前，處于創新驅動戰略下的上海對婦聯組織提出了更高的要求，市婦聯要進一步完善參與社會治理的方式，確立創新發展的新思想、新理念、新戰略才能應對多元化社會帶來的挑戰。上海市婦聯從四個方面入手，堅持密切聯系和服務婦女群體，在服務方式和服務方法等方面力求新突破，破解難題，在參與社會治理中彰顯婦聯優勢。

（一）找準組織定位，凝聚社會力量。

婦聯組織作為群團組織參與社會治理，首先，要明確自身的角色定位，明確自身在社會結構與公共事務主體中所處的位置，在參與社會治理時要遵循有限性和有序性原則，找準自身的職能定位，防止出現“缺位、錯位、越位”等現象。既要充分發揮婦聯的“橋梁紐帶”作用，積極承接政府轉移出來的部分維護婦女、兒童權益的職能，協助黨和政府處理民生問題，促進社會安定、有序，也要動員廣大婦女群體參與社會事務管理，將維護婦女群體的權益作為參與社會公共事務管理和公共服務的基點，積極參與維護婦女、兒童的切實利益相關的服務性、社會性工作，維護黨和政府的施政基礎，體現婦女“半邊天”的地位。其次，市婦聯也要明確同行定位，婦聯組織參與社會治理，僅靠自身的力量難以實現，因此這就要求婦聯組織要加強與社會團體的合作，通過動員團體力量，爭取各方面的配合，形成工作合力，營造起各司其職、各盡其能、優勢互補的良好格局，為婦女發展創造廣闊的發展空間。再次，市婦聯要明確組織定位，要凝聚民間婦女組織力量，遵循哪里有婦女，哪有就有婦聯的工作原則，履行凝聚各行業婦女群體的原則，根據婦女分布，及時調整組織設置，在商務樓宇、民眾居住區、市場等建立靈活多樣的婦女組織，加強與女海歸、女白領、家庭婦女、外來務工女性等群體的交流，擴大婦聯組織的覆蓋面，動員全體女性參與到政治生活中來，履行民主管理、民主監督等權利，促進婦女共建共享。

（二）推進載體創新，打造個性化服務。

在國家治理體系現代化背景下，群團組織參與社會治理也要實現創新型發展。一方面，婦聯組織要積極承接政府轉移出來的公共事務管理和社會服務的職能，通過向政府購買公共服務等措施，擴展服務空間、擴寬服務網絡，打造個性化的服務產品，滿足婦女群體多樣化的需求。上海市婦聯除了向婦女提供維權咨詢服務、職業技能培訓、扶助失學兒童等基礎的傳統型服務之外，還應該積極拓寬思路，創新服務領域，發展新型公共產品，為婦女群體提供多樣化的服務。針對當前政府加快向公共事務管理轉變，將婦女兒童的社會性、公益性等項目，通過公開招標或政府委托等形式交與婦聯的方式，婦聯組織要建立健全項目承接機制，充分發揮公共事務管理的職能。市婦聯通過建立上海市法規政策、性別平等咨詢機制，組建評估委員會，來參與公共政策和法律法規的制定，向“兩會”遞交提案等從源頭上維護婦女權益，通過市、區婦聯牽頭，政府部分參與婦女兒童權利維護的機制，實現有效維權。另一方面，婦聯組織也可以通過交流合作的方式，精確定位服務人群，提供個性化服務，加強與企事業單位、外來務工人員的合作，不斷擴展服務渠道，延伸組織網絡，依據層次性原則，根據婦女的多樣化需求，打造具有針對性的品牌服務產品。婦聯組織還可以與其他民間婦女組織合作的方式，建立起平等、互助的合作平臺。例如“家庭反暴力平臺”、“知心媽媽”等項目，通過各自目標交叉點的融合，設計服務項目，拓寬服務網絡，幫助改善困難婦女群體的境遇，解決服務群眾“最后一公里”的問題，為婦女兒童提供具有針對性、專業性和精準性的個性化服務。通過“上海巾幗園”、“上海女性”等網絡平臺提供專屬性服務，讓廣大婦女找得到婦聯、靠的上婦聯，同時也讓基層婦聯聯得上婦女、幫得上婦女。

（三）優化機構設置，創新工作機制。

上海市婦聯要積極貫徹落實群團組織改革方案，精簡機構，強化職能，推動組織機構扁平化，在改革創新中優化機構設置。提升一線人員的比例，充分發揮優秀人才參與議事決策的能力，通過實施機關干部兼職制、遴選制、志愿招募制等政策充分發揮專兼職以及志愿者隊伍的優勢，整合干部隊伍，提升服務基層群眾的能力水平。婦聯組織要利用自身的政治優勢，加強與黨和政府之間的聯系，通過與黨和政府的對話獲得更多的資金和政策支持，推動婦女工作的順利開展。同時，婦聯組織要建立社會評估機制，不斷增強與基層婦女的聯系，讓更多的婦女參與其中，形成群眾滿意的長效評估機制，通過開展群眾滿意度調查活動，找出自身的不足，推動婦聯組織工作的完善，形成對婦女群體的長效關注機制，并及時轉化為行動，切實幫貧扶弱。這有利于增強婦聯參與社會治理的能力，樹立良好的社會形象，滿足黨和政府以及人民群眾的熱切期盼。婦聯組織創新工作機制也是其參與社會治理的根本所在，市婦聯要利用行政資源優勢，通過項目化的方式，積極承接政府項目延展服務空間，打造公共服務產品。項目化管理不僅有利于促進婦女、兒童事業發展的體系化，而且有利于增強婦聯組織的社會影響力。市婦聯要通過增加公益服務項目，完善婦女兒童救助網絡，推廣小額信貸服務，搭建婦女創業孵化基地；通過向政府購買公共服務，繼續完善家政App、“愛心暑托班”、關愛“老勞模”、婦女職業培訓等政府項目；通過向社會力量購買婦女兒童家庭服務平臺，開展“創變客”“農社對接”“智慧女性都市論壇”等活動。市婦聯也要加快推進“網上婦聯”建設進程，通過推行“互聯網+”的思維，建立起全市綜合服務平臺，充分發揮微信、微博等互聯網平臺在創新工作方式中的獨特作用，通過利用上海市數據平臺，研討婦女所需、婦女所急，打造線上線下服務平臺，充分整合社會資源，發動社會力量，回應婦女需求。

（四）健全組織網絡，加強基層干部建設。

上海市婦聯組織要根據新時期婦女工作的巨大變化，構建婦女組織體系，不斷推進社區、農村等基層婦女組織建設，推進機關事業單位、企業等婦委會建設，形成一個組織健全、充滿活力和凝聚力的基層組織隊伍。市婦聯要做到“眼睛朝下，面向基層”，聽實情、辦實事，不斷夯實基層組織，將工作重心落實到基層，落實到家庭，堅持一切工作圍著基層轉、跟著群眾走。婦聯也要加強與社團、團體會員之間的聯系，建立婦聯資源互動平臺，延伸基層婦女組織的覆蓋面，通過提高專兼職人員待遇，增強婦聯工作的穩定性；通過轉變干部考核標準，將婦女群體的滿意度作為重要標準，激發基層活力；通過加強與其他群團組織之間的協作，尊重各自的工作理念，形成強強聯合的社會網絡，便于實現資源共享。婦聯組織還要加強干部隊伍建設，強化干部思想、作風建設，增強服務意識，提升服務能力，培養能夠順應時代潮流、把握發展規律、與時俱進的婦聯干部隊伍，來適應社會公共事務管理的需要，提高市婦聯參與社會治理的水平。為此，首先，婦聯要配齊專職干部，尤其是基層婦女干部，通過建立人才信息庫等方式，選拔一批工作能力強、綜合素質高的年輕女干部參與到基層婦聯建設中來，通過定期開展干部培訓，不斷轉變專職人員的思想觀念，提高婦聯參與社會治理的能力；其次，要加強兼職隊伍建設，通過多樣化的人才招聘機制，吸納社會工作者和熱愛婦女事業的志愿者加入到干部隊伍中來，形成一支素質過硬的專兼職人才隊伍。通過整合社會網絡的資金、人力等方面資源，更好地為婦女兒童提供服務，同時也為自身參與社會治理提供組織保障。

綜上所述，新時期的社會治理理念，為上海市婦聯組織參與社會治理帶來了全新的發展機遇。新形勢下，上海市婦聯組織深入基層、了解基層婦聯參與社會治理的現狀，把握婦聯在參與社會治理時面臨的困境，是做好婦聯工作的前提，也是其適應國家治理現代化、切實發揮其代表廣大婦女群體利益的必然趨勢。上海市婦聯組織要不斷拓展參與社會公共事務的空間，提升服務婦女兒童的能力，切實做到“黨政所及、婦女所需、婦聯所能”，回歸婦聯的角色定位；強化社會職能，提升治理的自主性，增強與政府協同治理的能力，通過社會化、項目化方式，探索參與社會治理的新路徑，提升服務婦女的能力，以贏得國家和社會的認可，提升婦聯的社會影響力。

[1]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（4）.

[2]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（5）.

[3]上海市婦聯改革動作頻出，群團改革后，婦聯更“接地氣了”[EB/OL].http://www.shjcw.gov.cn/shjs/node4/node33/u1ai95977.html，2016-03-06.

[4]上海社會組織網.2012年12月基本業務統計數據[EB/OL].http://stj.sh.gov.cn/lnfo.aspx?Reportld=13428e12_e5b8_4779_bb5b_32a4e.7c0999.9，2013-01-01.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2017）10-0047-05

范鐵中（1970—），男，上海大學社會科學學部副教授，法學博士。

2014年國家社科基金一般項目“社會組織協同參與社會治理機制研究”（14BKS049）。

責任編輯 申 華