農村基層領導干部法治能力提升的探索
——基于山東省濰坊市的實踐

卜華（中共濰坊市委黨?！∩綎|　濰坊　262406）

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農村基層領導干部法治能力提升的探索
——基于山東省濰坊市的實踐

卜華
（中共濰坊市委黨校山東濰坊262406）

【內容摘要】農村的法治建設是全面推進依法治國的基礎，這對于農村基層領導干部法治思維能力、依法辦事能力都提出了更高的要求，培養農村基層領導干部的法治能力就成為迫切之需。山東省濰坊市對于提升農村基層領導干部法治能力進行了有益的探索，本文試進行總結，以期提供有價值的借鑒。

【關鍵詞】依法治國農村基層領導干部法治思維法治能力

*本文為山東省行政學院科研合作重點課題“法治中國建設中的農村基層黨組織法治能力研究”階段性成果（編號：SHZKT201507）。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。在黨的十八屆四中全會上我們黨提出了建設“法治中國”的宏偉目標，這表明“法治是治國理政的基本方式”，標志著我國社會主義政治文明建設進入到一個全新的發展階段。當前國家經濟正處在調整轉型升級的關鍵時期，改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的要求越來越高，這就使得在農村中領導干部提升法治思維和依法辦事能力更為重要，是全面推進依法治國的重中之重。而農村的法治建設更是全面推進依法治國的基礎，基層的法治建設面臨著嚴峻的考驗。

全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。農村基層干部能否運用法治思維和法治方式深化農村改革，推進新農村建設，直接事關依法治國在基層的落實、事關百姓利益、事關社會的和諧穩定。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，這對于農村基層領導干部法治思維能力、依法辦事能力都提出了更高的要求，因此，培養基層領導干部的法治能力就成為迫切之需。本文深入調查了解農村領導干部法治能力現狀，并對濰坊市的探索進行總結提升，以期對全面推進依法治國戰略的實施提供有價值的參考。

一、農村基層領導干部法治能力問題分析

領導干部的法治能力包括法治思維與法治方式，法治思維強調的是對法治的理念態度，在思想觀念層面提出的明確要求；法治方式是行為準則，在執行層面提出的明確要求，二者相輔相成，共同構成領導干部的法治能力。農村基層領導干部的法治能力如何呢？從現實分析，農村基層領導干部的法治能力不斷提高，但與建設“法治中國”的宏偉目標還有一定差距。

（一）法治思維層面，尚未形成與法治相匹配的思維模式

法治思維，是指執政者在法治理念的基礎上,運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。法治思維的形成與培養是一個復雜而漫長的過程，當法治思維真正成為一種習慣，成為一種自覺，法治建設目標才有可能實現。目前，我國基層領導干部在法治思維層面，尚未形成與法治相匹配的思維模式。

一是法律知識儲備不足。部分農村基層干部對基本法律知識不了解，對基本的法治原則和要求不清楚。對待法律知識學習沒興趣，認為法律知識學習沒有用，不愿學習法律知識。部分農村基層干部對眾多的法律知識不知道怎么學，找不到學習法律知識的方法和途徑，不知道結合工作實際和問題學習。

二是法律意識不強。部分農村基層干部缺乏法律邏輯，對法律原則和法律精神把握不夠，處理問題時注重依靠經驗和傳統習慣，喜歡閉門決策，個人決定，不注重集體研究，對復雜事務不能有效地根據法律原則和法律精神進行分析，或者是對法律和法律實質缺乏深刻理解，只會簡單、機械地照搬法律條文。盡管很多領導干部從理性上認為法律高于政策，但是實際工作中，仍存在著法律的地位讓位于政策或上級指示的情況，敬重上級而不敬畏法律。遇到問題首先想到的是如何向上級匯報，而不是用法治思維去解決問題。

（二）法治實踐層面，依法辦事能力不高

一是在執行中注重“制”而忽視“治”。部分農村基層干部將“法治”等同于“法制”。法律只對被管理者發揮作用，而管理者可以置于法律統治之外，法律是約束普通人的行為、限制其權利的，對于權力者說來是實現管理的工具。注重了法的懲治作用，而忽視了法律所賦予公民的權利。以罰代管現象大量存在。有些基層干部不嚴格遵守法律，不能依照法律和相關制度規定的職權依法辦事，存在著不作為、亂作為現象，這些問題的存在，嚴重損害了人民群眾的合法權益，損害了法律的尊嚴，損害了政府的形象。

二是解決矛盾糾紛能力欠缺。法治思維要求在法律框架下化解社會矛盾、維護穩定，可以有效避免暗箱操作、徇私枉法等不法行為。一些基層領導干部在處置社會矛盾糾紛方面簡單粗暴，重行政手段，輕法律的運用。有些社會矛盾糾紛因基層領導干部沒有依法處理，造成一些地區社會矛盾越積越多，甚至上升為群體事件，進而影響到社會的和諧穩定、人民生活的安定。因此，基層領導干部面對當前社會矛盾糾紛的多發和凸顯，依法處理的能力不足。法治能力的欠缺與日益提高的群眾權利意識、民主意識的矛盾造成農村基層領導干部在依法辦事時的捉襟見肘。

二、農村基層領導干部法治能力影響因素分析

（一）人治傳統的慣性思維是法治思維的內在反作用力

我國是一個有著兩千余年君主專制政體的國家，長期的“人治”及皇權思想使大眾普遍崇拜權力而忽視法律，人治思想在廣大農村干部群眾頭腦中根深蒂固，少數基層干部頭腦中的特權思想較為嚴重，他們認為法律只是管老百姓的，自覺不自覺地把自己擺在超越法律之上的地位，以執法者自居，別人只能惟命是從。在日常工作中個人也不注重學習提高，不注重法治思維訓練，對法律的信仰在短期內較難形成，這極大地阻礙了法治思維與依法辦事能力的提高。

（二）農村家族主義、宗族勢力的復蘇是實現農村法治的外在阻力

宗族家族文化在中國有著極其深厚的歷史根源和社會基礎。在當今農村社會，由于維護秩序、交往互助等的需要，宗族主義又重新復蘇，宗族勢力由于其明顯的專制性、保守性和不平等性，其消極作用不容忽視。另一方面，農村的基層政權和基層司法機關的領導和工作人員與當地的各個家族有著種種聯系，導致有的村領導班子在一定程度上成了宗族之間權力分配的舞臺，村委會實際上成為傳統家族勢力寄生的載體。這嚴重地影響到施政和執政的公正性，成為最嚴重的法治破壞力量之一。

三、提高農村基層干部法治能力的探索

濰坊市對于提升農村基層干部法治能力進行了不懈的探索，對于增強法治思維、完善基層治理等都產生了積極的效果。

（一）以多元化的法治宣傳增強領導干部法治思維與法治意識

通過“三位一體”等方式增強領導干部的法治思維能力。濰坊市所屬的安丘市通過打造多元化法治宣傳載體、構建實效性普法內容體系、完善立體化組織保障體系，把普法依法治理工作納入全市經濟和社會發展規劃，實行目標管理責任制，建立評估考核機制和監督激勵機制，促進農村領導干部學法、用法，以法治思維逐漸取代人治思維。

1.打造多元化法治宣傳載體。一是加強普法隊伍建設。組成市、鎮、村、組四位一體法治宣講隊伍，成立由法院、檢察院、公安局、司法局、人社局、教育局、黨校等單位人員組成的普法講師團，形成組織有序、覆蓋全市的普法工作網絡。二是加強普法陣地建設。各鎮街區、村居、社區結合各自實際，分別建立普法宣傳街和法制宣傳欄，滿足基層干部對法律知識的需求。三是充分運用現代傳媒。在報紙開設普法專欄，在廣播電視開設《法治之窗》、《行風在線》等欄目，建立安丘普法網站、手機短信普法平臺和普法博客。充分利用公交電視、廣場、商場LED顯示屏等現代傳媒進行宣傳，做到“報刊有文、電臺有聲、熒屏有像”的宣傳效果。

2.構建實效性普法內容體系。加強領導干部和公務員學法用法。制定下發《關于進一步加強領導干部學法用法工作的實施意見》和黨委（黨組）中心組年度集中學法等制度，市委黨校將普法教育列入干部培訓課程。市委、市政府開辦“青云大講堂”，定期邀請法學專家對領導干部進行法治輔導。市普法辦每年組織干部參加普法考試，以考促學，提高了各級領導干部的法律素質。

3.完善立體化組織保障體系。一是完善齊抓共管工作機制。按照“黨委領導、人大監督、政府實施、各部門齊抓共管”的思路，明確各級各部門的普法職責，注重發揮成員單位作用，建立完善普法依法治理工作領導小組聯席會議和領導約談等制度，積極構建全方位、立體化大普法格局。二是加強監督考核。市委、市政府把普法依法治理工作納入全市經濟和社會發展規劃，實行目標管理責任制，建立評估考核機制和監督激勵機制，促進各項工作措施落到實處。

（二）以基層治理的契約化提升法治能力

隨著農村社會結構的變化，利益關系的調整，農村成為各種社會矛盾和問題的集結點。農村矛盾糾紛涉及面廣、影響較大的有土地矛盾、家庭矛盾、鄰里矛盾、經濟糾紛、干群矛盾等。這些矛盾的積累加重，給農村社會的和諧穩定留下了隱患。為了解決這些矛盾，濰坊市坊子區探索推行“一約三會”，通過“約定”形式、用“三會”機制，規范基層干部的決策管理行為。“一約”，是指村居組織與黨員干部之間、村居組織與村民之間、村居民與村居民之間，以合同、協議、紀要、責任書、承諾書等形式簽訂的約定。“三會”，是指圍繞約定的形成、執行、監督等環節，在黨組織的領導下，有關方面參與的民情征詢會、民主協商會、監督評議會。“一約三會”從源頭上預防和化解了基層矛盾，維護了農村社會穩定。具有超前預防性，能夠從源頭上預防和化解矛盾糾紛。

（三）以會計委托代理制加強對基層的監督制約。濰坊市寒亭區探索“村財鎮管村用”，村里的財務由鎮（街道）代記、代管，開支進行公示，加強了對村財務的監督管理。

通過這些探索，增強了農村基層干部的法治觀念，依法辦事能力大大提升，農村的法治環境進一步優化。

參考文獻：

［1］姜明安.再論法治、法治思維與法律手段［J］.湖南社會科學，2012（4）.

［2］鄧國軍.關于農村“兩委”干部法治思維培養的思考［J］.中共太原市委黨校學報，2014（6）.

［3］羅嵐，劉永紅.領導干部法治能力的內涵與路徑探討［J］.法制與社會，2014（3）上.

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0016- 03

*作者簡介：卜華（1971—），女，中共濰坊市委黨校科研處副主任、副教授，研究方向為基層組織建設。