生物燃料補貼政策的國際比較分析與啟示

向 麗

(南京審計大學 經濟與貿易學院，南京 211815)

生物燃料補貼政策的國際比較分析與啟示

向 麗

(南京審計大學 經濟與貿易學院，南京 211815)

生物燃料補貼政策對促進我國生物燃料產業發展具有重要的意義。本文首先借鑒了國際上生物燃料補貼政策，進而分析了我國生物燃料補貼政策所面臨的問題，最后提出我國生物燃料補貼的政策選擇。

生物燃料；補貼政策；國際比較；分析；啟示

生物燃料是指由生物質提取的液體、固體或氣體燃料，其最大特點是具有可再生性。生物燃料產業的發展離不開政府的支持，尤其是補貼政策對促進生物燃料產業發展具有重要作用。而我國生物燃料產業起步較晚，借鑒其他國家對生物燃料的補貼政策是一個很好的選擇。

1 生物燃料補貼政策的國際比較

1.1 美國生物燃料產業的補貼政策

美國出于國家能源安全考慮，積極尋找能源替代。1977年提出了“乙醇發展計劃”，并在之后頒布了一系列法案來支持該計劃，1990年《能源政策法案》正式確立了乙醇作為替代燃料的地位。1994年頒布了《可再生氧化規則》確保了燃料乙醇的市場份額。到了21世紀，出于對環境安全的考慮，美國確立了以纖維素乙醇進行能源替代。2005年《能源政策法案》規定了纖維素乙醇發展計劃，要求在2012年，全美市場上纖維素乙醇的占有量要達到9.46億L。2007年美國能源部宣布對生物燃料研發投入10億美元，并斥資3.85億美元支持發展纖維素乙醇商業化技術。2008年對纖維素乙醇生產商實行稅收優惠，每加侖燃料乙醇可獲得1.01美元的稅收減免。這些措施極大促進了纖維素乙醇的發展，但同時也帶來了較大的財政負擔。

1.2 歐盟生物燃料產業的補貼政策

歐盟從上世紀70年代開始生產生物燃料，90年代加速發展，現在歐盟已是世界上生物柴油最大的生產者和消費者。這些都得益于歐盟對生物燃料發展的支持，尤其是補貼政策的支持。2000年出版綠皮書《能源供給安全的歐盟策略》中提出到2020年替代傳統燃料20 %的目標。2003年出臺的“生物燃料指令”中提出了成員國應當根據原料價格的變化適時調整生物燃料稅收豁免的水平，從而避免過度補償。2006年，歐委會的實踐報告上指出，種植在休耕區上95%的作物都被用來進行生物燃料的生產。2009年歐委會對該指令進行了完善，新指令在稅收豁免、質量標準傾斜、資本支持、獲得研發資金等方面得以改進，從而為全球生物燃料向可持續發展的方向發展提供了借鑒經驗。歐盟生物燃料補貼涉及生產、消費、投入和科研等多個環節，補貼目標明確。在補貼手段上有市場價格支持、消費稅減免、原料補貼、科研補貼、能源作物計劃和資本贈款支持等，多管齊下有效促進生物燃料的產業化發展。在相關法律法規上，適時推出一系列法規、計劃，為生物燃料的發展提供法律支持和幫助。

1.3 巴西生物燃料產業的補貼政策

巴西是世界上最早發展生物燃料的國家之一，1975年出臺了《國家乙醇計劃》，該方案要求巴西國內動力汽車使用甘蔗乙醇，并要求乙醇產量到1979年增加到3億L。因政府的大力支持、自身獨特的地理位置優勢和豐富的生物燃料資源使其成為世界上第二大生物燃料生產國以及最大的出口國。巴西為了支持生物質燃料的發展，制定了法制強制推行的政策，其效果十分顯著。與美國類似，巴西首先規范了生物燃料的營銷渠道，繼而通過財稅以及金融政策對生物燃料進行補貼，對使用生物燃料的交通工具免收工業產品稅以及減征1 %的增值稅，對生產生物燃料原料的農戶給予合計約3 400萬美元融資貸款，并利用稅收手段使摻燒生物燃料的利益明顯高于使用其他燃料，來鼓勵使用生物燃料。

2 我國生物燃料補貼政策及問題分析

2001—2002年為了消化陳化糧，我國先后在河南、黑龍江建立乙醇生產企業，2004年進一步擴張到吉林、湖北等地。2002年中央財政開始對試點的黑龍江華潤酒精有限公司、吉林燃料乙醇有限公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽豐原生化股份有限公司、廣西中糧生物質能源有限公司給予補貼。我國從2002—2004年主要實行的是成本加利潤的補貼方法，政府補貼的手段既有價格支持，又有稅收優惠。對于生物燃料的原料統一按照出庫價格計算，而非市場價，對于相應的試點企業則是實行5%的消費稅補貼。該補貼調動了糧食乙醇生產企業的積極性，促進了陳化糧的消化。缺點是：由于有政府的保本承諾，企業在降低生產成本方面缺乏動力，幾乎所有的試點企業都處于虧損狀態，給國家財政造成了很大的壓力。另外，這些補貼政策主要集中在生產環節，而在消費、研發等環節的財政支持明顯不足且目標也不夠明確。

隨著消化陳化糧的目標完成，我國將生物燃料的發展納入國家發展戰略。2005—2007年先后出臺了《財政部關于燃料乙醇虧損補貼政策的通知》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源中長期發展規劃》。該階段實行定額補貼，并且補貼逐年減少。定額補貼有利于企業積極降低生產成本、改進技術，但由于缺乏彈性機制，定額補貼會由于原油價格波動而給企業帶來虧損問題。另外，國家嚴格控制了生物燃料的生產和銷售，近些年，盡管很多廠商和個人試圖生產銷售生物燃料，但由于我國并沒有制定相關的政策，所以得不到政府的補貼，成為其進入現有銷售渠道的一個障礙。

由于糧食安全問題凸顯，從2008年至今國家發展生物燃料明確了“不與人爭糧，不與糧爭地”的原則，堅持發展非糧作物燃料，并出臺了一系列文件，包括：《可再生能源“十一五”發展計劃》、《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》、《生物燃料乙醇彈性補貼財政財務管理辦法》等。實行與油價掛鉤的彈性補貼機制，當生物燃料企業生產銷售過程中發生虧損時，先由企業用風險基金以盈補虧，在風險基金不能夠彌補虧損時，國家啟用彈性補貼政策。此階段政府補貼政策已取得了長足的進步，但仍存在一定的問題，如：生物燃料生產的初始投資高，需要一個穩定的投融資渠道的支持和優惠的投資及融資政策，以降低成本。我國生物燃料產業并沒有達到企業自主融資解決生產或銷售過程中存在的虧損問題的程度，在彈性補貼政策下，政府給了企業完全的自主，但這樣企業就缺乏引導機制，限制了生物燃料產業的發展。

3 啟示

第一，借鑒國外對生物燃料補貼的經驗，統籌規劃生物燃料的發展。我國的生物燃料補貼可以吸收國外的先進經驗，切實調查落實全國各地能源作物的種植面積、產量、銷售環節等，從而確定政府補貼的重點投入環節及領域。同時也要考慮到我國糧食安全的特殊性，在生物燃料產業的規劃工作上，堅持“不與農爭地，不與民爭糧”的原則，探索適合我國國情的發展模式。我國還應當進一步完善財政補貼政策，重視現階段政府補貼比較薄弱的環節，如：企業投資的補貼、原料生產的補貼、生物燃料產成品銷售的補貼等。第二，加快補貼政策的立法建設，使生物燃料的發展有法可依。從經濟學的角度看，長期補貼會導致價格扭曲，不利于資源的有效配置，所以補貼的目的最終是為了不補。但就短期來說，生物燃料的產業化離不開政府的補貼。所以，政府應加強補貼政策的立法推動，建立相應的補貼機制，以目前的《可再生能源法》為基礎，實現規范化補貼。當然還可以鼓勵生物燃料企業發行債券、鼓勵私人投資加入到該產業中來，從而促進生物燃料產業的市場化。第三，在生物燃料補貼上，鼓勵技術創新與進步。當前生物燃料產業化的障礙在于過高的生產成本，因此應將生物燃料的研發納入重大專項，突破發展生物燃料的關鍵技術瓶頸，降低生物燃料的生產成本。積極引進國際先進技術，使生物燃料的研究成果盡快投入到生產中，并將支持技術研發及創新環節放于首位，尤其要對以具體生產項目和科研項目為依托，非糧食作物為原料的生物燃料的技術研究與開發加強補貼，進一步推動生物燃料的產業化發展。

[1] 孫鳳蓮. 林木生物質能源開發利用及其產業支撐體系構建研究[D]. 武漢：華中農業大學，2011.

[2] 趙福磊. 進油溫度對生物柴油燃燒與排放影響的研究[D]. 西安：長安大學，2014.

An international comparative analysis of biofuels subsidy policy and its implications

XIANG Li

(School of Economics and Trade, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

The subsidy policy of biofuels is of great significance to promote the development of biofuel industry in China. This paper first draws on the international biofuel subsidy policy, then analyzes the problems faced by our country’s biofuel subsidy policy, and finally puts forward the policy choice of our country’s biofuel subsidy.

Biofuels; Subsidy policy; International comparison; Analysis; Enlightenment

F416.2

： A

： 1674-8646(2017)16-0146-02

2017-05-16

本文系江蘇省高校人文社會科學研究項目(2013SJB790037)的階段性成果

向麗(1975-)，女，博士，教師。