湖北省土地流轉研究綜述

邢 蘇

（南京師范大學 社會發展學院，江蘇 南京 210097）

農村發展研究

湖北省土地流轉研究綜述

邢 蘇

（南京師范大學 社會發展學院，江蘇 南京 210097）

土地流轉是促進農村經濟改革發展的重要組成部分，近年來已成為學者們的研究熱點。以湖北省為例，學者們從多個角度對土地流轉過程中出現的問題及其原因進行探討，并形成了豐碩的研究成果，對湖北省土地流轉的順利推進有著積極意義。然而，通過對這些學術成果的梳理發現：在“非糧化”問題的應對、土地承包年限的確定、進城農民工權益的保障等方面，土地流轉問題還有進一步的研究空間。

土地流轉；土地產權；湖北省

十七屆三中全會指出，“我國農村正在發生新的變革，我國農業參與國際合作和競爭正面臨新的局面，推進農村改革發展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰……”［1］作為農村經濟發展過程中必不可少的一環，土地流轉在近年來成為了學者們研究的熱點。以湖北省為例，面對土地流轉過程中出現的各種各樣的問題，學者們從城鄉一體化、勞動力轉移、農民生活保障等多個角度對這些問題的原因進行了探討，提出了解決這些問題的應對措施，形成了豐碩的學術成果。這些學術成果的出現，無疑對土地流轉的順利推進大有裨益。

一、湖北省推進土地流轉的意義

作為我國中部地區的農業大省，湖北省土地流轉的順利推進在調整農業經濟結構、促進農業規模經營與現代化發展、提高農民收入、實現中部崛起等方面有著積極的意義。如劉友凡［2］認為，土地流轉的推進在提高土地產出率、推進農村經濟結構的戰略性調整、加速農業市場化與現代化進程、壯大集體經濟與減輕農民負擔、促進農民觀念的更新和科技素質的提高等方面有著積極的作用。寧芳園［3］認為，作為我國的糧食主產省份之一，土地流轉在堅守耕地紅線、提高耕地質量、增加農業綜合生產能力、提高農民收入及農業經濟調整、實現中部崛起等方面有著重要的意義。吳學兵、汪發元［4］認為，培育和發展新型農業經營主體、推進土地規模經營，有助于緩解保障糧食等重要農產品供給與資源環境承載能力的矛盾；而土地流轉制度的改革，無疑對新型農業經營主體規模化發展有著積極意義。

二、湖北省土地流轉問題及其原因

（一）土地流轉過程中的問題

學者們基于不同的角度對湖北省土地流轉過程中出現的問題進行了調查研究。經過筆者的梳理發現，學者們發現的問題主要體現在如下兩個方面：（1）農民參與土地流轉的積極性不高；（2）參與土地流轉的雙方在土地流轉過程中的行為、程序、合同不規范。這兩個問題是土地流轉過程中比較突出的問題，也是將來土地流轉研究過程中要面對的問題。

1.農民參與土地流轉的積極性不高

徐立峰［5］結合在湖北省進行調研時的情況指出，在土地承擔著社會保障功能及不再承受糧食訂購任務、糧食稅的壓力情況下，部分農民寧愿將土地粗放經營、撂荒，也不愿意參與土地流轉、放棄土地的承包經營權。張勇［6］在鄂州市進行調研時發現，在81.5%的農民清楚地知道自己的下一代不會種地的情況下，仍有61.7%的農民不愿意將自己的土地流轉出去，愿意將土地流轉出去的農民的比例僅占38.3%。袁慎柏［7］在調查過程中發現，受思想觀念、對土地政策不了解、對社會保障與就業安置等問題的認識等影響，農民參與土地流轉的意愿并不是很高。可以看出，在對政策不了解、傳統思想觀念的影響、社會保障等因素的影響下，仍存在著部分農民不愿意參與土地流轉。

2.土地流轉行為、程序、合同不規范

湖北省委農辦課題組［8］在調研時發現，土地流轉的過程中，不僅農戶之間的土地轉讓多為口頭協議，缺乏規范的合同進行約定，即便是經營戶與村委會有關土地流轉的簽約，也存在著簽約主體與流轉主體不一致的情況。楊佳、柏振忠、王紅玲［9］在武漢市進行調研時發現，大部分土地流轉的行為并不規范，口頭協議占大多數，且缺乏規范的文本合同來規范雙方的權利和義務，土地流轉糾紛發生的可能性大大增加。寧芳園［3］結合實際調研的情況指出，在土地流轉的過程中，土地流出方與土地流入方之間多無固定合同及規范統一的合同，有的甚至只是口頭協議；當外出務工的人員準備返鄉種地之時，土地流轉糾紛時有發生。通過梳理可以看出，土地流轉過程中行為、程序、合同不規范的情況不僅僅局限于參與土地流轉的農戶之間，部分參與土地流轉的經營戶、村委會同樣存在這些問題。土地流轉過程中行為、程序、合同的不規范無疑會增加糾紛出現的概率，給參與土地流轉的各方帶來權益上的侵害。

（二）土地流轉不暢的原因

在探討湖北省土地流轉不暢的原因時，學者們給出了不同的解釋。經過筆者的梳理與總結發現，這些原因主要體現在以下四個方面：

1.農民思想認識上的偏差

針對土地流轉過程中出現的農民參與積極性不高等問題，部分學者認為與農民自身固有的傳統觀念及對土地流轉政策的不了解等原因有關。具體而言，李程云［6］結合其在荊州市的調查情況指出，由于絕大多數農民在思想上存在“戀土情結”，認為有了土地，生活便有了保障，寧可將土地粗放經營也不愿意將土地流出，加上農業稅的取消及政府發放補貼等因素的影響，農民參與土地流轉的積極性進一步降低。胡艷生［2］結合麻城市土地流轉的情況指出，雖然基層政府部門對土地流轉的政策進行了宣傳，但農民在思想認識上仍存在一定的偏差，擔心土地承包經營權流轉出去后無法收回，故寧愿粗放經營、甚至拋荒，也不愿意流轉土地。張斌［10］指出，受制于“天時、地利、人和”及小農思想的思想觀念的影響及現代市場觀念不強等因素的影響，一些種糧大戶在土地經營達到一定規模以后，不愿意再進行進一步的發展，土地流轉的進行受到阻礙。聶亞珍、陳冬梅［11］結合調查中實際情況指出，在小農思想的影響下，出于擔心土地流轉之后生活無法得到保障及對土地流轉政策的不了解，不少農民并不愿意參與土地流轉。

2.廣大農村地區缺乏社會保障體系

有學者指出，湖北省土地流轉的過程中存在部分農民不愿意參與土地流轉的情況與農村地區社會保障體系的不健全有一定的關系。如李建斌［12］指出，在當前我國尚無能力在廣大農村地區建立完善的社會保障的情況下，土地是農民維護基本生活的保障，土地流轉的進行因此會受到一定的影響。李伯華、劉沛林、竇銀娣［13］認為，盡管小農意識是部分農民不愿意參與土地流轉的主要原因，但應看到的是，由于農村缺乏健全的社會保障制度，土地依然是農戶保障生活的最后屏障，通過建設與完善農村社會保障制度保障農民利益，推進土地流轉顯得尤為必要。馬恒、聶發國、易尚華［14］指出，大多數農民沒有一技之長，外出打工是臨時性的工作，由于社會保障體系方面的缺失，加上土地兼具生產與保障兩方面的功能，農民隨時都有可能回鄉務農，土地流轉因此受到阻礙。

3.土地流轉法律法規不健全

面對土地流轉過程中的行為、程序、合同的不規范造成的糾紛頻發的問題，部分學者認為是土地流轉法律法規的缺失造成的。具體而言，徐立峰［5］指出，我國目前只有《土地管理法》《農村土地承包法》兩部法律在土地流轉方面有相關的規定，但這兩部法律多數是土地的行政管理法規，較少有規范農村土地流轉、交易等方面的具體詳細內容；加上地方性法律法規的缺失，不少土地流轉過程中的糾紛無法得到及時的解決。宋輝、鐘漲寶［15］同樣認為，現行的《農村土地承包法》或《土地管理法》及相關的土地政策對于農地流轉不同利益主體的土地權利、義務及利益補償關系等方面的內容并沒有細致的規定，導致地方政府在土地流轉的實踐中有較大的隨意性，一定程度上阻礙了土地流轉的進行。葉成［16］指出，由于有關農村土地確權流轉的法律法規條文部分欠缺、有關農村土地確權與流轉的法律規定過于分散、法律規定之間的銜接不夠嚴謹，部分不同法律對同一法律事實的規定有差異等原因，在土地流轉過程中一些糾紛與問題依靠法律無法解決，導致土地流轉無法順利進行。

4.土地流轉市場不成熟、服務機制不完善

針對土地流轉中出現的問題，部分學者認為原因在于土地流轉市場不成熟、土地流轉服務機制不完善。具體而言，鹿梅［17］指出，由于管理機構職能弱化、流轉服務體系欠缺、流轉市場不健全等原因，土地流轉信息無法得到及時的發布，土地的真正價值無法得到體現。黃嫻雅［18］結合實地調研的情況指出，由于湖北省全省超過半數的村莊及1／3的鄉鎮還沒有建立土地流轉服務組織有形市場、大多數縣市區建立的土地交易市場的資金與人員經驗的缺乏等原因，土地流轉工作的推進并不理想。任怡、龔夢、曹月華［19］指出，由于在土地流轉的過程中存在價格機制和收益增長機制不完善、市場準入機制不健全、市場化運作平臺構建不完善等原因，導致湖北省部分農村地區土地流轉過程中出現農民權益被侵犯、土地流轉雙方無法進行及時有效的溝通等情況的出現，土地流轉因此無法順利進行。

三、湖北省土地流轉問題的應對措施

面對土地流轉過程中出現的問題及其原因，學者們從不同的角度提出了解決方案。經過筆者的梳理，學者們提出的建議主要體現在如下幾個方面：建設并完善農村社會保障體系；建立并完善土地流轉法律法規與土地流轉管理機構；培育土地流轉市場、完善土地流轉服務機制。

（一）建設并完善農村社會保障體系

面對因農村社會養老保障體系的缺失造成的農民不愿意參與土地流轉的狀況，學者們提出了如下建議：（1）設立最低生活保障制度；（2）完善醫療保障體系；（3）完善農村養老保險制度；（4）保障進城農民工的就業、醫療、子女教育等權益。具體而言，陳文科、宋偉、庹忠輝、方亞飛［20］結合湖北省土地流轉的實際情況，建議從初步搭建農村新社區綜合服務中心框架向健全完善有產業作支撐、有土地流轉作保障的社保體系轉變，保障農村地區社會保障體系不完善的問題。肖雪飛、鐘紹明、黎樹木、梅松［21］建議，通過建立農村最低生活保障制度、鼓勵家庭養老與農民個人直接投保等多種形式相結合的養老方式的進行、重建農村合作醫療制度等措施解決失地農民的后顧之憂，推進土地流轉的進行。宋輝、鐘漲寶［15］建議，通過建立個人與社會相結合的低收入農民生活保障、農業失業保險、農民養老保障等保障機制、將農民工納入城鎮社會保障體系，逐步實現農民工與城鎮居民享有同等權益等措施，減少農民對于土地的依賴性，促進土地流轉的順利推進。魯蕊、陳敏［22］建議，通過加強失地農民的培訓力度、完善農村醫療保障體系、解決農民工子女教育問題、建設保障型住房等措施，盡力解決失地農民在土地流轉后的后顧之憂。

（二）建立并完善土地流轉法律法規與土地流轉管理機構

針對因法律法規方面的缺失造成的土地流轉糾紛，土地流轉無法順利進行的情況，學者們提出了如下建議：（1）完善以《中華人民共和國農村土地承包法》與《中華人民共和國土地管理法》為代表的法律法規；（2）制定地方性的法律法規，規范、指導土地流轉的行為；（3）設置相關的管理機構，監督并規范土地流轉各方的行為。具體而言，武漢大學經濟發展研究中心與經濟系聯合調研組［23］建議，通過完善法律法規的建設，規范土地流轉合同文本；通過建設土地流轉管理機構，監督土地流轉過程中土地流入方與土地流出方的行為，減少糾紛的發生，促進土地流轉的順利進行。王晨［24］建議，通過完善《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律的相關規定、增加農村土地征收和征用的專門法律法規等措施，規范土地流轉中的行為，減少土地流轉糾紛的發生。任敬華［25］建議，通過對《土地管理法》的修改，確立土地流轉權的行使主體、程序、條件、監管以及責任制度，并通過配套的行政法規、規章，保證土地流轉在法律層面的可操作性。

（三）培育土地流轉市場、完善土地流轉服務機制

面對因土地流轉市場與服務機制的缺失造成的土地流轉糾紛、農民利益受到侵害等情況的發生，學者們提出了如下建議：（1）建立并完善土地流轉市場體系；（2）搭建土地流轉信息服務平臺；（3）搭建土地價值測評機制。具體而言，關艷［26］結合武漢市土地流轉的情況建議，在建立與完善土地流轉中介服務組織、提高土地流轉效率的同時，應當通過設立土地資產評估機構的方式對土地的價值進行合理的評估，并通過設立法律服務機構的方式引導土地流轉各方規范合同的簽訂，減少糾紛的發生。陳佳佳［27］建議，通過農村土地流轉市場公共平臺及農村土地信息平臺的建設，實現農村土地供給需求信息的雙向溝通，降低交易成本，增多交易機會，推進土地流轉。楊艷［28］建議，通過建立專業的法律服務組織、構建流轉信息服務平臺、建立公正的土地價值測評機制、創新流轉形式等措施提高土地流轉的效率，減少土地流轉過程中的糾紛，提高農民的收益，推動土地流轉的進行。

四、土地流轉研究的展望

經過對眾多研究成果的梳理可以發現，學者們對于湖北省土地流轉的過程中出現的問題及其原因、應對措施有著深刻的探討，形成了豐碩的研究成果。但筆者認為，在如下幾個方面，土地流轉的研究尚有一定的空間：

（一）土地經營過程中“非糧化”問題的應對

誠如劉睿、任怡、張敬［29］指出的那樣，一些土地在流轉之后并未被用作糧食的生產，而是被用于種植經濟林木、藥材花卉培育、畜牧業生產、漁業養殖，有些土地甚至被改造成建設用地，如此做法不僅影響了我國的糧食生產，對于土地的二次耕種，也會產生巨大的影響。因此，如何處理過度“非糧化”給耕地帶來的傷害，保障糧食的生產及國家的糧食安全顯得尤為重要。然而，在對湖北省土地流轉的研究成果進行梳理的過程中，筆者發現，雖然有學者發現了這一問題，但這一問題的應對措施，并不是很多，有待于學者們進行更進一步的研究，找出應對之策。

（二）土地承包期限的設定

雖然我國的土地承包期限一再延長，從1984年中央一號文件規定的土地承包期限十五年不變，到2002年《土地承包法》規定耕地承包期限為三十年，直至十七屆三中全會提出土地承包關系長久不變，體現了政府對于穩定土地承包關系的決心，但“土地承包關系長久不變”并不意味著農民從此永久的享有土地承包經營權的用益物權。當土地流轉的交易發生時，土地承包期限的長短、土地承包關系的穩定程度仍然會是土地流入方所要關心的事情，而“土地承包關系長久不變”這一說辭顯然無法徹底打消農民在土地承包時限上的疑慮。如何打消“土地承包關系長久不變”給農民帶來的疑慮、有效地促進土地流轉的進行，是學者們在接下來的土地流轉研究中所要面對的問題。

（三）進城農民工權益的保障有待落實

通過對學術成果的梳理可以發現，諸多進城農民工之所以不愿意放棄農村的耕地，與自身在城市里的權益無法得到有效的保障有一定的關系。盡管2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》［30］試圖通過建立城鄉統一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度及完善農村產權制度、擴大基本公共服務覆蓋面、加強基本公共服務財力保障等措施保障進城農民工的權益，但誠如高云才［31］指出的那樣，多數愿意進城定居的農民工仍希望保留自己在農村地區的承包地、宅基地、房產，充分尊重農民的自主選擇的權利因此顯得尤為重要。與此同時，農民進城之后能否真正意義上享有平等的公共服務，讓《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》落到實處，同尊重農民自主選擇的權利一樣，有待于學者們進行進一步的研究，有待于更多學術成果的出現。

（四）“三權分置”的政策規定有待落實

2016年10月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，期望通過完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，穩定土地承包關系，促進土地資源優化配置。但誠如鄭風田［32］指出的那樣，我國目前的土地產權并不明晰、土地經營權抵押與土地承包權退出辦法的細則還未出臺、如何在土地流轉過程中正確地引導農民參與土地流轉，保證農民的利益最大化等問題，仍需要進一步的研究及更多的學術成果的出現。

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［32］ 鄭風田.從“兩權分置”到“三權分置”［J］.中國報道，2016（12）：28-29.

A Summary of Research into land circulation in Hubei Province

XING Su
（School of Social Development，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

Land circulation is very important for promoting the reform and development of rural economy，and has become a hotspot in recent years.Taking Hubei Province as an example，scholars have discussed the problems and causes of land circulation from many angles，and formed fruitful research results.In the future，much attention can be paid to such fields as ways to“non food”phenomena，confirmation of land contract term，guarantee of peasant workers’rights and interests，etc.

land circulation；land property right；Hubei Province

F321.1

A

2095-4476（2017）04-0046-05

（責任編輯：徐 杰）

2017-03-13；

：2017-04-10

邢 蘇（1992—），男，安徽明光人，南京師范大學社會發展學院碩士研究生。

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