治安行政案件辦理中規范化問題實證探析

周依苒

（ 河南警察學院，河南 鄭州 450046 ）

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化公安執法規范化建設的意見》。《意見》對深化公安執法規范化建設作出了全面系統的部署，標志著法治公安建設進入了一個新的階段。深化公安執法規范化建設，在整個公安工作中居于全局性、基礎性地位，對全面推進依法治國具有十分重要的作用。深化執法規范化建設、全面建設法治公安的目的，就是要更好地發揮公安機關在全面推進依法治國中的生力軍作用，切實履行好黨和人民賦予的職責使命。作為執法主體的公安機關,應對的是日趨復雜的治安形勢,受多種因素影響,在治安行政執法規范化進程中,還存在著諸多突出問題亟待解決。

一、當前公安機關治安行政案件辦理中存在的主要問題

（一）程序方面存在的問題

1.受案不實。治安案件在受案環節上存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是公安機關主動發現查處的案件明顯低于被動受理查處的案件；二是受案不實。由于考核指標不科學，獎懲機制不合理，辦案難度大等多種原因導致治安案件的受理數遠遠低于治安案件的實際案發數。例如，筆者在某地級市某一公安分局調研時，分局民警向我們展示了一組2016年8月份整個分局的治安形勢分析數據，數據顯示，8月份，該分局共接警2710起，比7月1899起上升811起，受理各類刑事案件126起，比7月66起上升60起，受理各類治安案件186起，比7月156起上升30起。其中，受理治安案件數僅比刑事案件數多30%左右，這顯然是不符合客觀實際的。

2.調查取證不及時、不到位。在調研中發現，一些民警盲目取證，而忽略了自己收集的證據是否達到有關法律規定應達到的標準或要求。對口供的依賴性過強，取證方式單一。在調研翻閱卷宗的過程中，有大約80%的治安案件中只有雙方當事人及證人的陳述，而缺乏其他的諸如物證、視聽資料等證據形式。其次，一些民警為了急于收集證據盡快結案，取證的過程存在不合法的情形。例如，取證主體不合法，有不具備執法主體資格的人員參與調查取證；取證方式不合法，如傳喚與繼續盤問同時使用或互換；取證手續不合法等等。個別地方辦案民警存在取證手段不合法的情形，由于治安行政案件存在取證難的特點，一些民警為了得到證據不惜采用威脅、引誘、欺騙等手段獲取非法證據，嚴重侵犯了行政相對人的合法權益。

3.行政程序基本制度缺失。回避制度、告知制度、聽證制度是公安機關辦理治安行政案件中必須遵循的幾項基本制度，在調研中發現，一些辦案部門及民警由于法律意識淡薄，在辦理治安行政案件過程中對這幾項基本制度存在不夠重視甚至忽略掉的情況。

首先，回避制度。回避是保證案件公正客觀處理的必要條件。但在調研中發現，一些部門由于主客觀方面的原因，并未嚴格執行回避制度。一些辦案部門由于警力不足，尤其是在小縣城和農村地區親緣關系比較復雜，熟人社會特征明顯，負責辦理案件的民警或多或少跟雙方當事人扯上關系，都回避了就沒有警力來辦案。主觀上，一些民警及辦案部門負責人漠視回避制度的存在，認為對案件的辦理沒有直接的影響。

其次，告知制度。告知是保障違法行為人權利的有效手段之一。而在辦案過程中，一些民警有意或無意地把這項重要的制度拋之腦后。例如，在對違法行為人作出行政處罰決定前，沒有告知嫌疑人享有的陳述、申辯、申請行政復議和行政訴訟等權利；沒有及時將鑒定意見告知違法嫌疑人和被侵害人等等。

再次，聽證制度。聽證制度是行政相對人參與行政程序的重要形式，是行政民主與行政公正的重要體現。雖然在我所調研的地市公安局，對行政案件的處理結果有要求聽證的情形并不是很多，但我們民警在做出較大數額的罰款時，必須對違法行為人的聽證權利予以明確告知。尤其是我們常見的賣淫嫖娼和賭博案件。

4.法律文書不規范。我們所說的規范化執法，很多都是從法律文書上體現出來的。近幾年，隨著執法規范化要求的進一步深化，公安部對法律文書的樣式進行了統一，地市公安機關的高度重視及民警素質的進一步提高，法律文書制作越來越規范。然而在我們調研翻閱案件卷宗的過程中，還是發現了法律文書存在的一些問題。例如，將刑事案件術語和行政案件術語混淆的情形，最常見的就是在行政案件卷宗中一再出現“犯罪嫌疑人”“訊問”等字眼；處罰決定書中無違法行為人的簽字，告知機關項目填寫錯誤等；我們的一個調研基地，在一起毆打他人的案件處理中，由于主辦民警粗心大意，在處罰決定書中將被處罰人的年齡寫為了902歲，1111年11月11日出生，鬧了一個大笑話，案件當事人以處罰決定書上被處罰人王某某902歲進行報料，造成多家媒體相繼報道，當事民警及相關責任領導也因此被免職，可以說是一個鮮活的教訓。

（二）實體方面存在問題

1.案件定性不準確。有的基層公安機關作出的處罰決定,定性不準,錯誤地援引了法律、法條。無論該處罰決定的內容是賦予行政相對一方權利 ,還是科以行政相對一方義務,均應當有法律依據,這是依法行政的必然要求。因此,正確地援引法律是處罰決定合法有效的又一要件。但是由于受治安案件本身的復雜性以及辦案人員自身素質的限制,適用法律錯誤的現象也是時有發生的。另外，在我們翻閱卷宗的過程中發現，部分辦案民警沒有掌握公安部印發的違反治安管理行為規范名稱，在違法事由的填寫上存在不規范的情形。如把謊報警情作為違反治安管理行為名,實際上應該是虛構事實擾亂公共秩序;把盜竊寫為偷盜;把故意損毀財物寫為故意損壞公私財物；把故意傷害他人和毆打他人視為等同等。

2.自由裁量權的掌握不合理。公安機關在辦理治安案件時對于違法嫌疑人做出處罰決定，在不違背法律法規的條件下，有可自由裁量的權力。這往往表現在同樣性質的案件往往具有不同的情節，執法民警可在法律規定的處罰種類和量罰幅度范圍內靈活的利用這個可伸縮的空間。辦案民警濫用自由裁量權，很多情況下是根據違法行為人的社會背景和一些經濟狀況，甚至于自身的利益使然。隨之出現不符合案件事實的結果。

3.治安調解適用不當。《治安管理處罰法》中對于調解規定內容中出現“情節較輕”和“等”的字眼，致使法律法規規定較為模糊。“等”是指“等內”還是“等外”，這在案件的實際運用中存在較大的活動范圍。“情節較輕”讓基層民警在執法的過程中難以把握，存在調解范圍不明確的問題。同時，部分基層公安機關為了節省時間，直接將法律法規規定的可以調解的治安案件進行處罰了事，不依法辦事，從而不利于建設和諧的警民關系；在治安調解手段方面，部分基層民警在調解手段上存在強制現象，違反了自愿原則，在雙方當事人一方或雙方表示不接受調解的情況下，為了省時省事，強制要求雙方進行調解，這就可能導致當事人事后后悔，不愿意履行，使調解書成為一紙空文，這即浪費了公安資源，又傷害了雙方當事人的感情。筆者調研的某地級市某派出所在2015年12月份，共發現受理違反治安管理案件484起，查處484起，結案461起，其中，調解458起，調解的案件竟然占到了94.6%。

4.案件查處率低。治安行政案件雖然在公安民警看來都是小案，但實際辦理過程中，由于辦案民警的不重視，不積極不主動的態度，又受治安行政案件證據易流失，案件證人多一事不如少一事的態度不愿意作證等因素的影響，治安案件在受案后能夠查處的概率并不是很高。在治安案件的構成中，侵財類案件和侵犯人身權利案件幾乎占了治安案件的90%以上。一些基層派出所對社會危害較小、損失不大、涉案價值較低的盜竊、搶奪等侵財類“小案”相對重視不夠，往往只停留在受理、立案層面，主動出擊調查取證的積極性相對不高，影響了公安機關的整體形象。而一些侵犯人身權利的案件中，毆打他人的行為幾乎占了90%以上，這類案件也常常因為缺乏有力證據或者雙方當事人一直達不成調解意見而久拖不決，造成案件的積壓。以下是筆者調研的我省的某地級市公安局在2016年11月份的各個辦案部門的發案情況及結案情況統計表（為保護辦案部門隱私權及警務信息的保密性，這里各辦案部門分別用英文大寫字母來代替）：

2016年11月份全市各治安口辦案部門辦理治安案件情況

二、治安行政案件辦理存在問題之原因分析

（一）客觀上執法弱環境的存在

公安機關執法的“弱環境”，是指影響或潛在地影響公安機關執法能力有效發揮，對公安機關執法不利的環境。良好的執法環境是公安機關辦理行政案件的外在因素，影響公安機關執法的環境因素是多方面的，既有社會、科技發展帶來的硬環境挑戰，也有法制不完備、輿論導向不規范、警力保障不足等軟環境方面的因素。例如，隨著網絡媒體和社會公眾對輿論的關注日益增強，部分不負責任的媒體為了抓住公眾的眼球，對“公安”“警察”這樣的字眼進行一些不負責任的負面炒作，這些不恰當的宣傳報道透視出部分媒體和社會公眾在某種程度上對公安隊伍的誤解，同時也更加嚴重影響了公安機關及其人民警察在公眾當中的威信，給我們民警執法辦案帶來了更大的障礙。

（二）監督機制的缺失及不完善

針對公安機關行政執法過程的監督，現階段只有公安機關法制部門的監督，而法制監督重視的往往是案件的實體認定，而對執法民警的執法過程和行為的規范化往往睜一只眼，閉一只眼。督查部門的監督內容僅限于對民警的警容風紀以及履行職責，行使職權上，對執法辦案的規范化監督更是有其局限性。公安機關辦理治安行政案件的監督體系僅僅還是停留在內部監督層面，而紀委、檢察機關、監察機關及人民群眾的監督，往往更多的是流于形式。

（三）考核獎勵機制不夠合理

在我們調研中發現，有40%左右的民警都提到了公安機關內部的監督考核機制的不合理和不完善之處。一直以來公安機關考核的重要指標之一就是案件的查結率。這種考核機制導向很容易導致民警人為的壓低受案數，從而抬高查結率。有些單位就想辦法在案件辦理的各個環節做文章，比如在受理案件環節就出現能不受理的案件就不受理，導致治安案件受案不實，案件積壓，引起當事人的強烈不滿，甚至引發上訪事件的發生。

（四）辦案部門領導和民警對治安案件不重視

各級公安機關辦案部門把工作的重心都放在刑事案件的偵破上，而對于日常生活中發案率較高的治安行政案件的重視程度相對較低，再加上一些疑難治安行政案件的調查取證難度并不低于某些刑事案件，但刑事案件辦理完成很容易邀功受獎，而治安案件則是投入大，回報小，導致部分辦案民警在辦理治安案件時責任心不強，執法意識淡薄，從而直接導致立案不積極，出警不及時，取證不及時，調解沒耐心，文書制作不細心等一系列問題的出現，直接影響了治安案件的辦案質量。在我們座談走訪中，發現有一半左右的涉訪案件都是由于民警辦案中責任心不強而導致案件積壓、錯失取證最佳時機等原因引起的。

（五）民警自身素質和業務能力的局限性

公安民警的法律知識缺乏,業務能力有限,這也是影響辦案質量的一個重要因素。部分基層民警對公安理論知識和專業技能掌握較欠缺，在工作之余也未加強對公安理論知識和專業技能的學習，以至于在執法工作中，對與工作有關的法律法規吃不透，把握不準，辦案時僅憑“想當然”，并未完全依法辦案，導致案件處理不規范，引起群眾不滿，進而引起爭議現象的發生。一些老民警存在不愿與時俱進的惰性思想，還都是憑借著以前辦案的經驗去辦理案件,從而導致執法過程中有許多的失誤與漏洞。

（六）警力不足及非警務活動的干擾

在我們調研的農村派出所中，僅有極個別的派出所達到了6～9名警力，大部分派出所正式民警都保持在5名左右，除去所長和內勤民警，真正能辦理案件的民警所剩無幾。再加之基層公安機關承擔了大量非警務活動，導致基層民警疲憊不堪，從而也使得執法的法律效果和社會效果大打折扣。在治安行政案件的辦理中，就容易出現由不具備執法資格的執法主體參與辦案的情形以及必須有兩名以上民警進行的調查取證只有一名民警的情形。

三、規范公安機關辦理治安行政案件的主要對策

（一）完善立法推進，細化執法標準

目前，《中華人民共和國治安管理處罰法》對于處罰程序的法律條文只有34條，對于程序的規定相對也較為籠統和寬泛，導致法律條文的可操作性不強，雖然公安機關制定的執法細則相對完備，但其法律位階不高，需要立法部門進一步通過立法來推進與完善，繼而對有關公安機關行政執法的程序從國家立法層面給予完善和細化，并結合當下的實際情況，進一步修改和完善成符合當前我國國情的相關法律法規。諸如《人民警察法》、《治安管理處罰法》等，從而提升我國人民警察地位。同時，可制定專門的《公安工作規范法》，認真細化行政執法規范規章，對每一類的案件都可以有相應的處理方法，對每一個執法步驟要求更具體化，從而讓人民警察做到有法可依，有法必依，更好的位人民群眾服務，這樣也更加保障了行政執法的規范性。同時，明確各地區、級別、部門在案件辦理上的權限和科學分工。例如：針對于治安案件的調解范圍，可以通過細化關于治安調解的法律法規，制定科學合理的調解范圍與標準，例如：在法律法規后列舉基層的典型事項，再以“等”、“其他”等概括性詞語進行表述。

（二）落實責任追究制度，提高治安行政案件辦案質量

基層公安機關缺乏問責機制，上級機關對于下級機關缺少壓力。針對每一件基層治安案件，基層公安機關可以選擇一名主辦民警負責，建立民警執法檔案，主辦民警對于自己所辦理的案件負責。對于確定受理的治安案件，在案件辦理終結后，向報案人進行調查了解其對主辦民警處理情況的滿意度，如果基層民警收到的差評率相對較高，則直接影響其績效考核。對于基層民警在辦案過程中出現的違法違紀問題，要逐案調查，分清責任并嚴格依照有關法律法規追究基層民警、單位領導和審核民警等相關人的責任，使“權利就是責任，責任就是擔當”這一理念內化于心。

（三）完善執法監督考核機制，強化立體化監督

從內部監督上進一步加大對公安民警的行政執法權進行約束。從某種意義上說，這是自我監督，以保持內部權力的平衡，從而實現公安機關公平正義，提升公安機關的公信力指日可待。從外部監督來說，作為國家的重要監督部門，紀委、檢察機關要嚴格監督一線公安民警的執法活動，可不定時抽查民警行政執法的具體過程，而不把監督僅僅流于形式化的監督，從而保障執法主體嚴格公正的執法。對有關監督機關的職責進行明確分工，必要時形成合力，將公安機關的執法活動置于陽光之下。對于群眾舉報，要認真嚴肅對待，可成立問題研究小組，對所有違法違紀的執法主體進行統一的處理，對監督主體不作為的情況加以規定，確保有源頭可尋。另外，還要建立執法監督考核獎勵機制，對于對愛崗敬業、辦案能力強的民警要多進行表彰獎勵，好的辦案經驗要大力推廣。

關于執法監督，國外警務監督有值得我們借鑒之處：一是注重監督機構的獨立性、開放性與透明性，確保監督機構依法獨立行使職權。例如，英國警察局在英格蘭和威爾士設有獨立的警察投訴局，在北愛爾蘭，設有獨立的警察投訴委員會，由獨立監察和專業人員組成。二是保障警務監督主體依法進行監督的同時，也注重保護警察的合法權益。三是注重預防性監督和警務效能的持續改進和提升。四是重視社會公眾的參與度，吸引公眾參與警務執法監督。丹麥在全國各警區設立由議員、群眾代表和律師組成的警察投訴委員會，獨立于警察隊伍之外，讓社會公眾廣泛參與到警察的執法監督中。五是許多國家重視警務監督的法制化、系統化和規范化，保障監督權的依法行使。例如，英國根據《英國警察改革法2002》，專門設立了“投訴警察獨立監察委員會”，并且該委員會還制定了《法律指引》，為警方設置處理投訴的標準。

（四）加強民警業務技能培訓，強化執法程序

執法不規范給公安隊伍的建設帶來了許多不便之處。由此反映了我們基層一線民警在執法過程中的不嚴謹、不規范，造成了日后很多不必要的困擾。要堅決杜絕這種違規事情的再次發生，亟須從根本做起。從上級層面，應當重視民警業務技能的培訓，對于新任民警加強教育，對于老民警要重新規范其執法過程；從基層方面，可以聘請公安院校的老師定期進行宣傳教育；現階段，公安部要求每個民警在執法的過程中必須佩帶執法記錄儀，這不僅僅是保護民警自身的安全，在面對危險時有證據可以呈現，也是另一種人民監督執法者的行為，保護了自身又能受公眾的監督之下，何樂而不為呢？

（五）長遠來看必須要解決“警力不足”問題

1.從長遠來看“警力不足”問題的解決，我們要分為 “質”和“量”兩方面來解決。我們解決“警力不足”問題，要根據各地不同情況，因地制宜。如果是量的缺少，就通過增加招警數量和改變單一招警渠道等措施，在保證質的同時彌補警力數量短板。如果是質的問題，要通過豐富考核方式以及定期對民警進行執法規范化培訓和逐步擴大招警中警校生比例等方式，從根本上解決質的問題。同時提高入警、晉升門檻，不能讓“向素質要警力”成為一句空話。

2.減少警察禁止性非警務出警。這不僅是給警察“松綁”，讓警察只做好自己的本職工作，也會大大的解放警力，有利于解決警力不足問題。隨著社會的發展，警察承擔著越來多的社會責任，但是這不是把所有事情都把警察拉上的借口。對于侵犯公民、法人和法人合法權益的禁止性非警務活動，必須出臺相關法律法規規，禁止參與。只有把現有的治安警力真正用在維護治安、做好群眾工作和辦理治安行政案件中去，才能從根本上發揮治安民警的作用，使公安機關執法走向更加規范化。

3.盡快完善與輔警有關的法律法規。輔警在公安工作中起到了重要作用，但是近幾年也帶來了許多負面影響，所以必須盡快完善與輔警相關的法律法規，使輔警發揮其積極作用。2016年3月印發國務院辦公廳印發《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，從輔警人員招聘到管理監督都做了詳細的規定。要想提高輔警積極作用，單頒布一個行政法規是遠遠不夠的，還要進一步完善輔警相關法律法規。

[1] 張莉．治安案件查處中的突出問題及對策研究 [J]．遼寧公安司法管理干部學院學報，2012(10)：15．

[2]劉哲榮．公安機關執法質量的現狀與對策的探討 [J]．山海經，2016(6)：1．

[3] 朱海平．新時期警察執法環境及執法理念的轉變探討 [J]．公安教育，2014(4)：15．