論構建中國特色公職律師制度

彭碧豆

（中南大學，湖南 長沙 410083）

引言

在我國，自從依法治國的理念提出并轉化為法治實踐開始，人民群眾對于黨政機關依法執政、依法行政的要求越來越高，與此同時，隨著社會經濟的不斷向前發展，我國各級黨政機關在執政和行政管理過程中遇到的法律問題不僅越來越多而且越來越專業化和復雜化，從而對政府法律顧問的需要不斷提高。與此相對應，對廣大人民群眾來說，面對政府行政執法活動的法制化和專業化，他們期盼各種法律服務的需求同樣不斷提高。然而，一直以來，我國并沒有專門的系統性的政府法律顧問和公職律師的相應制度布局。

自1980年頒布實施《律師暫行條例》，正式開始重建我國律師制度，中國律師事業迎來一個新的階段。在此階段，我國律師制度以司法行政建制為依托，律師是“國家的法律工作者”，律師的工作機構“法律顧問處”是隸屬于各級司法行政機關的事業單位，主要為同級別的國家機關、企業及本轄區內的個人提供法律服務[1]。1986年，國家恢復律師資格考試，該時期雖然律師數量很少，但是律師執業的范圍不斷擴大，其工作機構的稱謂也從“法律顧問處”改為國辦“律師事務所”。從1988年開始，

中國律師業開始了一個長達十幾年的私有化過程，進入所謂的“改制時代”。律師的主體身份逐漸與國家公職人員相分離，律師被從國家的司法體制中剝離出來，開始面向社會各個階層尋求業務發展，此時期律師的數量迅速增長。隨著社會的縱深發展，社會分工逐漸細化，律師的職業內部也出現了分化，開始有了為私人、公益組織、社會弱勢群體、國家和政府不同主體提供法律服務的分類。1997年實施的《律師法》將律師定位從“國家的法律工作者”改成“為社會提供法律服務的執業人員”。為了進一步加強律師業在法律服務市場上的地位，司法部進行一系列的改革措施，2002年開始的公司律師與公職律師試點工作是其中最為重要的一項舉措。從企業和政府內部推進，向其中具有相應資質的人員發放公司律師和公職律師執業證書，擴大了律師在企業和政府工作中的作用。2003年國務院頒布實施的《法律援助條例》使得各級法律援助機構普遍設立，法律援助機構除了代表政府履行保護弱勢群體的職責之外，還充當各級黨政機關的法律顧問，參與重大法律性事務的處理。政府法律顧問的功能是為各級政府的行政執法提供法律服務，參與政府重大事項的決策，為政府的行政行為提供法律意見等。公職律師的作用在于代表所在單位從事律師法律服務，其在單位專門從事法律工作，并享有相應的律師執業權利。公職律師除了履行政府法律顧問的職責之外，還能接受委托代表所在單位進行訴訟、處理突發性事件，并承擔一部分法律援助的工作。公職律師將對黨政機關依法執政、依法行政起到很好的監督作用，同時有助于提高黨政機關執政能力，行政執法能力，使得我國政府更高效便民，更好的應對實踐中日益復雜的問題，滿足人民群眾日益增長的需求。

公職律師伴隨著法律服務市場的分化而產生，我國公職律師制度的探索工作時間不長。2002年10月，司法部發布《關于開展公職律師試點工作意見》（以下簡稱《試點意見》），在我國部分地區開展公職律師制度的試點工作，探索中國特色公職律師制度，經過這些年的試點工作，積累了經驗，取得了實效。2014年10月，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將構建“公職律師”作為專門問題寫入其中，明確提出，“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。”十八屆四中全會《決定》這一重要的黨內文件為我國公職律師的發展指明了基本方向，從而有利于快速推進我國公職律師制度向前發展。2016年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，在“中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系”，這無疑對縣級以上黨政機關設置公職律師提出了明確要求。

2017年10月，最高人民法院和司法部聯合發布《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，基于以審判為中心的刑事訴訟制度改革的背景，強調必須“加強人權司法保障，促進司法公正，充分發揮律師在刑事案件審判中的辯護作用，開展刑事案件審判階段律師辯護全覆蓋試點工作。”由此已經能夠看到，法律援助中的刑事辯護已經呼喚政府部門設置公職律師，幫助完成刑事案件審判階段辯護律師全覆蓋的任務。

制度建構與制度完善需要理論先行，因此，從深化我國律師制度改革、實現國家治理能力法治化、加快社會主義法治國家建設、實現全面依法治國等方面著眼，如何構建與完善中國特色公職律師制度的理論研究都已經迫在眉睫。

一、公職律師本土化實踐的試點模式

自2002年司法部下發《試點意見》開始我國公職律師試點工作，多年來，全國各地在借鑒國外經驗的基礎之上，因地制宜制定出了適合自己的發展路徑。其中以廣州、廈門、揚州、周村四地的模式最具代表性。

（一）廣州模式

2002年司法部文件一出臺，廣州市就率先開始了試點工作，目前已形成自己獨特的模式，即：“專職律師＋崗位律師”的模式。由政府財政撥款在市、區兩級行政區劃內設立專門的公職律師機構—公職律師事務所，在設立專門的公職律師事務所的同時在政府各部門設立崗位公職律師，其中專職的公職律師由公職律師事務所直接進行管理，崗位公職律師則同時受到行政機關的監督管理和公職律師事務所對其所進行的業務指導。廣州市公職律師具有公務員的編制，其主要任務是為政府依法行政提供保障。公職律師事務所中的專職公職律師專門為本級政府部門提供法律服務，其職責范圍較之崗位公職律師要更為寬泛，除了處理日常性法律事務以外，還需要承擔法律援助工作。

廣州模式的優點很突出，設立專門的公職律師機構便于廣州培養一批優秀的公職律師，打造一支專業的公職律師隊伍。但同時也存在諸多不足：一是公職律師專職機構取名“事務所”容易讓人將其與社會律師混淆；二為公職律師新增大量編制，需要財政的大力支持，成本較高；三是公職律師公務員身份決定其收入將低于社會律師，難以吸引和保留優秀人才；四是崗位律師與專職律師同設容易引發兩者之間職責交叉、工作互相推諉，從而使工作效率大打折扣。

（二）廈門模式

廈門模式通常被稱作“崗位公職律師制”，其基本做法是不增加設置單獨的公職律師機構，不增加獨立的編制和經費，由司法行政機關按照一定的程序，向市、區兩級各機關部門中具有法律職業資格或者律師資格的人員核發律師執業證，實行“一崗雙責”，公職律師在原有的工作崗位上，同時承擔為單位提供法律服務的職責。廈門市為公職律師設置的門檻除了具備相應的法律資質以外，還要求在本單位從事法制工作一年以上，并且征得其所供職單位的同意。廈門市公職律師的執業范圍較為廣泛，主要是為政府決策提供法律意見、參與規范性文件制定，接受政府委托處理具體的法律性事務，同時其工作受到所在單位考核與管理。

廈門模式與廣州模式的區別在于，其沒有設立獨立的公職律師的專職機構。其優點在于沒有新設機構，在原有機構的基礎上賦予滿足資質條件的人員新的職能，充分利用了本單位的資源，降低了行政成本，且人員分散于各部門，便于其熟悉業務，提高工作質量。同時缺點也很明顯，人員分散，缺乏統一的管理機構，難于保證工作的協調和統一，尤其是當遇到綜合性強的工作時，同時“一崗雙責”使得公職律師工作的獨立性大大降低。

（三）揚州模式

揚州對公職律師實行聘任制，其公職律師的組成來自于面向社會的公開招聘，其公職律師不具備公務員身份，而是屬于政府雇傭的專業人員。公職律師與政府之間簽訂合同，公職律師提供法律服務，政府則向其發放薪酬，公職律師作為政府雇員與其所任職單位不存在人事組織關系。揚州市對公職律師選拔條件較高，通過社會競聘，選拔35周歲以下，具有法律碩士以上學歷和律師資格并有過執業經歷的法律人才。揚州公職律師有單獨的工作辦公室，其主要工作是為政府提供法律咨詢服務。

與廣州和廈門不同的是，在揚州模式中，公職律師并不具備公務員的身份，從而沒有人事上的隸屬關系，因此公職律師在工作中的獨立性和自主性會更強，能有效的為政府提供法律服務，充分發揮公職律師的職能作用，這是揚州模式一個顯著的優點。但揚州對公職律師設置的門檻較高，很難及時滿足實踐的需要，且招聘的人員均來自社會，沒有在政府單位的工作經歷和經驗，因而在處理單位實際問題尤其是在面對專業性強的工作時會存在很大的困難，不能高效高質量為單位提供法律服務，另一個問題是，政府雇傭的公職律師與政府內部的法律顧問的職責好似并無不同，兩者又應作何區分。

（四）周村模式

淄博周村在其區司法局內專門設置了政府公職律師辦公室作為周村公職律師的工作機構，正應如此，周村模式也被稱作“公職律師辦公室管理制”。周村的公職律師主要來源于其司法行政機關中依法取得律師資格或者法律職業資格的人員，其主要工作是為政府提供法律咨詢。同時周村設置了一個管理委員會，其成員來自檢察院、法院、政府職能部門以及周村區司法局等多個部門，對公職律師的具體工作進行指導和協調，并對其進行多方管理和監督。

與上述各地模式相比，周村模式以法律援助中心為依托設置政府公職律師辦公室具有鮮明的小地域性特征。該模式的優點在于其公職律師來源于司法行政機關中具備相應資質的人員，他們熟悉業務，法律素質較高，使得公職律師試點工作開展起來比較方便且啟動成本較低。而不足之處則在于：一其設置的管理委員會的組成人員過于復雜，所涉部門較多，實踐中容易造成監管混亂，難以發揮管理委員會的應有功能和作用；二是周村設立公職律師辦公室作為公職律師專門的辦公場所只適合在如周村區一樣的小地域范圍內實施，如若在大范圍地區內推行，大量增設辦公室機構不僅成本較高而且影響工作效率。

（五）小結

對上述我國試點過程中具有代表性的四種實踐模式進行總結，歸納如下：

廣州模式 廈門模式 揚州模式 周村模式公職律師的身份 公務員 公務員 政府雇員 公務員為公職律師的設置的條件具備律師資格具備律師或法律職業資格+法制工作經歷+供職單位同意具備律師資格+執業經歷+法律碩士以上學歷+符合年齡要求具備律師資格或者法律職業資格公職律師的主要辦公場所公職律師事務所分散于政府各部門單獨的工作辦公室政府公職律師辦公室公職律師的主要職責范圍專職公職律師除提供日常性法律服務以外，還需承擔法律援助工作為政府決策提供法律意見；參與規范性文件制定；接受政府委托處理具體的法律事務等為政府提供法律咨詢服務為政府提供法律咨詢服務等對公職律師的監督與管理專職公職律師由事務所管理，崗位律師由所在單位和事務所共同管理由所在單位和司法行政機關進行綜合監管由所在單位進行監管由多職能部門組成的管理委員會對其進行管理公職律師的待遇享受公務員待遇享受公務員待遇政府依照合同向其發放薪酬享受公務員待遇各種模式的特點及優點設立專門的公職律師機構-公職律師事務所，便于發揮團隊作用充分利用資源，實行“一崗雙責”成本低，且人員熟悉業務，工作效率較高實行聘任制，公職律師在工作中的獨立性和自主性較強以法律援助中心為依托，人員來自司法行政機關，熟悉業務、法律素質高各種模式存在的主要問題新增大量機構和編制，成本較高；公職律師收入較低；專職公職律師與崗位律師之間存在業務沖突人員分散且缺乏統一的管理機構，難于保證工作的協調和統一；同時“一崗雙責”增加了工作負擔，若收入不高難以調動積極性設置的門檻較高，人員缺乏政府單位的工作經驗，面對專業性強的工作時存在困難；政府雇傭的公職律師與政府內部的法制部門存在職責交叉其設置的管理委員會的組成人員過于復雜，所涉部門較多，實踐中容易造成監管混亂；且公職律師收入不高結論通過上述分析和比較，我們不難發現我國實踐中的四種典型模式中存在的問題主要集中于職責范圍、法律監管、人員待遇幾個方面。

二、公職律師試點工作存在的問題

多年來，我國在部分地區開展公職律師試點工作雖然已經取得初步成效,但是構建中國特色公職律師制度，還存在諸多問題亟需解決，通過觀察分析我國實踐的具體情況和相關制度的布局現狀，發現問題主要集中于以下幾方面。

（一）缺乏相應的制度布局

無論是公司律師還是公職律師，在試點過程中都遭遇了極大的困難和阻力—很顯然，這些阻力首先來自管理企業法律顧問的國家經貿委與各級政府機關內部的法制辦公室[1]30。我國《律師法》前后經歷了三次修改，時至今日《律師法》中除了對軍隊律師有所提及外，對公職律師仍未涉及。2007年《律師法》的修改過程中，司法部原本設計了一個關于公司律師和公職律師的條文，結果在國資委和國務院法制辦的反對下，這個條文最終并沒能寫入法律。隨后新《律師法》草案中關于基層法律服務、公司律師、公職律師的相關條文也都在立法的博弈過程中銷聲匿跡，進一步顯示出司法部在規范法律服務市場上的無力[1]33。從2002年《關于開展公職律師試點工作的意見》到2003年《法律援助條例》的出臺，我國公職律師制度試點工作全面展開，至今已有十多年，在此期間，相應的法律、法規等規范性文件并沒有及時配套落實。這不但與我國進行了十多的年公職律師試點工作嚴重脫節，而且與我國將普遍設立公職律師，到2020年全面形成中國特色公職律師制度體系的要求不相適應。

（二）四種模式普遍存在的問題

上述我國公職律師制度實踐中的四種典型模式反映出我國公職律師制度實踐存在的通病，集中反映在公職律師的職責范圍、法律監管、人員待遇幾個方面。

1.公職律師職責范圍存在問題。公職律師的職責范圍主要存在三個問題，第一，公職律師與相關部門的職能定位和職責范圍存在沖突和重疊。在上述廣州、廈門、揚州、周村四地試點中，以公職律師與政府法制部門之間的職能交叉、業務沖突問題最為突出。目前，并無明確的規范性文件明確界定公職律師與政府法制辦各自的權責，在上述試點地區中一般也都是依靠公職律師管理部門負責人強有力的協調能力在協調公職律師與政府法制辦之間的關系。權責界定不明除了造成實踐中公職律師與政府法制辦之間因權限和業務范圍產生沖突外，還將導致雙方互相推諉工作，互相推卸責任的現象出現，從而直接降低黨政機關的工作效率和質量。第二，公職律師職責范圍沒有包含法律援助服務工作。在上述公職律師制度實踐的四種典型模式中，僅有廣州模式為公職律師的職責范圍設置了法律援助工作，其余三地公職律師均不需要承擔法律援助的工作。法律援助是政府的責任，面對我國法律援助案件逐年增多，法援經費嚴重不足，援助主體資源供不應求的現狀，設置由公職律師承擔部分法律援助工作對降低國家成本，更好的維護受援人的合法權益，極大的發揮法律援助制度的社會效益十分必要，同時也有利于公職律師融入律師群體。第三，公職律師“一崗雙責”難以保證其工作質量。以廈門模式為代表，公職律師領著一份薪酬卻干著兩份工作是我國各地試點中的普遍現象。兩份工作即兩份責任，公職律師壓力大不說，由于其需要同時兼顧兩份難度還不小的工作，首先公職律師的工作質量很難保證，其次設置公職律師制度的目的和功能也很難實現和發揮。合理界定我國公職律師的職責范圍對于提高我國黨政機關的工作效率，實現國家治理手段法治化十分重要，同時也是構建中國特色公職律師制度最基本也是最重要的內容。

2.缺乏科學有效的監管機制。廣州、廈門、揚州、周村四地對于公職律師的所采取的監管模式有所區別，并未形成統一且科學有效的法律監管模式。其中周村模式設置的管理委員會的組成人員過于復雜，所涉部門較多，實踐中容易造成監管混亂，難以發揮管理委員會的應有功能和作用。廈門模式簡單直接，由所在單位進行日常行政管理，司法行政機關負責資質和業務的監管，避免了多方監管帶來的權責劃分問題，但所在單位對公職律師進行的日常行政管理容易淡化公職律師對自己律師身份的認同，單位公職律師的崗位將形同虛設。揚州模式實行聘任制，在此種模式下公職律師的自主性較強，加之其作為政府雇員的特殊身份導致對其的監管介于國家工作人員的行政管理和律師管理之間，具有不確定性。在廣州模式中，設立的公職律師的專門機構即公職律師事務所的管理權限范圍較大，但該機構并不屬于國家高級別的權威機構，實踐中很難對公職律師進行有效的監管。與社會律師不同的是公職律師的身份具有雙重性，所以不能將管理社會律師的方式方法直接適用于公職律師。公職律師身份的雙重性就直接決定了對其的監督與管理一定是來自多方的，同時由于公職律師的公職身份，其與所在單位具有行政隸屬關系，如何保障其工作的獨立性不受影響，如何合理設定多方監管主體的職能，設置科學的公職律師法律監管機制是構建我國公職律師制度的題中應有之義。

3.公職律師的待遇較低。在我國，公職律師主要是就職于黨政機關，其收入來源于國家財政，廣州、廈門、揚州、周村四地中除了揚州公職律師的身份屬于政府雇員以外，其余三地公職律師均屬于公務員。其公職人員身份決定了其收入必定是以公務員的福利待遇為基礎，而總所周知，律師屬于高收入職業，公職律師同樣是律師，但其收入水平明顯低于社會律師，這將嚴重降低公職律師的工作熱情和工作積極性，同時也將導致公職律師對自己職業認同感的降低，導致其很難融入律師群體。以廈門模式為代表的“一崗雙責”更是加重了公職律師的工作負荷，若僅僅是增加工作量卻不增加公職律師的薪酬，相信未來我國公職律師隊伍的人數將越來越少。且實踐中大部分試點地區為公職律師設置的門檻較高，從而導致現實中愿意從事公職律師的人為數不多，單位現有公職律師向社會律師流動現象嚴重。光要公職律師靠著滿腔熱情和信仰堅守崗位是遠遠不夠的，解決待遇問題，縮小公職律師與其他類型律師的收入差距對于吸引優秀人才打造我國高素質的公職律師隊伍至關重要。

三、構建中國特色公職律師制度的設想

西方發達國家早已建立較成熟的公職律師制度，我國自2002年開始積極開展試點工作，探索建立中國特色公職律師制度，十多年間形成了各具特色的本土化模式，在總結我國試點工作經驗的基礎之上，針對試點地區發現的公職律師制度運行中存在的實際問題，參酌域外公職律師制度并予以適度借鑒，對中國特色公職律師制度的構建從制度布局、職責范圍、法律監管、人員待遇幾方面提出個人的設想和建議。

（一）完善公職律師制度布局

每一項法律制度的建設都是一個復雜的系統工程，勢必將涉及不同部門和行業，公職律師制度的建設需要協調公務員制度、律師制度等相關制度，解決機構設置和人員編制等具體問題，盡管司法部曾出臺過關于公職律師試點工作意見等相關文件，但司法部始終無法獨立完成將我國公職律師制度置于整個律師制度架構之中的建設工作。首先，我國應將公職律師制度建設納入我國司法體制改革的系統工程之中，并成立更高級別的權威機構專門負責公職律師制度的建設工作，統籌協調各方利益，強化相關理論和制度的建設與完善，協調推進司法部及相關部門工作的開展。除此之外，還要明確公職律師的法律依據并進行相關配套性立法保障制度的實施。眾所周知，新加坡是一個法制國家，新加坡在《憲法》中對政府律師制度作出了明確的規定，新加坡是一個城市國家，其國土面積和人口數量遠遠不及我國，我國無需如此，但我國至少首先應在《律師法》中明確我國的律師種類，將公職律師、公司律師納入其調整范圍。其次，建議國務院制定與公職律師制度相配套的單行條例來明確公職律師的錄用、考核、編制等一系列問題，另外在我國《公務員法》、《法律援助條例》、《信訪條例》等其他相關規范性文件之中增加關于公職律師制度的內容，及時進行配套性立法，從而推動我國公職律師制度的快速建立與良好發展。

（二）明確工作職責范圍

針對試點中公職律師職責范圍存在的三個問題，提出如下建議，第一，明確公職律師的職能定位。對我國公職律師進行準確的職能定位對解決公職律師與政府法制辦等相關業務主體之間存在的職責交叉和業務沖突問題至關重要，為此，我國要明確他們之間的職能劃分。美國政府律師制度有個很明顯的特征在于其法律訴訟職能和法律顧問職能的分離，司法部律師和部門法律顧問之間各有分工。我們可以借鑒美國的做法，將法律訴訟職能和法律顧問職能進行分離，由公職律師履行訴訟職能，主要負責代表其單位履行與訴訟職能相關的工作，政府法制部門等相關業務主體履行法律顧問職能，各地結合本地區實際情況和法律事務的性質，對各類法律工作進行具體分工并以此作為其工作考評的依據。第二，將法律援助工作納入公職律師的職責范圍。以廣州、廈門、揚州、周村為代表的試點情況來看，公職律師的職責主要是政府行政行為提供法律咨詢、為政府重大決策提供法律意見等，只有廣州模式中專職公職律師還能為政府分擔法律援助的工作。從世界范圍來看，澳大利亞政府律師的作用主要是為政府部門提供他們所需的法律服務，并不會介入政府部門的行政性事項，除此之外，還具有另一項工作：法律援助，為此，澳大利亞成立了律師援助署，以幫助那些沒有錢聘請律師的人，為其提供援助服務。結合我國國情，我國應將法律援助工作納入公職律師職責范圍之內，在社會律師分擔一部分法律援助義務的的基礎上，公職律師協助社會律師處理或者自己直接承辦復雜的、社會影響較大的法律援助案件，監督社會律師對法律援助案件的辦理。第三，保證工作質量，實行“一崗一責”。以廈門模式為代表的“一崗雙責”制在帶來便利的同時也帶來不少弊端。為提高公職律師的工作質量和工作效率，發揮公職律師制度應有的功能，原則上我們要落實一崗一責，每個人各司其責，負責做好自己的本職工作，在法律性事務不多的地區和單位，可以設置公職律師值班日，公職律師在該日統一處理單位的法律工作。

2016年《意見》并未直接對公職律師的職責范圍作出明確規定，而是提出公職律師履行和黨政機關法律顧問相同的職責，結合《意見》和國內外制度實踐，筆者對公職律師的職責范圍作出如下具體界定：一在調查的基礎上結合自身的法律專業知識為本單位重大決策及行為提供科學合理的法律意見；二在熟悉單位業務并對相關事項進行充分調研的基礎之上參與和組織本單位規范性文件的起草、論證和修改工作；三在充分了解項目內容和權衡合作各方利益的基礎上，參與合作項目的洽談并協助擬定重大合同或其他重要的法律文書；四在接受單位委托的基礎上，代表所在單位處理具體的法律事務并為其提供法律服務；五在充分行使律師執業權利的基礎上，代表單位參加訴訟和仲裁；六在社會律師分擔一部分法律援助義務的基礎上，公職律師協助社會律師處理或者自己直接承辦復雜的、社會影響較大的法律援助案件，監督社會律師對法律援助案件的辦理；七協助所在單位處理其他需要以法律專業知識為基礎的事務并對所在單位的公職人員進行執法監督。

（三）建立科學合理的監管機制

世界各國對公職律師的管理機制均有不同，美國對于政府律師采取的是一種較為松散的管理模式，并沒有形成統一的組織對政府律師進行管理。新加坡的政府律師要接受律師行業組織和最高法院、高等法院的雙重監管。澳大利亞的做法很是有趣，其為了提高政府律師的工作效率，把一些資歷較深、工作經驗較為豐富的政府律師分至不同的政府部門，但這部分人員的編制仍然屬于司法部，這就決定了他們在進行業務活動時并非聽從其所在政府部門的指揮而是司法部的指導，從而保證了其在政府部門工作的獨立性。我國《律師法》采取的是一種司法行政機關監管和律師協會行業自律相結合的管理模式。《意見》規定，對黨政機關的公職律師玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀處理，并在單位內部設有專職機構對公職律師的日常工作進行管理。為解決試點中存在的問題，并貫徹意見精神我國對公職律師應采取三重監管，由公職律師雙重身份所決定，我們對其進行管理既要考慮其公職人員身份的特殊性，也要考慮其與其他類別律師的一致性。既然是律師，那首先就要受到司法行政機關和律師行業協會的雙重監管，其次作為公職人員，還要受到單位內部機構對其進行的監管。在此種管理機制內，司法行政機關主要對公職律師的資質進行把關，同時對其執業活動進行監督和管理；律師協會主要負責對公職律師進行培訓，為其提供業務性指導，促進行業交流；公職律師所在單位主要負責對其進行基于其公職人員身份的監督、考核以及對其日常業務工作進行管理，三方共同對公職律師進行監管。同時，為了保證公職律師業務活動的獨立性，最大的發揮其職能作用，我國可以借鑒上述澳大利亞的做法，由我國司法部統一管理公職律師的人員編制問題。

（四）提高公職律師的報酬待遇

從我國試點情況來看，除了以揚州為代表的少數試點地區對公職律師實行聘任制，政府根據與公職律師之間簽訂的合同向其發放薪酬以外，大多數地區的公職律師都是享受公務員的待遇。在國外，新加坡的公職律師只能拿政府公務員薪金為政府服務并且不能到社會上去辦案創收；在德國，不存在公職律師的概念，聯邦政府往往通過雇傭律師或聘用社會律師來為其提供法律服務，我國試點地區的做法與上述國家有異曲同工之處。為了吸引更多的優秀人才來加入我國公職律師的隊伍，同時減少現有隊伍中人員的向外流動，我國應重視公職律師的待遇問題，將解決人員待遇問題提上議程，我們應從以下兩個方面著手，一是合理確定公職律師的福利待遇標準，公職律師工資待遇設置應高于同單位普通公務員，但也不宜設置過高，以免造成財政負擔或者導致單位內部因收入差距過大而引起的不和諧，應以同單位普通公職人員工資待遇的2至3倍為宜。二是為公職律師設置激勵措施，除提高工資待遇外，還應為其建立其他配套性制度，首先，為其搭建職稱評價體系，允許其參與職稱的評定，給予其專業工作的肯定；其次，為其設置津貼、績效等獎勵性機制，以業務的工作數量和質量作為其績效的考核標準，調動其工作的積極性；再者，建立有效的學習機制，為其設計實踐性強的課程，對公職律師定期進行業務培訓，強化公職律師與外部的專業交流，鼓勵其不斷學習進步。

[1]劉思達．割據的邏輯：中國法律服務市場的生態分析[M]．上海:上海三聯書店,2011．