檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的原告資格探討
——以“特別訴訟”之觀點為進路

文/張真源 胡玉婷

檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的原告資格探討
——以“特別訴訟”之觀點為進路

文/張真源 胡玉婷

環(huán)境公益訴訟屬“特別訴訟”類型，其制度設計必然與傳統(tǒng)訴訟有許多不同之處。在原告的選擇上，檢察機關在其自身能力、機構獨特性、政策指向方面均優(yōu)于環(huán)境公益訴訟之其他原告。

環(huán)境公益訴訟；特別訴訟；檢察機關原告資格

一、“特別訴訟”——環(huán)境公益訴訟之性質(zhì)

我國學者一般認為環(huán)境公益訴訟是指為保障環(huán)境公益，與案件無直接相關利害關系之主體，對破壞環(huán)境公共利益的行為人向人民法院所提起的訴訟。此定義是以公益訴訟案件的被告為區(qū)分對象，以“民事、行政”區(qū)別公益訴訟之門類。也有學者將環(huán)境公益訴訟分為普通訴訟和環(huán)境公訴兩類。普通環(huán)境公益訴訟是指以保護環(huán)境公益之旨趣，由非公權力機關所提起之訴訟。環(huán)境公訴則指以保護環(huán)境公益之目的，由作為公權力機關的檢察院所提起之訴訟。按此定義，檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟當屬環(huán)境公訴范疇。呂忠梅教授則認為環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，區(qū)別于民事訴訟和行政訴訟的其他類訴訟形式，是市民社會人們行為之組成要素。盡管定義有別，但依然可見學界對環(huán)境公益訴訟之理解有許多相似之處。環(huán)境公益訴訟之目的均為了突破國家威權型環(huán)境治理模式的障礙，以公共治理之方式更有效地保護環(huán)境和資源的合理利用，并突破傳統(tǒng)訴訟法上原告起訴資格須為案件相關利害關系人的限制。

公益是環(huán)境公益訴訟的核心，公共利益則是公益理念的現(xiàn)代表述方式。發(fā)軔于羅馬法之公益訴訟，其與私益訴訟互為一對概念。私益訴訟為保護私人之財產(chǎn)和人身權利之訴，僅相關利害關系人方可提起。公益訴訟則與之不同，為保障社會公益，凡市民皆可提起之訴，無相關利害關系人之要求。[5]因此，傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟以及環(huán)境行政訴訟都是以保護私人利益為目的訴訟，應當屬于私益訴訟的范疇。而環(huán)境公共利益之原告代表的是公益，此時的訴訟應是公權力對破壞環(huán)境利益行為的控訴。既然是代表公權力對環(huán)境損害行為的控訴，那么就不能簡單以訴訟被告的區(qū)分標準，統(tǒng)分之民事、行政兩類。由此，筆者較為贊同呂忠梅教授的“特別訴訟”之觀點，環(huán)境公益訴訟是指當環(huán)境公益受損之時，為了維護公共利益，非相關利害關系人依法對不法侵害人所進行之訴訟，追究不法侵害人法律責任的一種特別的訴訟活動。

二、檢察機關——環(huán)境公益訴訟之原告資格

公益訴訟的原告資格在我國的現(xiàn)行法律中有相關的規(guī)定，《環(huán)境保護法》賦予符合條件的社會組織以環(huán)境公益訴訟權，民事公益訴訟的原告范圍也在《民事訴訟法》中粗略的提及。由此可見，我國現(xiàn)行法律有關公益訴訟原告資格的規(guī)定不受傳統(tǒng)私益訴訟原告須為“直接利害關系人”的禁錮。基于此，環(huán)境公益訴訟的原告資格的確立標準應符合如下三方面內(nèi)容：該主體是否有進行環(huán)境公益訴訟的實力，該主體能否快速融入環(huán)境公益訴訟制度體系之內(nèi)，該主體能否成為環(huán)境公益之代言人進行公益訴訟。

我國立法賦予了檢察機關以法律監(jiān)督及保障司法公正之基本職能，在此基礎上，檢察機關享有環(huán)境公益訴訟之原告資格是理所當然的。同時，我國《刑事訴訟法》授予檢察機關維護國家、集體的財產(chǎn)不受侵犯之權利。就檢察機關提起的公訴而言，由于犯罪行為大多侵犯了公共利益，而附帶民事訴訟是對國家利益以及公共利益的保護措施。因此，具有公益訴訟的屬性。環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害對象通常是公共環(huán)境，受害結(jié)果的最終承擔者一定是社會公眾。可見，檢察機關原告資格的授予，就其性質(zhì)而言，有利于環(huán)境公益的保護。

我國法律目前已經(jīng)明確了環(huán)境保護組織作為環(huán)境公益訴訟原告資格的基本條件，但是由于環(huán)境保護組織存在諸如自身能力不強、缺乏獨立性、訴訟成本過高等缺陷，始終難以快速成為保護生態(tài)環(huán)境的中堅力量。而檢察機關與其相比，則有著無可取代的優(yōu)勢地位。首先，在我國，檢察機關可以快速培養(yǎng)以及吸收與環(huán)境保護相關專業(yè)的人才提升自身的能力。其次，檢察機關的獨立性使其在行使權力之時可以不受其他行政機關、社會組織的干預。最后，檢察機關的機構特性可以克服訴訟成本過高的缺陷。因此，相較于環(huán)保組織而言，檢察機關更加適合，且更有能力成為環(huán)境公益訴訟的原告。

盡管如此，檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的原告也面臨諸多困境。迄今為止，對檢察機關的立法授權，在現(xiàn)行法中存在立法闕如。在我國現(xiàn)有立法文本中，僅民訴法與行訴法授予檢察機關對訴訟活動進行監(jiān)督之權責。該規(guī)定之實質(zhì)為人民檢察院于審判過程中的監(jiān)督，并未授予檢察機關的公益訴權。因此，立法條文的貧瘠無法支撐檢察機關作為公益訴訟原告之要求。另一方面，與檢察機關相關的立法亦無法提供制度支撐檢察院組織法規(guī)定的公訴權也僅限于刑事領域內(nèi)的案件。《檢察官法》規(guī)定的檢察官公益訴訟之職能，并未將提起環(huán)境公益訴訟納入其中。而我國《環(huán)境保護法》也并無與之相關的規(guī)定。

在實踐過程中，對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟案件的受理條件、審理程序、舉證責任分配等各個方面的配套制度均尚處于“摸著石頭過河”的階段。近年來，地方各級檢察院在實際過程中不斷摸索，也已經(jīng)出現(xiàn)了許多成功的案例，但沒有形成比較統(tǒng)一和規(guī)范的做法。各地方法院對于環(huán)境公益訴訟的看法也是各有不同。例如，貴州省畢節(jié)市金沙縣檢察院狀告該地環(huán)保局一案成為了我國首例由檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件。但是，由于相關立法的缺失，配套制度的不完善等缺陷，最終以檢察院撤訴而告終，未能形成較大的影響力。[8]

三、制度完善之策

第一，通過立法明確環(huán)境公益訴訟的特別性。作為一項特殊類別的公益訴訟制度，不可以完全適用私益訴訟的程序性規(guī)范。由此，法律應首先明確環(huán)境公益訴訟為特別訴訟種類，這樣就有利于圍繞環(huán)境公益訴訟進行不同于私益訴訟的相關制度設計。因此全國人民代表大會常務委員會在修訂《環(huán)境保護法》時應當設專章明確環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、任務及其基本原則。

第二，修訂法律時應賦予檢察機關起訴資格。檢察機關是主要專職于刑事公訴業(yè)務，但當國家及社會之公益遭受破壞，囿于制度之局限而無適格原告之時，檢察機關有維護公益之能力。環(huán)境公共利益受損之時亦是如此。所以，檢察機關應享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。筆者期待在全國大民代表大會常務委員會在修訂之時，在新增環(huán)境公益訴訟章節(jié)中將檢察機關納入原告范圍之內(nèi)。同時，可以配套在檢察院組織法中增加各級檢察院對危害公共利益的行為提起訴訟的職權，并在《檢察官法》檢察官職責部分增加“依法保護國家和社會公共利益”。

第三，區(qū)分案件類型分別制定配套制度。環(huán)境公益訴訟雖有其自身的特殊性，但是其被告依然存在“官”與“民”之分，即被告有可能是行政機關也有可能是自然人、法人以及其他社會組織。因此在討論環(huán)境公益訴訟案件類型時應當區(qū)分被告予以論述。

對于被告是行政機關的公益訴訟案件，當對環(huán)境負有保護職責的行政機關或者其他公共權力機構以作為或者不作為的方式侵害環(huán)境公共利益之時，檢察機關可以通過行使其類似于刑事訴權的方式，行使“環(huán)境公益訴權”以保障環(huán)境公益。但是因為被告身份的特殊性，所以檢察機關在對待這類被告時也應根據(jù)案件情況予以區(qū)別對待。當對環(huán)境負有保護職責的行政機關和其他公權力機構超越職權、濫用職權或者以行政不作為等方式導致環(huán)境公共利益受到危害之時，如果其后果尚不足以追究負責人刑事責任的，檢察機關依法行使其“環(huán)境公益訴權”。如果對環(huán)境負有保護職責的行政機關或者其他公權力機構危害環(huán)境公共利益的行為已經(jīng)造成嚴重后果，依法上升至刑事責任范疇之時，檢察機關的原有職能便可發(fā)揮作用，如刑事立案監(jiān)督、貪污、受賄、瀆職犯罪的查處等多種方式進行監(jiān)督。同時也可以根據(jù)案件具體情形，提起附帶民事訴訟以挽回因違法行為所造成的損失。

對于被告為私權利主體之環(huán)境民事公益訴訟案件，隨著2015年7月關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋發(fā)布，明確了環(huán)境民事公益訴訟過程中一系列規(guī)范措施，但該解釋卻并無權力變更檢察機關之職權，僅于該解釋第十一條要求檢察機關有協(xié)助社會組織進行訴訟活動的義務。筆者認為檢察機關應與社會組織相互幫助、相互補充，對于情節(jié)較為嚴重的環(huán)境公共利益受損案件，以及所涉人數(shù)較多的環(huán)境公共利益受損案件，社會組織因其自身能力等各方面問題無法有效維護環(huán)境公共利益的案件，可以由檢察機關以原告之身份直接參與。

第四，構建公益訴訟特殊程序性規(guī)范。因環(huán)境公益訴訟的特殊性，其自身與傳統(tǒng)的私益訴訟就存在著巨大的差別。所以，在關涉環(huán)境公益的訴訟上，不能完全套用已有的訴訟程序，應構建作為原告的檢察機關提起公益訴訟之特殊程序。

一方面，由于環(huán)境公益訴訟案件既涉及檢察機關的訴權行使，還包括法院的審判權的運作。所以，環(huán)境公益訴訟案件的管轄應當包括檢察院的立案管轄和法院的審判管轄。檢察機關確定環(huán)境公益訴訟的案件級別管轄方面，若被告是對環(huán)境負有保護職責的行政機關或者是其他公權力機構，應根據(jù)被告級別確立管轄。而對于被告為自然人、法人或其他社會組織的案件，應根據(jù)該公益案件的復雜程度、影響范圍以及損失嚴重程度綜合予以確定。由于案件皆屬于影響范圍較大、損失較為嚴重的類型，因此對于此類案件的立案權限由市級以上檢察機關來行使比較適宜。

另一方面，在舉證責任分配上檢察機關雖屬公權力機構，在調(diào)查取證方面對于其他原告主體更具優(yōu)勢，若被告為與檢察機關同為具有“公共”屬性的國家機構（如：國家行政機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位等），則因果關系的舉證責任仍然“倒置”。若被告為自然人、法人等私人主體，則因果關系的舉證責任“不倒置”。

第五，明確訴權邊界。為保障訴訟的目的之達成，需要明確公權力于訴訟活動中的權利、義務界限。在環(huán)境公益訴訟活動中，檢察機關應享有正常權利和義務。但是，檢察機關僅作為公益之代理人，對爭議的客體只有依法維護義務，并無處分的權利。因此，檢察機關之權利行使必須慎重，在訴訟過程中不得隨意撤訴，不得隨意與被告進行調(diào)解。對于檢察機關申請撤訴，須經(jīng)法院審查同意。對于檢察機關濫用訴權，惡意訴訟損害當事人合法權益或者導致國家利益受損的，應依法承擔法律責任。

張真源，重慶大學法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學研究；

胡玉婷，重慶大學法學院碩士研究生，研究方向：國際法學研究。

責任編輯李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.006

司法部重點課題《生態(tài)環(huán)境法律保護機制研究》（14SFB1009）階段性成果。