著力提升流動人口公共服務的協同供給

于海燕+李靖

〔摘要〕 新型城鎮化戰略的主旨在于通過公共服務供給實現流動人口的“異地城鎮化”，其供給問題的解決必然依賴于主體、流程、資源及利益的四維協同。首先，主體協同優化路徑體現在政府內及政府外兩類主體的聯動合作，政府內可以從合作組織、合作方式、合作拓展三方面探索聯動路徑，政府外聯動主要是通過“政社村企”等利益相關者的分工實現合作供給。其次，流程優化的焦點在于簡化供給的運行路線，一方面是以流動人口即客戶為中心重新設計供給流程，從內而外突破條塊分割；另一方面是依托信息技術，應用網格管理從外而內突破職能分界。再次，流動人口公共服務供給歸根到底依賴于資源的配套，因此需要根據常住人口數量編制地方政府預算，將流動人口納入公共財政的覆蓋范圍，同時根據流入地吸納流動人口的數量核算轉移支付的專項資金。最后，通過利益補償突破將流動人口視為負擔的固有思維，從建立利益協調組織、設立區域合作基金、制定橫向轉移支付政策三方面著手打造地方政府合作鏈，最終實現流動人口公共服務協同供給的目標。

〔關鍵詞〕 流動人口，公共服務供給，主體協同，流程協同，資源協同，利益協同

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0105-06

改革開放后，流動人口的居留意愿呈增強趨勢，這種變化產生的直接影響就是流動人口對公共服務供給需求的增強。為此，國務院在2014-2015年間密集出臺了《新型城鎮化規劃》《戶籍改革意見》《農民工服務工作意見》《居住證暫行條例》等四個國家層面的政策綱領。這些政策的主旨在于順應城鎮化過程中人口由農村流向城市的趨勢，通過公共服務供給使流動人口固化為城市的新居民，使新型城鎮化即“人的城鎮化”成為內需潛力和發展動能。2016年的《政府工作報告》再次闡釋了城鎮化的作用并給出了明確的操作要點：一是通過健全“人地錢”掛鉤的政策實現農民工市民化；二是將城市流動人口納入城市規劃，不僅要從生態角度考慮城市規劃，還需從經濟社會角度考慮城市規劃 〔1 〕。流動人口公共服務供給工作已經由戰略層面進入實踐層面，既然“人的城鎮化”是新型城鎮化的核心要義，那么城鎮化就不是人的單純位移，而是人的生存技能及行為習慣的改變，只是這種改變必須依靠公共服務協同供給使流動人口真正融入城市。流動人口公共服務協同供給是一種新型供給方式，體現為主體、流程、資源、利益四方面的協同，它能夠直接回應流動人口公共服務的復雜化需求，有效整合分散化、碎片化的供給狀況，切實提高公共服務的供給效率 〔2 〕。

一、 主體協同：利益相關者聯動合作供給

2015年流動人口發展報告調查結果顯示，流動人口在需要幫助時，排在第一位的求助對象是老鄉和朋友而不是政府職能部門，這是流動人口主體協同及供給缺位最有力的證據，原因在于縱向層級政府和橫向職能部門的職責劃分不清。縱向上，流動人口公共服務采取流入地負責制，流入地政府普遍采用兩種供給模式，即大機構統籌型與專業機構協調型。大機構統籌型是由計生委牽頭成立領導小組，為其增掛“人口管理委員會”的牌子，街道、社區及村級服務中心落實供給的“最后一公里”，但是街道疲于應對民政、社保、計生、公安、文體等部門的多頭領導，無暇真正落實公共服務的供給政策。因此，專業機構協調型供給模式得以產生，這種模式通過流動人口服務管理局、分局、流動人口服務管理所、流動人口服務管理站四級管網履行公共服務供給功能，浙江、江蘇、廣東等流動人口大省普遍采取了這種模式。但問題是流動人口管理所與街道及社區合署辦公，其在業務上受流動人口管理局指導，在行政上又隸屬于街道，流動人口管理局對其只有業務指導權而無考核權，因此，這種模式和大人口機構協調型模式同樣存在縱向落實的問題。橫向上，“協調不力、體制不順”是相關政府部門工作人員的一致共識。這種體制不順一方面是因為流動人口公共服務的內容紛繁，公安、計生、教育、財政、民政、人力資源與社保等部門的齊抓共管、政出多門必然導致重復供給和供給盲點，如流動人口的社會救助問題至今沒有部門負責。另一方面，流動人口公共服務供給需要流出地政府與流入地政府的跨區域協同，但國家層面并無專門機構進行區域協調，因此，目前政府間的合作多為自發行為，持續性不強。

流動人口公共服務供給決策和執行的相關者眾多，政府部門、企業、非營利組織、志愿者、本地居民、本地社區、媒體、環保組織等都是利益相關者。從合理性、影響力和緊迫性角度可以將利益相關者劃分為兩類，一類是政府內利益相關者即主要利益相關者，一類是政府外利益相關者即隱藏利益相關者，協同供給的主體協同優化路徑就體現在這兩類利益相關者如何聯動合作。政府內聯動就是流入地與流出地政府的聯動，流入地政府對于流動人口的公共服務供給雖然承擔主要責任，但這并不意味著流出地政府在流動人口公共服務供給中可以不承擔任何義務。在流動人口外出務工之前的信息、咨詢、培訓方面及外出務工之后的維權方面，流出地政府不僅有義務而且有條件提供相關的公共服務。流入地與流出地作為主要利益相關者，只有二者深度合作，才能使新居民完成“人的城鎮化”，具體可以從合作組織、合作方式、合作拓展三方面探索協同供給路徑。

在合作組織上，可從縱向與橫向著力。縱向上建立層級組織，明確中央、省級政府、市縣政府在公共服務供給職責中的分工。中央制定法律法規，規劃流動人口的合理有序流動，協調各省在處理流動人口問題上的關系，形成跨區域合作機制，將現有的專門機構整合成立流動人口公共服務供給協調辦公室；省級層面通過貫徹國家城鎮化發展戰略，調整產業結構，確定未來流動人口轉移的結構和方向，提供和完善基本公共服務；省級以下（不包括副省級城市）各級地方政府直接落實公共服務的各項政策，為流動人口提供公共服務項目，建立面向流動人口的綜合服務機構和宣傳系統，提升一線窗口人員的執行力。橫向上成立專門組織負責流入地與流出地協調，可參考廣東依托各省駐穗辦協調流動人口公共服務供給問題的做法。因此，流入地與流出地政府可以在合作協議框架下，設立聯合辦公室，派駐常年代表負責溝通配套經費和人員編制。

在合作方式上，可以從信息平臺對接與簽訂合作協議入手。一是建立流入地與流出地政府對接的信息平臺或交流模塊，可以在網上完成遠程用工，從而極大地減少流動人口的就業風險和就業成本。二是流入地與流出地需簽訂有權威保障的合作協議。勞動保障部門可以建立“跨區域突發事件處理協作制度”。同時還可建立“勞動保障監察案件處理協查制度”，流動人口向流出地勞動部門投訴流入地用人單位，流出地勞動部門有義務向有管轄權的勞動部門移送勞動保障監察案件。但是合作協議沒有上級政府備案和執行保障，極容易受到地方政府“行政壁壘”的影響，因此，對合作協議進行上級備案和督察是合作機制運轉的保障。

在合作領域上，可以積極拓展。目前流入地與流出地聯動涉及的領域主要在就業服務、計生服務和法律援助三方面。在全面放開二孩的計劃生育政策下，未來計生服務將逐漸淡化，因此需要根據實際調整合作領域，如流入地與流出地人力資源社保部門可以通過建設人力資源基地和勞務管理站提供就業服務，教育部門可以探索將子女教育及“候鳥”問題納入合作協議中。流入地與流出地媒體可以建立新聞線索、就業崗位、職業培訓等方面的信息交流，聯合采訪并同步報道受侵害的事件，統一設立“農民工維權”專欄。除了媒體外，黨建部門也可以進行異地合作，共同為流動人口提供公共服務。

政府外利益相關者聯動主要是通過利益相關者的分工實現合作供給，流動人口公共服務供給的協同問題是典型的“動車組”問題，不是原有的“火車跑得快全靠車頭帶”思路可以解決的，需要通過調動利益相關者的利益動機協同完成公共服務供給。以流動人口住房服務為例，“政房村企結對供給”是一種有益的探索，流動人口服務站提供中介服務功能，政府負責生活設施配套工作，企業負責租房信息登記及租房補貼，房東負責房屋安全、衛生和生活條件，四方聯動提高流動人口住房服務的供給質量。

二、 流程協同：供給流程再造與網格對接

流動人口公共服務供給流程的困境在于無論是制定環節還是執行環節，公共服務供給政策執行效率低下，流動人口的需求與供給主體——政府的供給基本上是兩條平行線，缺少交叉。在制定環節，中央層面對流動人口公共服務供給的戰略和政策方向十分明確，就是要通過協同供給，釋放流動人口的生產力。但因為沒有責任劃分、資金籌集、供給順序安排等具體制度的匹配，好的政策難以完全落到實處，存在實際制定的供給政策與流動人口的迫切需求往往不相匹配，流動人口關心的是就業、教育、住房、社保等需求能否得到滿足，政府關心的是生態承載力、政績指標、財政收入、管理效率等問題。在執行環節，一些供給主體的選擇性執行或敷衍執行導致中央政策的效果弱化。2015年3月國務院總理李克強在《政府工作報告中》指出，對已經在城市擁有穩定住所及穩定就業的流動人口要以居住證為載體提供相應的公共服務，取消居住證收費，建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工市民化成本，著力促進農民工職業技能提升，全面清理農民工工資拖欠問題，落實隨遷子女義務教育及后續升學政策。2016年10月《居住證管理條例》正式頒布，但是，一些流入人口比較集中的地方政府出于利益考量，以城市生態承載能力和財政能力為合理借口拖延制定地方層面的落地政策，執行也就無從談起。流動人口公共服務供給流程的優化焦點在于簡化供給的運行路線，可以從“兩個抓手”著力：一方面是以流動人口即客戶為中心重新設計供給流程，從內而外突破條塊分割；另一方面是依托信息技術，應用網格管理從外而內突破層級及職能分界。

“客戶中心合作模式”不僅強調服務的標準和一致性，還需考慮流動人口的需求和偏好，流動人口分為“城→城”流動和“鄉→城”流動兩類。不同的流動背景必然有不同的服務需求側重，“城→城”流動人口對公共服務供給層次要求更高，客戶中心模式是將流動人口作為客戶放在服務工作的中心，政府要在了解客戶需要的基礎上設計服務工作。同時，“客戶中心合作模式”供給強調向一線人員賦權，通過提高員工滿意度來提高客戶滿意度，加拿大的“移民中心模式”運行經驗表明客戶滿意度與員工的滿意度呈正比 〔3 〕144，在此基礎上，根據客戶滿意度模型設計績效指標，以流動人口是否如愿獲得服務結果、是否及時獲得服務、是否受到公平對待、服務人員是否愿意付出額外努力作為衡量客戶及流動人口滿意度的指標。

網格化管理是借助信息技術和社會力量打破層級、職能和部門的界限，早期應用是借用網格地圖技術進行數字化城市管理，因“舟山模式”的實踐經驗，網格管理被引入到公共服務領域。流動人口公共服務供給的流程協同可以借助現有的網格化管理模式，依托“流管通”① 技術和基層網格員解決供給中“主體缺位”和 “管理真空”問題 〔4 〕。 在不改變街鎮、社區（村）格局的前提下，以社區（村）為基礎、以家庭為基本單位，根據轄區面積、地理環境、流動人口數量、出租屋數量、治安狀況以及城區基礎等因素，將城區劃分為若干網格來進行管理，這些大小不一的網格便成為流動人口公共服務供給的基本單位和組織節點，基層流動人口服務管理所工作人員、村委會和居委會（社區）干部、流動人口協管員擔任網格干部，確保網格內各項流動人口管理工作落到實處。若要形成全覆蓋的流動人口網格化服務流程，首先需要組建專職或兼職的流動人口協管員隊伍，將信息的采集和錄入分散到各村居（社區）采集站，利用互聯網進行遠程實時傳送，對存在的問題及時指導解決，確保信息采集的準確度和工作效率。其次是落實網格干部的主要責任、落實村委會和居委會（社區）的管理責任、落實企業“誰用工誰負責”責任制，狠抓流動人口辦證、用工、租住等環節，完善各類排摸表格。同時，要求房東和用工單位對流動人口進行各項政策宣傳，發現違法情況及時上報網格干部，通過層層落實責任制，使管理工作落到實處。最后是加強網格內所有流動人口管理部門與村居（社區）干部的溝通，及時傳達各級黨委政府關于保障流動人口合法權益的各種方針政策，全面貫徹落實服務政策，進行組團式服務。

三、資源協同：事權明晰下財權配置思路

在流動人口公共服務供給路線圖明確后，就要解決錢的問題 〔5 〕。在財政資源上，公共服務直接供給主體財力不足，事權與財權不匹配及中央轉移支付力度不均都直接影響著供給主體的積極性。雖然中央已經明確流入地為供給的責任主體，但分稅制實施以來，財權上提，事權卻在下沉，地方政府財權縮減的同時事權卻在增加，支出責任與收入格局不對等始終制約著流動人口公共服務供給。在《國家基本公共服務十二五規劃》中，共有72項基本公共服務，地方需要負責54項，剩余18項還要中央和地方共同負責 〔6 〕。以教育經費支出這一項為例，流入人口第一大省廣東需承擔80%，這就意味著339萬隨遷子女需要170億元的省財政支持。中央以經濟發展水平作為流動人口公共服務的轉移支付標準顯然不符合現實。以基本公共衛生服務為例，西部省份中央承擔80%，但是廣東、浙江、江蘇這樣的東部省份，中央只承擔10%～50% 〔1 〕5 。在農民工市民化成本分擔責任不明的情況下，流入地當然無法開放戶籍窗口，以浙江為例，2013年流動人口動態監測數據顯示其農民工數量為1037萬，以每位農民工15萬的市民化成本核算 〔7 〕306，需支付1.55萬億，而浙江全年財政收入只有7521.7億。因此，政府流動人口公共服務供給的轉移支付首要考慮的應是常住人口數量而非經濟水平，經濟發展好的地區往往是流動人口的集聚地。同時市縣一級的政府承擔了更多的支出責任（如表1所示），在此背景下，一些真正負責流動人口公共服務供給的市縣政府對中央的政策要么不執行，要么打折執行。

物質保障是流動人口公共服務協同供給的必要條件，流動人口公共服務供給歸根到底依賴于財政資源的配套支持，流動人口公共服務供給中支出責任與收入格局不對等直接制約著國家城鎮化戰略的實現，2014年6月中央全面深化改革領導小組推出《深化財稅體制改革總體方案》將建立支出責任與收入能力相適應的制度作為當下的緊迫任務。流動人口公共服務供給的事權與財權解決思路是：在明晰事權的基礎上制定支出責任，根據支出責任劃分收入格局，不足部分再進行轉移支付（如圖1所示）。

具體來說，可從以下四方面著手：首先，明確流入地政府作為公共服務供給的主要責任主體，以常住人口數量編制地方政府預算，將流動人口納入公共財政的覆蓋范圍。在一些基層經濟發達鄉鎮和產業園區，流動人口與本地居民已經出現倒掛情況，如果政府的財政預算仍以戶籍人口作為依據，就無法滿足新居民公共服務的現實需求，臨時性的轉移支付難以解決流動人口帶來的長期性問題。其次，調整稅收分成，保障承擔支出責任的地方政府的財政能力。一是增加地方政府在共享稅中的分成比例，特別是營改增后增值稅的分成問題。增值稅是與流動人口數量高度相關的稅種，提高流入地政府的分成比例將增強其供給的積極性。二是將預增的新稅種如房地產稅、社保稅等劃分為地方稅種。再次，中央根據流入地吸納流動人口的數量核算轉移支付的專項資金，用于補助流動人口就業、教育、衛生等專項公共服務，在流動人口聚集區通過城市建設資金，改善聚居區的生活條件，進而增強新居民聚集區的城市承載力，同時建立專項轉移支付定期評估和退出機制。最后，對基層政府進行預算外收入返還。基層政府的預算外收入主要是土地出讓金，隨著土地財政收入越來越少，需要上級財政增加區縣一級政府在土地出讓分成中的提留比例。否則，縣鎮一級政府只能勉強維持開支，根本談不上城鎮建設，更不用說為流動人口提供平等的公共服務了。

四、利益協同：流入地與流出地利益均衡

流入地與流出地責任分擔動力缺乏，流入地與流出地政府在供給中的關系表面上看是行政關系，實質上是利益關系。在理念上，流入地與流出地在公共服務的供給中缺乏主動性的本質是二者對受益程度存在認知差異，流入地認為流動人口對本地公共服務供給產生了壓力，流出地認為流入地作為人口紅利的受益者理應承擔供給責任，這種思考慣性增加了協同成本。在體制上，供給責任的分擔動力匱乏不只是理念問題，還存在制度安排問題，既然規定流入地是供給責任主體，在轉移支付不均的情況下，流入地政府缺乏相應的籌資空間，無法根據流動人口規模發放城鎮化專用債券。即使是廣東這樣的經濟大省，每年需安排2100億資金解決2673萬流動人口的基本公共服務供給也不切實際。同時中央的轉移支付一刀切，并未根據流入地與流出地的需求給予不同的支持力度，如流動人口在流出地側重于教育服務的需求，在流入地側重住房、社保的需求，轉移支付并未根據需求內容的不同予以不同的支持力度。在具體協調方面，中央沒有常態化的區域協調機構和協調機制，聯席會議作為臨時機構缺乏權威性。地方政府在流入地與流出地的合作方面進行了有益的探索，如信息對接、人才交流、跨區域設置服務站等，但這種區域合作探索多停留在合作協議層面，合作協議僅僅是一份框架協議，沒有法律責任的硬性約束使得區域合作的信用機制難以運轉。

在地方保護主義阻隔下，流入地與流出地政府將人口視為負擔的思維不利于區域合作供給的開展，區域間合理的利益補償有利于新居民公共服務供給的跨區域合作。廣義的利益協同構建包括橫向財政轉移支付和縱向補貼，狹義的利益協同主要是指橫向轉移支付，因為縱向轉移支付屬于正式的財政體系，因此本文中流動人口區域合作利益協同是狹義概念。利益補償機制可以從建立利益協調組織、設立區域合作基金、制定橫向轉移支付政策三方面著手：

1.建立頂層統籌的利益協調組織。地方政府的“經濟人”屬性使其在自身利益訴求中產生政府間的利益博弈，陷入囚徒困境。流動人口公共服務供給作為一種跨區域的公共服務供給是地方政府間典型的直接博弈，流動人口涉及不同行政區域的人口管理服務，必然需要上級行政部門的統籌規劃。如果沒有第三方強力的介入，難以協調流入地和流出地的利益訴求，進而也無法完成流動人口公共服務的協同供給。因此，必須建立中央層面的專門協調組織，在我國政治集權背景下只有中央層面的協調組織具備打破囚徒困境的第三方強力。目前關于流動人口公共服務供給的中央協調功能主要由國務院農民工聯席會議及衛計委的流動人口司承擔，但是由于基層政府的協同互動越來越頻繁，需要組建專門組織協調流入地與流出地的關系，統一管理協同基金及不同區域資源的配置。

2.設立區域合作的專項基金。維持區域利益平衡的持續性除了設立專門的組織外，組織的運行還需要物質支持，而區域合作的專項基金既可直接作為利益補償也可用于區域合作的投資。基金的籌資規則可以根據流入地與流出地經濟發展狀況即國民生產總值來確定投資比例，也可根據流入地與流出地的受益程度劃分投入比例。設立區域合作專項基金，可縮小合作伙伴在供給中的差距，深化合作的層次和力度。

3.進行橫向利益補償。具體做法可以參照生態補償機制建立社會領域的補償機制和轉移支付機制。流動人口公共服務供給利益補償對象往往是處于弱勢的一方或者是利益受到損害的一方。如在流動人口養老保險這一公共服務供給中，流動人口的流動性與養老保險對工作連續性的要求往往產生矛盾，但是各地對于流動人口養老保險政策的不同導致流動人口在養老保險轉移的過程中只能轉接個人賬戶部分而損失統籌賬戶部分。2008年深圳退保的農民工87.696萬人，共使深圳市獲得了9.08億元的意外收入 〔8 〕，這一問題目前已獲得國家政策層面的解決即統籌部分也需銜接轉移。值得注意的是，在教育服務中成功應用了利益補償模式——“教育券 ”制度。“教育券”由中央撥一點、流入地出一點、流出地補一點這種“三位一體”的方法解決流動人口子女教育經費不足問題，流動人口用教育券兌換子女教育公共服務，做到錢隨人走，平衡流入地與流出地的利益損失。基于流動人口公共服務供給的屬地負責原則，流出地認為流動人口為流入地作出了經濟貢獻而沒有動力承擔供給義務，需要國家專門的協調組織協調受益方作為獲利主體通過直接貨幣、教育支援、人才培訓、技術轉讓、資源共享、政策優惠等方式向受損地區轉移支付，依據成本收益對等的原則明晰成本分攤規則。同時，還可拓寬地方政府利益表達機制，保障各個利益主體的偏好都得以表達才能建立長期協同供給關系，在利益共享下形成地方政府合作鏈，實現流動人口公共服務協同供給的目標。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》強調“人的城鎮化”是提高城鎮化質量的核心路徑，“人的城鎮化”也被明確寫入《政府工作報告》中，按照功能區規劃及生態承載力推動城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的同步發展。具體思路是完成“三個1億”，除了1億西部地區就近城鎮化、1億棚戶區人口就地城鎮化，還有一個難點就是1億流動人口異地城鎮化 〔9 〕 。異地城鎮化取決于流動人口能否平等享受居住地的公共服務，其公共服務供給問題已經超越了職能分工及行政區劃的限制，因此這一問題只有通過資源配置、利益協調、主體聯動、流程再造的協同共建才能予以解決。

注 釋：

①“流管通”是大數據背景下附著于便攜式智能設備中的流動人口信息管理軟件，協管員通過“流管通”軟件可以完成網格內流動人員信息登記、信息跟蹤和信息變更等功能。借助這個快捷、高速的“流管通”采集平臺，工作人員可以對流動人口信息實行現場核對、現場采集、現場入庫，改變了以往在現場登記信息，再回到信息采集室輸入信息的工作模式，節省了手工采錄時間，使流動人口信息采集方式由傳統管理向“智慧化”轉型，極大提高了工作效率。參見王晏瑩：好幫手“流管通”讓流動人口管理走向“智慧化”，http：//lhnews.zjol.com.cn/lhnews/system/2015/09/02/019698006.shtml.

參考文獻：

〔1〕孫志強.2014公報解讀：新型城鎮化——經濟社會發展的強大引擎 〔EB/OL〕. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150309_691333.html.

〔2〕田玉麒.公共服務協同供給：基本內涵、社會效用與影響因素〔J〕.云南社會科學，2015（3）.

〔3〕岳經綸.農民工公共服務：國際經驗·本土實踐·政策建議〔M〕.廣州：中山大學出版社，2012.

〔4〕竺乾威.公共服務的流程再造： 從“無縫隙政府”到“網格化管理”〔J〕.公共行政評論，2012（2）.

〔5〕徐增陽.農民工市民化：政府責任與公共服務創新〔J〕.華南師范大學學報，2010（1）.

〔6〕國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知〔EB/OL〕. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm .

〔7〕鐘 君，吳正杲.中國城市基本公共服務力評價（2014）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2014.

〔8〕馮俏彬，才 進.我國農民工養老保險制度的地區差異及其財政影響——以農民工輸入、輸出地為例〔J〕.財貿經濟，2010（3）.

〔9〕韓 旭.新型城鎮化著重解決“三個1億人”〔EB/OL〕. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/06/c_126226223.htm.

責任編輯 周 榮