“去產能”的相關問題探討

張占斌+孫飛

〔摘要〕 2016年中央經濟工作會議強調，2017年推進“三去一降一補”任務要有實質性進展，繼續推動鋼鐵煤炭方面化解過剩產能。當前，去產能面臨著企業職工分流安置壓力大、企業債務負擔重、行政化和市場化協同治理效率低、價格回彈導致復產增產現象嚴重等突出矛盾。破解以上問題，在企業層面，充分發揮企業去產能的主體作用，汲取行業標桿——邯鋼供給側結構性改革中去產能的成功經驗，激發企業的內生活力；在去產能政策調整層面，應妥善處理職工安置工作，用好獎補和配套資金；加快企業債務重組，把防控金融風險放到更加重要的位置；行政化、市場化和法治化協同推進，提升治理效率；堅定去產能決心，實現供求關系新的動態均衡；全面深化改革，把國企改革和國企去產能有機結合起來。

〔關鍵詞〕 中央經濟工作會議，供給側結構性改革，去產能，邯鋼經驗

〔中圖分類號〕F120 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0111-05

我國經濟發展進入新常態，供給側結構性改革戰略部署旨在破解產能過剩和消費結構升級的突出矛盾，加快產業轉型升級和產業結構優化，提升供給結構對需求變化的適應性和靈活性。其首要任務就是去產能，產能過剩與經濟結構的突出矛盾已經成為全面提升經濟發展質量和效率的重大障礙。2016年中央經濟工作會議（簡稱“會議”）明確指出，中國經濟運行面臨的突出矛盾和問題的根源是重大結構性失衡，必須從供給側結構性改革層面努力實現供求關系新的動態均衡，推進“三去一降一補”任務有實質性進展，繼續推動鋼鐵煤炭方面化解過剩產能，要抓住處置“僵尸企業”這個牛鼻子。同時，用市場和法治等辦法，做好其他產能過剩行業的去產能工作 〔1 〕。從整體上看，2016年已完成鋼鐵4500萬噸全年去產能目標任務、煤炭去產能2.5億噸的全年目標任務，去產能工作取得了積極進展和初步成效。但是，從當前結構失衡的嚴峻形勢來看，產能供給嚴重過剩的基本面沒有扭轉，去產能工作沒有實質性進展。從會議指示精神和去產能工作進度來看，化解過剩產能依然是2017年經濟工作的重點和難點。

一、去產能面臨的突出矛盾和問題①

（一） 企業職工分流安置任務重，獎補資金缺口大。去產能工作推進的主要障礙是職工安置和企業債務重組，完成去產能任務的主體是企業，推動者是政府。但是去產能企業面臨冗員多，分流安置任務重，社會職能分離難，安置費用高、渠道窄、難度大等一系列問題。據有關部門報道，煤炭行業去產能過程中，超過百萬人需要分流安置，約占煤炭全行業從業人員的25%～30%。同時，化解過剩產能、處置“僵尸企業”需提前支付退養補償、轉移安置補償、解除勞動合同補償、職工轉崗培訓費用等，中央獎補資金和地方配套資金嚴重不足，存在較大資金缺口。例如，截至2016年8月底，黑龍江省累計安置10913人，完成率僅占35%。從企業層面看：吉煤需分流安置31929人，資金缺口17.106億元；阜礦需分流安置30560人，資金缺口17.3億元；鞍鋼和龍煤分流安置資金需求缺口近百億，巨大的資金缺口阻礙了去產能的進程。

（二）國企累計欠賬多負擔重，債務重組滯后。國有企業是鋼鐵和煤炭行業虧損的“重災區”，企業大都存在拖欠基本工資、“五險一金”和醫保費用等問題，歷史累積欠賬較多，企業債務重組滯后。去產能的同時需應對大量的銀行債務處理和社會養老保險的巨大缺口，流動性資金嚴重不足。如黑龍江省化解過剩產能涉及4家鋼鐵企業累計貸款額度116億元；截至2016年8月末，吉煤集團累計欠發職工工資4.5億元，欠繳社會養老保險32億元，欠付貨款25億元；通鋼集團欠繳養老保險43182萬元，企業過重的債務負擔拖延了去產能進程。據新華社的報道，目前國有獨資企業天津渤鋼集團陷入總額高達1920億元的債務危機，105家機構債權人組成債權人委員會，探索不良資產處置的新模式。統計數據顯示：山西七大國有煤炭集團總體資產負債率高達80%，負債總額超過萬億，體量相當于山西省2015年的地區生產總值。

（三） 壓減部分是早已停產、破產的產能，缺乏精準識別。中國鋼鐵工業協會指出，據有關機構統計，2016年全國鋼鐵行業壓減產能部分為無效產能，對整體產量影響有限。金銀島市場分析師潘層層表示，雖然2016年去產能任務已完成，但去掉的產能中無效產能占比較大，多為停產超一年的產能。〔2 〕據筆者調研獲知，部分企業在去產能中存在“湊數據”“充指標”“頂任務”現象，壓減的有些是長期停產或閑置產能。2016年前三季度，工信部表示鋼鐵和煤炭去產能已經完成全年任務的80%以上。但從國家統計局數據看：2016年9月份，全國粗鋼產量同比增長3.9%；生鐵同比增長4.1%；鋼材同比增長4.3%。一邊產能在大幅度壓縮，一邊產量在猛增。有關數據證實，當前壓減多為閑置產能和已關停的產能。與此同時，有的企業甚至利用早已關停的產能“套取獎補資金”。如典型的虛報淘汰落后產能套取獎補資金的案例有，石家莊市工信局安曉楨受賄280萬元，放任企業上報虛假材料套取國家巨額獎補資金；河南省工信廳姚中民玩忽職守，導致涉案企業套取獎補資金4000多萬元。

（四）行政化手段和市場化手段協同不夠，治理效率偏低。目前去產能工作主要是通過行政化手段層層分解指標，將壓減產能的總任務、年度任務按指標分解到各市，各市再將壓減任務依企業規模大小按比例分配。這種做法與我國1995-1998年第一輪大規模產能過剩時的治理手段類似。〔3 〕 簡單“按區域分配、按企業分解”的硬性方式去產能，雖然短期內有所成效，但無法從根本上抑制落后產能死灰復燃。同時，資源和精力大量耗在企業與政府的博弈、地方政府與中央政府的博弈之中，延緩了去產能的進度，也不利于通過市場交易平臺使有效產能向優勢核心企業集中，不利于法治化的有效監管。據筆者在唐山調研獲知，民營鋼鐵企業高管多認為行政化“一刀切”是產能調整政策的嚴重扭曲，應該由市場淘汰落后產能，行政化和法治化手段應針對違法違規產能和不安全產能重點發力。

（五）價格回彈刺激部分企業增產復產，去產能難度加大。企業增產復產是去產能工作的負向激勵，各地去產能過程中因煤價、鋼價持續上漲，利潤回升催生的“復產增產潮”打亂了國家去產能的規劃。目前，由于全國鋼鐵和煤炭價格均出現大幅度回升，2016年10月份，線材價格已反彈到2500～2600元/噸。2016年9月份，四大煤炭企業已將5500大卡煤價格每噸上調25元；10月份，再次上調88元至548元/噸。據筆者調研獲知，唐山民營鋼廠復產增產現象比比皆是。除此之外，受短期利益驅使，東北有些企業已列入去產能關閉企業名單，并上報國家有關部委，但又在“做工作”希望從名單中去除，開始新一輪復產牟利。據此，價格的持續上漲，有些去產能企業出現增產復產的動向，增加了整體去產能工作的難度。

二、邯鋼去產能的經驗與啟示②

20年前，邯鋼實施的“模擬市場核算、實行成本否決”的經營機制為全國工業企業改革貢獻了“時代智慧”。20年后，邯鋼經驗仍具有豐富的價值內涵，在全球鋼鐵產能普遍過剩和中國鋼鐵產業全面虧損的背景下，2015年實現營業收入725億元、利潤5.2億元，同比分別增長3.6%和2%。據此，邯鋼經驗依然值得供給側結構性改革中的國有企業學習和推廣。

（一）眼睛向外，盯市場抓機遇，有力地推進供給側結構性改革。（1）堅守市場化戰略導向，持續優化市場供給結構。一方面是敢于“推墻入海”，讓企業在市場中求生存、求發展。邯鋼能準確研判鋼鐵產業供給結構中存在的突出矛盾和問題，及時作出富有前瞻性的戰略抉擇，通過生產方式轉換、組織管理變革、技術創新等路徑，大力推進產品結構、品質結構調整，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，有效化解過剩產能。從2001年全面關停第二煉鋼廠到2008年之后迎來以精品板材和優特鋼為主的生產時代，都彰顯著邯鋼人積極淘汰落后產能、加快產業轉型升級、優化供給結構的決策智慧。另一方面，堅持弘揚“工匠精神”，助推產品不斷邁向中高端。邯鋼已讓“工匠精神”沉淀成為企業決策者、生產經營者的價值取向和行為準則，深刻認知到專注才能精細，精細才能提升品質，才能切實推進“增品種、提品質和創品牌”的發展理念。在生產實踐中，邯鋼將“定位高端，智造精品”作為提升產線對接市場的主要抓手，著力提升高端品種鋼生產水平。2016年1-8月份，生產品種鋼比例達到65.2%，其中高端品種比例超過40%。（2）加快發展新經濟，推進“互聯網+產品定制化生產和產業鏈延伸”。新經濟傳遞新動能，邯鋼依托現代信息技術實施產品定制化生產，推行大客戶經理制，為中國一汽等重點戰略用戶構建“點對點+量身定制”式的系統化服務，產品直供比例達到65%，周邊市場投放比例高達80%。積極運用“互聯網+”、現代物流技術和河北鋼鐵集團公司的云商平臺等新技術、新模式，拓展鋼鐵業務，實現線上線下共同發力和小批量零售增值；延伸鋼鐵主產業鏈，發展非鋼業務。目前已經形成資源開發、智慧物流、氣體制品、城市服務、工程裝備和化工制品等六大產業集群，2015年非鋼業務收入高達210億元。（3）搶抓“一帶一路”發展機遇，加快國際產能合作。邯鋼以“一帶一路”戰略為契機，積極拓展國際市場，加大高強鍍鋅板、家電板、汽車板、重軌等高端產品的出口力度。2015年出口同比增長27%，2016年1-8月份出口鋼材65萬噸。同時，通過國際產能合作，向發展中國家輸出技術、管理、設計等“軟資產”，加強與發達國家深度合作，引進、消化和吸收先進工藝技術，持續推動產品提檔升級。

（二）眼睛向內，抓改革要效益，順利實現“成本否決”向“效益否決”轉型。多年來，內化市場管理機制賦予了邯鋼較高的管理效率和經濟效益。（1）深化改革，實現企業做強做優做大和“瘦身健體”的有機統一。邯鋼一直重視向改革要動力、要效率、要效益，重視“瘦身健體”，敢于下決心消除依附于企業的各類“寄生”公司，通過深化改革，瘦臃腫之身、低效之身，降低運營成本、精簡業務主鏈，不斷增強企業的活力、影響力和抗風險能力，逐步實現做強做優做大。20年間，營業收入從44億元增加到725億元，在崗人數卻從2.8萬人降到了2.3萬人，邁向了“量增人減”的高效發展之路。（2）強化內化市場管理，降成本要效益。一方面創新企業內部預算管理機制，用市場衡量各級預算指標，把二級單位作為獨立利潤主體，推行全收入、全成本的核算方式，各工序間形成市場買賣關系，生產單位從“成本否決”向“效益否決”逐步轉型。另一方面，改革考核體制機制，實現內部利潤市場化、績效指標數量化、核算數據信息化、考核控制精細化，做到“千斤重擔眾人挑、人人肩上有指標”。邯鋼爐爐清的信息化管理系統將成本和效益適時測算到了每一爐鋼水，并和每一個班組績效收入掛鉤。內化市場管理機制大幅度削減了“附加成本”。（3）實施對標管理，找差距補短板。20年來，邯鋼堅守“精準高效、追求卓越”的管理理念，不斷找差距補短板。對標管理就是其挖潛增效的“殺手锏”，公司瞄準國內外同行業先進水平，圍繞產品、管理、技術、人員配置和分配機制等，開展全要素系統對標管理，拓展挖潛途徑，提升挖潛能力。2016年1-8月份累計挖潛增效19.3億元。

（三）立足當前，依托創新支撐，實現“邯鋼制造”向“邯鋼創造”的順利蝶變。多年來，邯鋼一直恪守“超越昨天”的創新理念。（1）高度重視技術創新和研發投入。經濟新常態下，技術創新是提質增效和彌補“短板”的重要抓手。邯鋼積極構建先進的技術支撐體系，通過持續推進科技創新平臺建設、強化自主攻關、著力解決技術難題、加大創新投入等路徑，為工藝技術優化和產品提檔升級提供有力的技術支撐。2014年邯鋼創新研發投入16.6億元，占主營業務收入比重為4.03%；2015年投入17.1億元，占比4.06%，兩年的研發投入比重均超過全國平均數一倍左右。（2）構建創新人才支撐體系。邯鋼決策層深知人才是技術創新的主要載體和持續發展的智力支撐。公司實施了“1531重點人才培育工程”，選拔命名科技領軍人才、青年拔尖人才、青年后備人才、“金藍領”高技能人才等構建創新“人才池”。實施“引智”工程，引進研究生學歷以上高端人才、技術專家和生產技術骨干，組建技術創新攻關團隊。目前，有3000多名技術人員、技術主管和技術專家配置到生產一線，研究生以上學歷人員在一線服務比例高達92.2%。（3）依托技術創新培育知名品牌。邯鋼不僅通過技術創新驅動降本增效，還驅動產品附加值的提升，彌補產品競爭的“短板”。在線材鋼等建筑用鋼市場火熱時，就超前謀劃向板材鋼等中高端產品轉型升級，并組建了汽車板、家電板課題攻關團隊積累技術儲備，依托技術創新和工藝改進，提品質育品牌。僅在2015年就開發新產品28項，其中12項填補了河北省的空白。

（四）著眼長遠，堅持“變廢為寶”“綠色發展”協同并舉，實現人、環境和鋼鐵的和諧共生。在結構性改革中，邯鋼堅持“變廢為寶”和“綠色發展”的協同并舉。（1）倡導“負能煉鋼”，降低企業行為的外部社會成本。邯鋼積極踐行綠色循環發展理念，認為“廢物”就是放錯位置的資源，可通過能源轉換變廢為寶，把產生的煤氣、蒸汽等廢氣資源，全部作為二次能源發電的動力源，極大推進了能源利用效率最大化，獲得經濟和環境的雙重效益。邯鋼投資9.3億元引進世界先進技術建立了燃氣蒸汽聯合循環發電項目（CCPP），作為富余高爐煤氣的“能源轉換”加工廠，年回收高爐煤氣21億立方米，年發電量6.67億度。全工序“負能煉鋼”能力已達到了國際一流水平。（2）建設能源管控中心。近年來，邯鋼由關注企業內部成本逐步向關注企業行為外部成本積極轉型，凸顯了企業的社會責任感。邯鋼建設投運了一個覆蓋全公司的集生產管控、物流管控、能源管控為一體的能源管控中心，實現了物流、能源流及信息流的三流合一，有效地提升了能源系統安全運行水平和煤氣、蒸汽等余能余熱資源的回收利用水平，大幅度減少了二氧化碳、二氧化硫等污染物的排放。（3）重視綠色發展基礎設施建設。邯鋼在生產運營實踐中，一直堅持綠色發展促進和諧共生的新發展理念，持續加大節能環保基礎設施投資，已建成脫硫脫硝、煙塵治理、二次能源利用等50多個國內一流的節能減排項目。投資7億元建設了亞洲跨度最大的全封閉機械化原料場，每年直接創造經濟效益和生態效益1億元以上；建設了長約13公里的○型原料傳送皮帶，在密閉中把各工序原料運送到各個崗位，實現了用煤不見煤、用礦不見礦、運料不見料的清潔生產。

（五）不忘初心，抓黨建聚合力，深入推進供給側結構性改革。邯鋼經驗經過20年的傳承和發展，一定程度上得益于公司黨委堅強有力的領導和中流砥柱作用的發揮。（1）堅持黨的建設與企業發展目標協同。邯鋼始終堅持把黨組織的機構設置、職責分工和工作任務納入企業的發展戰略、治理機制和管理制度，把黨的建設與企業發展實際需求深度融合，秉承協調、共享的新發展理念，形成可持續發展的思想共識和行動合力。2016年初，針對公司為轉型升級提出的40項重點支撐措施，黨委及時成立了40支黨員攻關隊伍協同支持、凝心聚力。（2）構建了“四位一體”的黨建績效量化考評體系。邯鋼黨委以企業提質增效為核心，建立了對二級單位黨委、政工部室、基層黨支部、廣大黨員的量化考評體系，以“理念設定現代化、考評標準數據化、運行管理信息化、結果使用價值化”為目標，突出關鍵績效指標，切實將黨建工作由“定性評價”變為“定量評價”，提升了黨建績效評價的科學性和準確性。例如，“對標一流”就是邯鋼結合生產經營抓黨建的一個載體。（3）圍繞供給側結構性改革中的“去產能工作”開展相應的黨組織支撐活動。在供給側結構性改革“爬坡過坎”的關鍵時期，邯鋼黨委帶領廣大黨員在“技術攻關、工藝改良和提質增效”中充分發揮先鋒模范作用，同舟共濟，共謀發展。積極圍繞發展戰略和生產運營實踐，及時開展基層黨支部的“提品質、創品牌、爭先鋒”的組織活動。目前，邯鋼8000多名黨員匯智聚力、聚點成片，已經成為引領公司供給側結構性改革的“時代舵手”。

三、 去產能的重點與舉措

當前，去產能工作已經進入“爬坡過坎”的關鍵時期，化解過剩產能要有實質性進展，必須以中央經濟工作會議精神為指導，以供給側結構性改革為主線，堅持問題導向，切實破解去產能面臨的突出矛盾和問題。

（一）妥善處理職工安置工作，用好獎補和配套資金。會議指出，穩是主基調，穩是大局，在穩的前提下要在關鍵領域有所進取 〔4 〕。當前，去產能工作要在保持穩定的前提下，妥善安置分流職工，防范發生社會系統性風險。（1）多措并舉做好職工安置工作。堅持“保人不保企”的政策底線，積極做好再就業幫扶，妥善處理勞動關系，加大培訓力度，提高公共就業服務，對確實存在就業困難和零就業家庭，優先利用公益崗位托底幫扶。（2）用好獎補和配套資金。應適當抬高獎補資金標準，規范各項配套資金使用程序，實施透明化、精準化管理和發放，把申報、審核、發放三個環節有效分離，實施透明化、精準化管理和發放，切實防范騙取獎補資金行為。在保持穩就業的前提下使去產能有序推進。

（二） 加快企業債務重組，把防控金融風險放到更加重要的位置。會議明確指出，要把防范金融風險放到更加重要的位置，進一步降低企業杠桿率和提振實體經濟 〔1 〕。據此，應加快債務重組，減緩去產能企業債務壓力。（1）在政府層面建立債務重組協調機制，協調法院、金融部門和債權債務雙方，依法制定具有可操作性的債務處置方案，創新不良資產處置模式，開展債務清理和債務整合，盤活存量資產，指導企業綜合運用債務重組，破產重整或破產清算等手段，妥善處置企業債務。（2）推進市場化債轉股。按照市場化、法治化的方式開展銀行債權轉股權，在定價轉股資產、籌集資金、管理和退出股權等環節推進市場化，鼓勵多類型實施機構參與開展市場化債轉股，依法化解去產能企業債務負擔。（3）完善與去產能配套的金融政策支持體系。提高鋼鐵煤炭行業在國民經濟中支柱性和戰略性地位的認識，支持合理資金需求，不能搞去產能行業信貸“一刀切”，應分類施策，充分考慮不同類型行業和企業的杠桿特征，有扶有控，對有市場的鋼鐵煤炭企業，按照風險可控和商業邏輯的原則，繼續給予信貸支持，不得抽貸、壓貸、斷貸，切實支持實體經濟發展。同時，嚴格控制違規企業信貸，壓縮落后產能貸款。

（三）行政化、市場化和法治化協同推進，提升治理效率。去產能既要遵循法治思維，也要重視市場和商業邏輯是中央經濟工作會議精神的要義。（1）去產能要堅持行政化、市場化和法治化的協同推進。應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照市場出清的原則，運用市場手段化解過剩產能、優勝劣汰、平衡供需，完善產能市場交易機制，注重市場內生性機制的建立與完善。（2）精準識別，切實做好去產能的“減法”。應利用現代大數據技術等現代信息技術完善去產能可追溯體系，精準識別，依法嚴懲地方政府和企業在壓減產能中“偷奸耍滑”和“弄虛作假”行為。與此同時，不斷完善去產能的激勵機制，引導企業積極主動去產能。（3）抓住僵尸企業這個“牛鼻子”，讓市場主宰僵尸企業命運。堅持依法淘汰鋼鐵、煤炭落后產能和違規產能。嚴格執行環保、消耗、質量、安全等法律法規和標準，倒逼企業去產能。推動企業調整處置和兼并重組，推進其他一些產能嚴重過剩的行業沿用市場和法治的辦法做好去產能工作。

（四）堅定去產能決心，實現供求關系新的動態均衡。會議強調明年推進“三去一降一補”五大任務要有實質性進展，繼續化解鋼鐵煤炭層面過剩產能。這就從客觀上要求，既要堅定去產能的決心，又要實現供求關系新的動態均衡。（1）堅定去產能決心不動搖。當前，全國鋼鐵煤炭供給結構性過剩的基本面沒有變，應從上到下堅定信心，將壓減任務層層細化落實，完善去產能進度動態監管體系，定期回頭看，依法徹底鏟除企業復產增產形成的“土壤”，防止已化解的產能死灰復燃。同時，堅定決心去產能，也應汲取我國上一輪去產能的改革經驗和魄力 〔5 〕。（2）統籌煤炭去產能和穩定供應的關系。加快中國內貿流通體制機制創新，應用好“互聯網+流通”，創新流通模式，規范鋼鐵煤炭流通秩序，著力提升鋼鐵煤炭整個供給體系質量和效率，提高供給結構對需求結構的適應性，實現供求關系新的動態均衡。對局部供應結構性偏緊現象，積極采取精準滴灌措施，增強針對性和統籌性，確保鋼鐵煤炭供需形勢和價格平穩。

（五）全面深化改革，把國企改革和國企去產能有機結合起來。會議指出供給側結構性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革。國企改革是為供給側結構性改革和“十三五”規劃提供動力和改革紅利的重要抓手。（1）全面深化改革，重點突破國企去產能。進一步完善國企去產能配套的相關政策法規體系，創新體制機制，優化營商環境，釋放改革紅利和企業活力。推進國企“瘦身健體”，重拳治理“僵尸企業”，加快破產重整，破產清算，打通去產能的“出口”，讓國企回歸去產能的“主戰場”。（2）積極穩妥推進混合所有制改革。要深化國資國企改革，抓好混合所有制改革這個國企改革的突破口，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的基本要求，建立有效制衡、平等保護的法人治理結構，完善市場化的激勵約束機制，逐步建立混合所有制企業的有效監管模式。（3）推動去產能標桿企業向邯鋼、杭鋼、雞西礦業等學習供給側結構性改革經驗。眼睛向外，盯市場調結構；眼睛向內，抓改革要效益，增強微觀主體內生動力，提高盈利能力，提高全要素生產率和潛在增長率。同時，堅持走市場化之路，走創新驅動發展之路，主動淘汰落后產能。

注 釋：

①此部分內容未標明出處的數據均來自于2016年10月國務院大督查中地方政府自查報告。

②此部分內容數據均來自于河鋼、邯鋼集團的實地調研。

參考文獻：

〔1〕中央經濟工作會議〔N〕.人民日報，2016-12-17.

〔2〕去產能及國企改革多點發力〔EB/OL〕.http： //money.163.com/16/1118/03/C64F33QP002581PP.html.

〔3〕杜傳忠，寧朝山.我國兩輪大規模產能過剩特征的比較與啟示〔J〕.現代經濟探討，2016（11）.

〔4〕中央經濟工作會議解讀：2017年中國經濟八大看點〔N〕.人民日報（海外版），2016-12-17.

〔5〕張占斌，孫 飛.中國上一輪去產能的經驗與啟示〔J〕.人民論壇，2016（10）.

責任編輯 于曉媛