農(nóng)業(yè)PPP如何扎根“希望的田野”

喬金亮

敏銳的市場觀察人士發(fā)現(xiàn)，越來越多的社會資本正加速投入農(nóng)業(yè)，其中既包括互聯(lián)網(wǎng)巨頭下鄉(xiāng)，也有工商資本跨界，還有土生土長的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。在諸多投資形式中，政府和社會資本合作（PPP）占有一定的比例。日前，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出大力推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作，提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益。這是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個PPP指導(dǎo)文件。

農(nóng)業(yè)PPP投資是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關(guān)系變化的必然結(jié)果，也是市場利潤、政策紅利等共同導(dǎo)致的現(xiàn)象。專家認(rèn)為，在國家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來新的機遇，此前一系列困擾農(nóng)業(yè)PPP投資的“痛點”有望緩解。

公私合營為哪般

“政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資和支持形式很多，有的看得見，有的看不見。但僅靠加大財政投入遠遠不夠，迫切需要通過多種渠道來增加投資。”農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長郭永田說，農(nóng)業(yè)是投資數(shù)額很大且回收周期長、見效比較慢的行業(yè)，要想成功吸引社會資本通常是比較困難的。但PPP是引導(dǎo)社會資本增加農(nóng)業(yè)投入的重要手段。

PPP的本質(zhì)在于通過政府和社會資本合作，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，這需要各級政府全方位提高治理能力，轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)業(yè)的投入方式。加快從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。通過政府投入與社會資本的有機結(jié)合，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力。

哪些領(lǐng)域適合農(nóng)業(yè)PPP進入？《意見》提出，重點支持社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護等項目；鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

郭永田分析，從上述重點領(lǐng)域可以看出，一些成功的PPP項目應(yīng)具備如下特征：一是準(zhǔn)公益性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一些項目的成本和效益有外部性，其社會效益高于直接經(jīng)濟效益。需要政府部門與社會資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)實行全程合作。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會有暴利，收益需要通過10年、20年甚至更長時間合作獲得。三是資金投入量大，需要政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經(jīng)營。

資本下鄉(xiāng)有“痛點”

近幾年，社會資本加快進軍農(nóng)業(yè)，投資規(guī)模逐年增長，雖然有的規(guī)模不大，不能算是真正的PPP模式，但不少已具雛形。調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，PPP項目庫中屬于農(nóng)業(yè)的PPP項目還不多。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，全國PPP項目庫屬于農(nóng)業(yè)PPP項目共有109個，僅占1%。與之相吻合的是，目前國內(nèi)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的研究還比較少，其中相對成熟的是農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的研究團隊。

“農(nóng)業(yè)PPP投資雖有一定發(fā)展，但規(guī)模和范圍都很有限。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員龍文軍表示，原因之一是合作持續(xù)性較差。一些政府與社會資本的合作并不是規(guī)范合作。政府投資以后，有的經(jīng)營主體積極性并不高，經(jīng)營出現(xiàn)年年投資，項目年年難見效，缺乏可持續(xù)性，歸根到底就是政府投資沒有與社會資本形成穩(wěn)定的合作機制。

項目吸引力不大是另一個原因。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長影響投資回報周期，社會資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來的資金回報。另一方面，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，首先就把一部分社會資本擋在了外面，即使部分資本勉強進入，也容易導(dǎo)致采取“短期行為”。

投資環(huán)境配套問題也需要正視。郭永田認(rèn)為，主要有三方面制約。一是用地資源相對緊缺。隨著國家土地政策的調(diào)整，用地難矛盾突出，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地緊張，制約了需要較大規(guī)模設(shè)施用地的農(nóng)業(yè)項目的發(fā)展。二是勞動力成本上升。隨著農(nóng)村青壯年勞動力外出，社會資本投入農(nóng)村勞動密集型產(chǎn)業(yè)后面臨“用工難”，日益上漲的勞動力成本也影響到其利潤空間。三是農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后。由于缺少可抵押物而難以通過銀行的貸款審批。

投資風(fēng)險咋防控

針對農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展的“痛點”，文件提出，建立分工明確的風(fēng)險防控機制，政府負責(zé)防范和化解政策風(fēng)險，項目公司或社會資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進度等風(fēng)險。加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險，探索開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險，以及貸款保證保險和信用保險等業(yè)務(wù)。

PPP并不是免費的午餐，不可能完全替代其他投融資方式。推進農(nóng)業(yè)PPP也要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。專家建議，可以首先選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好且有過探索實踐的地區(qū)，作為社會資本投資農(nóng)業(yè)試驗區(qū)（示范區(qū)），探索總結(jié)經(jīng)驗后再推廣，有序推進。

龍文軍建議，由于農(nóng)業(yè)項目周期長、投資回收慢，引進中長期資本需要有充分保障以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。為更好地調(diào)動銀行貸款的積極性，建議加快設(shè)立PPP農(nóng)業(yè)項目擔(dān)保基金，對因地方政府失信行為而給銀行造成不良貸款帶來的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的補償。

郭永田說，要強化社會資本準(zhǔn)入資格審查，因地制宜，避免由于社會資本進入農(nóng)業(yè)的盲目性導(dǎo)致資本流失，甚至失去再投入的信心。加強社會資本進入農(nóng)業(yè)的資本審查，尤其是對社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)前，要對其投資動機、資金情況、經(jīng)營能力等方面作出評估，對實施情況實行全程監(jiān)控，做到優(yōu)勝劣汰。