預算公開法律制度的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實困境與規(guī)范進路
——以預算知情權(quán)分析框架為切入點

唐士亞

(上海交通大學 凱原法學院，上海 200030)

預算公開法律制度的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實困境與規(guī)范進路
——以預算知情權(quán)分析框架為切入點

唐士亞

(上海交通大學 凱原法學院，上海 200030)

以公民預算知情權(quán)分析框架為切入點與邏輯主線，考量當前預算公開法律制度從預算知情義務主體和權(quán)利主體兩方面分析，存在人大代表預算監(jiān)督機制缺陷、普通民眾民主觀念淡薄，對預算公開的參與度低的現(xiàn)實困境，并以公民預算知情權(quán)之實質(zhì)實現(xiàn)為目標，論證理論層面的預算公開行為的控權(quán)法與授權(quán)法規(guī)范進路。

預算公開，預算知情權(quán)，預算信息，控權(quán)法

預算是經(jīng)過代議機構(gòu)批準的政府年度財政收支計劃，預算體現(xiàn)著政府財政收支活動的指向、范圍和結(jié)構(gòu)。預算公開法律制度通過理清預算公開法律關(guān)系中的權(quán)利義務主體的各自邊界，規(guī)范各預算主體的預算職責，落實預算法律責任，嚴格保障公民預算權(quán)利的實現(xiàn)，并在建立責任政府、保障公民知情權(quán)和防治財政腐敗方面具有重要價值。

伴隨著公民知情權(quán)意識和納稅人意識的加強，我國民眾對于公共預算的關(guān)注度日益提升，建立更加公開、透明的現(xiàn)代預算制度也成為當前社會生活的熱點和深化財稅體制改革的重要著力點。然而，對比現(xiàn)代預算公開原則的確定性、具體性、完整性、及時性、可讀性和參與性等基本要求，在現(xiàn)實生活中，我國預算公開的廣度、深度以及現(xiàn)實效果都與現(xiàn)代政府預算公開的要求存在較大差距，公民預算知情權(quán)的實現(xiàn)及保障依舊任重道遠，我國預算公開改革和公民預算知情權(quán)保障亟需納入法治化軌道。當前預算公開實踐中存在諸多問題的根源在于，公民預算知情權(quán)的實現(xiàn)方式和權(quán)利救濟存在制度設(shè)計層面的缺失和實際運行的阻礙，進而導致“政府—公民”之間在預算信息資源配置中存在嚴重失衡，政府占有大量的預算信息卻怠于乃至拒絕公開，公民渴望獲取預算信息卻缺乏有效的了解渠道并缺失有關(guān)的權(quán)利救濟。預算公開法律制度可在憲法、民法和財政法中尋求理論支撐。在解構(gòu)預算公開行為的程序性、可問責性和民主性等法律屬性的基礎(chǔ)上，應將公民預算知情權(quán)作為重構(gòu)預算公開法律制度的邏輯起點，并以公民預算知情權(quán)的實質(zhì)實現(xiàn)為目標，落實預算公開行為的控權(quán)法與授權(quán)法規(guī)范進路。

一、預算公開法律制度的法理基礎(chǔ)

(一) 憲法基礎(chǔ)：公民知情權(quán)理論

《憲法》是國家的根本大法和其他法律的基石，預算公開與財政透明應從憲法規(guī)范中尋求法律支撐。我國《憲法》關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務”的規(guī)定，就暗含著對公民知情權(quán)的肯定。而政府預算公開的憲政基礎(chǔ)就源于憲法對公民知情權(quán)的保障。所謂知情權(quán)，就是“公民有權(quán)通過相應途徑了解他應當了解的事，而政府應當在最大限度內(nèi)保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)”[1]。我國《憲法》雖然并未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但通過《憲法》中規(guī)定的公民言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)及人民主權(quán)思想，可以從價值邏輯上引申出公民的知情權(quán)。政府預算體現(xiàn)了政府對公共財政的收支管理及其使用方向，和公民的切身利益緊密相關(guān)。只有實現(xiàn)預算公開，公民(納稅人)才能在充分了解預算信息的基礎(chǔ)上監(jiān)督政府的財政收支行為，才能以主人翁的地位積極參與社會公共事務的管理，因此憲政國家對公民知情權(quán)的保障必然要求實現(xiàn)政府預算公開。

(二)民法基礎(chǔ)：契約理論

英國歷史法學家梅因認為，身份到契約的過程，推動著社會的進步，社會發(fā)展進程在某種意義上可以認為是契約不斷演化、進步的過程[2]。在公共財政體系中，預算是一份政府與公民簽定的，約定由公民向政府讓渡部分經(jīng)濟資源并交由政府進行配置，政府再向公民提供適格公共產(chǎn)品和服務作為對價的契約。“政府—公民”預算契約的具體實施效果，很大程度上取決于公民對預算信息的知情程度。預算信息作為一種具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共資源，應由社會主權(quán)者(公民)享有，政府有義務向公民公開預算信息。為保證政府能有效地實施預算契約，公民應通過參與整個預算過程，對政府預算活動進行監(jiān)督和控制，而公民對預算信息的知情是實現(xiàn)這一目標的前提條件。

(三)財政法基礎(chǔ)：公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指具有消費或者使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。現(xiàn)代公共財政要求無論是公共財政收入還是公共財政支出，都要通過一定的方式向社會公開。公共財政資金的使用方式、支出方向和利用效率，全體社會公眾都享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。預算信息是一種特殊的公共產(chǎn)品。預算信息的非排他性體現(xiàn)在每一個公眾都能平等地得到某種預算信息，即一個人使用預算信息為自己做出下一步的生產(chǎn)和投資的決策時，并不妨礙其他人同時使用這一預算信息[3]。預算信息具有的消費上的非競爭性體現(xiàn)為增加一個公眾對預算信息的消費，其邊際成本為零。預算信息能夠無數(shù)次地被劃分給公眾使用，但無論劃分多少次，被劃分的預算信息產(chǎn)品并不因此而受到損耗(涉及國家秘密和安全的信息除外)。預算信息產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量與其被使用的頻率和一般使用目的無關(guān)，這決定了預算信息成為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

二、預算知情權(quán)分析框架之建構(gòu)

(一)預算知情權(quán)的法學意蘊探析

知情權(quán)(the right to know)，也譯為“知悉權(quán)”“了解權(quán)”等。在國際上，知情權(quán)的內(nèi)涵包括了以下幾點：一是政府應保障公民交流公共事務信息的自由和便利；二是當公民有合法理由要求政府提供相應信息時，政府不得拒絕；三是政府負有讓公民充分了解政府狀況的義務。我國《憲法》雖然未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但在第二條和第四十一條中規(guī)定了公民的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中，第二條規(guī)定了人民有權(quán)依照法律的規(guī)定參與國家事務和社會事務的管理，第四十一條規(guī)定了公民對于國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為享有提出批評、建議、申訴、檢舉和控告的權(quán)利。可以看出，盡管我國《憲法》沒有直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但《憲法》條文對于人民主權(quán)、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定之前提條件就是公民有權(quán)且能夠獲取涉及社會公共利益的信息，從而才能充分行使憲法賦予的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個意義而言，《憲法》條文確實暗示了公民的知情權(quán)，這也構(gòu)成了公民獲得公共財政信息權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

在公共財政的范式中，公民的預算知情權(quán)是指公民享有的獲得政府和代議機關(guān)掌握的預算信息、了解政府與代議機關(guān)的預算活動的權(quán)利。預算知情權(quán)在本質(zhì)上意味著通過一種法律上的“信息公開機制”(即預算法律)從而打破政府在預算信息領(lǐng)域的壟斷，消除或減弱在預算信息權(quán)力關(guān)系中的非均衡性，從而限制作為信息強勢方的政府的專橫性，保護公民對預算信息的知情權(quán)不受侵害，實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與和諧。通常認為，公民的預算知情權(quán)包括兩部分：一是通過立法設(shè)定公民了解預算的方式、范圍、程序；二是通過立法賦予公民在預算知情權(quán)受到侵害時獲得司法救濟的途徑。

(二)預算知情權(quán)的法律關(guān)系

權(quán)利和義務是一組重要的法學概念，通常認為權(quán)利是主體以作為或不作為的方式獲得利益的一種手段，義務是以相對抑制的作為或不作為的方式來保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段[4]。權(quán)利與義務之間具有結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系、數(shù)量上的等值關(guān)系與功能上的互補關(guān)系，公民的預算知情權(quán)與政府的預算公開義務緊密相連。在此，圍繞著預算知情權(quán)的法律關(guān)系，可以在結(jié)構(gòu)上將其分為預算知情權(quán)的權(quán)利主體、預算知情權(quán)的權(quán)利客體、預算知情權(quán)對應的義務主體和預算知情權(quán)義務主體的法律義務等四個維度。

1.預算知情權(quán)的權(quán)利主體

在我國預算信息公開體制下，人大代表和普通公眾在預算知情權(quán)法律關(guān)系中擁有著差異明顯的權(quán)利能力和行為能力。雖然人大代表和普通公眾都屬于廣義上的公民范疇，都享有知悉預算信息的應然權(quán)利，但現(xiàn)實中兩者在立法保障、預算參與上存在明顯差異。例如，“人大代表”作為國家政治生活中人民意志的代表，他們對預算信息在一定范圍內(nèi)(如審議階段)享有特殊的、優(yōu)越于普通公眾的知情權(quán)，也享有特殊的權(quán)利保障機制(如質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán))。相比之下，普通公眾往往缺少參與預算活動的指引、途徑及明確的立法保障。普通公眾在行使預算知情權(quán)時往往需要承擔不合理的舉證責任。在實踐中，如果公民需要向政府申請公開除政府已公開的預算信息之外的其他預算信息，就需要證明該預算信息與自身生產(chǎn)、生活或者科研具有某種特殊需要，而認定“是否具有特殊需要”的裁量權(quán)又掌握在政府手上，這就使得政府部門可以輕易以各種理由否定普通公眾對預算信息公開的申請。

2.預算知情權(quán)對應的義務主體

預算知情權(quán)對應的義務主體是指負有公開政府預算信息責任的機關(guān)，解決的是由誰來公開預算信息的問題。通常認為，預算公開的義務主體包括代議機關(guān)、行政機關(guān)和審計機關(guān)[5]。在法理上，代議機關(guān)負有將預算審查、預算批準及預算調(diào)整的過程、依據(jù)和結(jié)果向社會公開的義務，行政機關(guān)負有將預算編制、預算執(zhí)行情況向代議機關(guān)報告并向社會公開的義務，審計機關(guān)則負有將預算的行政審計結(jié)果向代議機關(guān)報告并向社會公開之義務。

3.預算知情權(quán)的權(quán)利客體

預算知情權(quán)的權(quán)利客體是指預算知情權(quán)法律關(guān)系的主體享有的權(quán)利和承擔的義務所共同指向的對象，具體包括三大類：一是代議機關(guān)通過或否決的預算審查、預算批準及預算調(diào)整的結(jié)果信息和對此附帶的說明內(nèi)容；二是行政機關(guān)的預算編制、預算執(zhí)行信息；三是審計機關(guān)對預算的審計結(jié)果報告信息。在這三大類信息中，當前社會輿論最為關(guān)注的信息是行政機關(guān)的預算編制、預算執(zhí)行信息。

4.預算知情權(quán)對應的義務主體之法律義務

預算知情權(quán)的實現(xiàn)建立在義務主體對于義務行為的履行之上?，F(xiàn)代預算行為的完整過程包括預算編制、預算審議、預算批準、預算執(zhí)行、預算調(diào)整及預算監(jiān)督。完整過程的預算行為也同時將代議機關(guān)、行政機關(guān)和審計機關(guān)納入了預算知情權(quán)的法律關(guān)系之中。預算知情權(quán)對應的三大義務主體代議機關(guān)(各級人民代表大會)、行政機關(guān)(政府財政部門)和審計機關(guān)應在各自義務范圍內(nèi)，全面、完整地履行預算公開義務。具體而言，各級人大應當在對預算草案進行審議及批準后，將相關(guān)的文件資料、審議過程及批準情況向社會公開。政府財政部門應當將預算編制情況、編制依據(jù)及預算執(zhí)行情況向人大代表和普通公眾公開。審計機關(guān)對于政府預算的審計報告是監(jiān)督政府預算行為的有力武器，除了對人大和政府有關(guān)部門公開外，也應當向社會公眾公開。

三、預算公開法律制度的現(xiàn)實困境：基于預算知情權(quán)的考量

預算公開、預算參與和預算監(jiān)督的落腳點在于預算知情權(quán)。對預算公開法治實踐中的諸多問題追根溯源，其本質(zhì)問題就在于公民預算知情權(quán)實現(xiàn)途徑與權(quán)利救濟存在缺失。因此，以預算知情權(quán)的法律關(guān)系為分析框架來審視預算公開法律制度存在的現(xiàn)實困境，可以更為全面地厘清其中的深層原因。

(一)預算知情權(quán)義務主體方面存在的現(xiàn)實困境

如前文所分析，在我國預算法律體系和預算管理體制中，預算知情權(quán)對應的義務主體包括代議機關(guān)(即各級人大)、政府行政機關(guān)和審計機關(guān)。相較于政府行政機關(guān)和審計機關(guān)的預算公開義務，雖然人大負有在對預算草案進行審議及批準后將相關(guān)的文件資料、審議過程及批準情況向社會公開的義務，但當前人大更多地是承擔了對預算權(quán)的監(jiān)督、約束責任，即人大應在信息、對話、強制這三個方面加強對預算的監(jiān)督[6]，人大在預算公開進程更多的是扮演“監(jiān)督者”的角色。故在下文的論述中將主要討論行政機關(guān)和審計機關(guān)這兩大預算知情權(quán)對應的義務主體在履行預算公開義務方面存在的現(xiàn)實困境。

1.政府傳統(tǒng)官本位思想

綿延二千余年的封建集權(quán)體制造就了我國社會濃厚的官本位思想，在我國官僚體制內(nèi)部特別是一些基層政府中，“民可使由之，不可使知之”的觀念仍舊支配著不少官員的行動。加之我國現(xiàn)行的集權(quán)制行政管理體制天然地具有政府與社會之間的明顯隔閡，無形中也強化了預算公開的政府主導性和單方性。預算信息是否公開、公開的具體內(nèi)容和公開的程度，在一定程度上為相關(guān)領(lǐng)導干部的個人主觀意志所左右，這與預算法治的基本要求背道而馳。與此同時，個別政府官員將人民賦予的權(quán)力視為自身牟取非法利益的工具，部分政府部門出于私利而違規(guī)搭建“小金庫”，這都使得政府具有強烈的隱瞞預算信息的動機，以求獲得對社會公眾的預算信息不對稱優(yōu)勢。

2.政府預算編制技術(shù)不完善

我國自2007年起開始實施政府收支分類改革，對預算的收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類做出了明確規(guī)定，2014年新《預算法》也在法律層面確認了預算的收支分類，這些都對提高預算透明度和預算管理水平起到了明顯的推定作用。但是預算編制技術(shù)不完善的問題依舊存在。

首先，我國現(xiàn)行的復式預算制度仍是對過去的單式預算按其科目進行的重新分類，單式預算的痕跡明顯[7]，對政府預算的周期性、績效性和仍舊存在的預算外資金使用情況無法完整反映全貌，進而影響了對社會期待的預算信息的有效提供。其次，一般公共預算支出包括了社會公眾最為關(guān)注的政府公共服務支出、教科文衛(wèi)支出、社會保障支出等，新《預算法》第三十二條規(guī)定“……支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類分為類、款……”在實踐中，現(xiàn)有的支出科目層級設(shè)置暴露出不夠細化的缺陷，“總的說來，現(xiàn)有支出類級科目不能集中、完整地反映政府某項職能活動；支出款級科目不能集中反映某一方面工作；支出項級科目不能集中、明細地反映某個具體支出事項?！盵8]加之縣區(qū)級基層政府對政府收支分類制度的實際執(zhí)行情況遠低于制度預期，故當前政府預算透明度遠未達到公眾所期望的理想水平。

3.審計監(jiān)督的獨立性與激勵性缺失

我國審計機關(guān)受本級人民政府和上一級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導。審計機關(guān)是本級人民政府的職能部門，其人事安排、經(jīng)費保障取決于本級人民政府，因此審計機關(guān)與本級政府之間的關(guān)系就像“兒子與老子”，審計獨立性和審計有效性令人懷疑。根據(jù)《審計法》第十六條規(guī)定“審計機關(guān)對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督”可知，審計機關(guān)只能對本級政府部門和下級政府進行審計。對于本級政府的預算違規(guī)行為，只能在審計報告中列出而不能直接處理，降低了審計的有效性。

(二)預算知情權(quán)權(quán)利主體方面存在的現(xiàn)實困境

預算知情的權(quán)權(quán)利主體包括了人大代表和普通公眾，在這兩大群體身上皆存在諸多制約預算公開法律制度有效發(fā)揮作用的現(xiàn)實問題。

1.人大代表預算監(jiān)督機制缺陷

按照制度設(shè)計的初衷，各級人大代表的預算監(jiān)督有助于在預算審查階段及時發(fā)現(xiàn)預算案的問題所在，是一種在預算案公開的初始階段發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的有效方式，但這種監(jiān)督機制在實際中發(fā)揮的作用卻十分有限。首先，預算審批要求參與者具備豐富的財務知識和法律知識，對參與者的政策水平及法律素養(yǎng)提出了較高的要求。但在我國，上至全國人大代表，下至基層人大代表，人大代表的行業(yè)來源十分廣泛，雖然保證了人大代表對人民群眾的充分代表性，但卻削弱了人大代表的專業(yè)性，真正能讀懂預決算報告并提出有效質(zhì)疑、建議的代表數(shù)量可想而知。其次，我國政府預算草案的審批在人民代表大會會議期間舉行，人大在短暫的會議期間事務繁忙，既要進行許多政治、經(jīng)濟決策，又要從事各種立法審議、表決工作，留給預算審查的時間最多不超過一天。這直接造成了多數(shù)人大代表受制于時間的不充裕和專業(yè)知識的欠缺，并未認真審閱預算草案而直接舉手表決，造成人大代表對政府預算草案的審議只是走個過場，使得人大代表對預算案的監(jiān)督陷入虛化與表面化。最后，預算案審查輔助機構(gòu)的虛化也制約了人大代表的預算監(jiān)督有效性。在許多法治發(fā)達國家，預算的具體審核基本上都是由議會的各種常設(shè)委員會與其下屬的各種小組委員會負責，最后才由議會大會審議表決[9]。新《預算法》第二十二條規(guī)定了全國人民代表大會下設(shè)的財政經(jīng)濟委員會和地方人大有關(guān)專門委員會對預算案的初步審查。但全國人大財政經(jīng)濟委員會和地方人大有關(guān)專門委員會不屬于憲法規(guī)定的“研究、審議和擬定有關(guān)議案”的機構(gòu)，現(xiàn)有法律法規(guī)對預算案初步審查的具體程序、審查標準、審查范圍和法律責任也未做出明確規(guī)定，再之受制于其財力、人力的有限性，因此當前我國各級人大對預算案初步審查的實際作用十分有限，并未起到制度設(shè)計所預想的對人大代表預算審議、預算監(jiān)督職責的應有輔助作用。

2.普通民眾民主觀念淡薄，對預算公開的參與度低

預算公開的法律機理在于“以權(quán)利制約權(quán)力”，其機能基礎(chǔ)在于公民的權(quán)利意識與民主意識。然而我國兩千多年封建社會的余毒仍舊影響著現(xiàn)代社會的民主進程，“民不究官”的順民主義思想深入百姓骨髓之中，直接制約了公民民主意識的醒悟與權(quán)利意識的蘇醒，進而造成了預算公開在我國的“水土不服”與“中國特色”?，F(xiàn)代公民文化要求：“公民積極參與國家政治活動，維護公民的政治權(quán)利與自由，強調(diào)公民與政府之間的委托代理關(guān)系，鼓勵公民積極參與到對公共權(quán)力運行的監(jiān)督中來。”[10]現(xiàn)實中，我國多數(shù)民眾奉行“民不與官斗”的處事邏輯，社會中“順民”多，“公民”少，多數(shù)民眾通常被動順從政府的各項行政命令，對政府的監(jiān)督更是無從談起。在這樣的社會文化背景之下，預算公開的民間推動力量往往是小部分懷揣公民社會理想的知識分子，雖然他們個人努力奔走呼吁預算公開，但個體的微小聲音往往只會湮滅在集體的沉默之中。這也解釋了我國當前政府預算公開在基層的成功實踐為何只能在少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)“星星之火”，而無法在全國成“燎原之勢”的重要原因。

四、預算公開行為的規(guī)范進路：以預算知情權(quán)實現(xiàn)為基礎(chǔ)

法律規(guī)制是實現(xiàn)預算公開透明的有效途徑，而預算知情權(quán)的實現(xiàn)及其救濟則屬于預算公開法律規(guī)制的核心范疇。唯有實現(xiàn)權(quán)利主體對預算知情權(quán)的充分享有，確保義務主體有效履行預算公開之義務，才能保證預算公開真正邁向法治化。按照預算公開和預算知情權(quán)的邏輯內(nèi)涵，對預算公開法治化的研究在實質(zhì)上可以轉(zhuǎn)化為對預算公開行為的規(guī)范化分析。這其中的邏輯理路可以理解為：通過解構(gòu)預算公開行為的法律屬性，明確預算公開行為的法律要素和法治內(nèi)涵，為預算公開行為的控權(quán)法、授權(quán)法規(guī)范進路提供理論基礎(chǔ)，最終為預算知情權(quán)的實現(xiàn)勾勒出“行為—控制”的邏輯路線圖。

(一)預算公開行為的法律屬性

1.預算公開行為的程序性

正當程序是現(xiàn)代法治的基本原則和重要標志。預算公開行為是預算公開法定程序的運行過程，是將法律文本中的預算公開從“應然”轉(zhuǎn)化為“實然”的預算過程行為，無預算公開程序則無預算公開行為，程序性約束已成為預算公開行為不可或缺的法律規(guī)則。正當程序體現(xiàn)了公民與政府在價值判斷中的同一性，符合正義的一般要求。在預算公開的過程中，行政機關(guān)必須不斷地進行說服和論證，使預算公開成為一個信息共享、知識互通、相互制衡的過程，達致“以權(quán)利制約權(quán)力”的目標[11]。加強對預算公開過程中的交涉性、過程性程序平臺的構(gòu)建，動員更多普通公眾參與到預算公開的進程中，是體現(xiàn)預算公開行為的法律正當性的基礎(chǔ)。預算公開程序所承擔的實體內(nèi)容是預算法權(quán)及其配置，將預算公開從作為一種價值存在的法治概念向前推進為物化的預算公開，就是預算公開程序的法律邏輯使命。

2.預算公開行為的民主性

預算作為政府的財政收支計劃，與國家利益、政府利益、社會利益和公民個人利益緊密相關(guān)。社會整體福利的提升和社會公共利益的最大化是預算所追求的目標，因此預算在本質(zhì)上是民主的。預算公開行為的民主性是指，公民能夠通過一定的方式參與到預算公開的過程中，能夠通過預算公開對政府預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。一方面，預算公開的民主性要求預算公開的權(quán)利義務資源必須在代議機關(guān)、行政機關(guān)、審計機關(guān)和公民之間形成符合民主本質(zhì)要求的合理分配，實現(xiàn)民主法治、政府利益和公民權(quán)利之間的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。另一方面，預算公開的民主性要求預算公開法律制度能夠提供一種形式有效的參與路徑，保障公民實質(zhì)性地參與到預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算調(diào)整及預算監(jiān)督的預算全過程，真正有效地發(fā)揮公眾對政府財政收支的監(jiān)督作用。

3.預算公開行為的可問責性

預算可視為“公民—政府”之間的關(guān)于預算資金讓渡、使用的委托代理合同，這為預算公開行為的可問責性奠定了基礎(chǔ)。預算權(quán)是公民(納稅人)將稅收(財產(chǎn)權(quán))部分讓渡給政府，委托政府為實現(xiàn)社會公共利益而從事預算行為的權(quán)利，政府此時承擔了受托責任。作為委托人的公民(納稅人)有權(quán)利了解受托人(政府)對預算資金的使用情況并予以監(jiān)督。因此一旦政府沒有向公民及時、充分地公開預算資金的收支、使用情況，政府就必須對其失職行為承擔相應的法律責任和法律后果。同理，代議機關(guān)作為人民意志的代表，對人民負有受托責任；審計機關(guān)作為行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督單位，既然政府作為一個整體已經(jīng)承擔了對公民(納稅人)的受托責任，審計機關(guān)自然也需要對公民承擔受托責任。當代議機關(guān)和審計機關(guān)沒有依法及時、充分地履行其負有的預算信息公開義務時，同樣需向預算知情權(quán)權(quán)利主體承擔不利的否定性法律后果。

(二)預算公開行為的“控權(quán)法—授權(quán)法”規(guī)范進路

預算公開法治化的發(fā)展歷程表明，預算公開法律制度的邏輯起點在于實現(xiàn)公民預算知情權(quán)基礎(chǔ)上的對政府預算權(quán)之控制，預算權(quán)最初主要在公法范疇內(nèi)(如代議機構(gòu)、政府)予以配置，預算公開的規(guī)范化可以認為是一種以“控權(quán)性”為特征的控權(quán)法進路。但隨著公民預算權(quán)利的完善和公民預算參與程度的提升，預算權(quán)規(guī)范化體系逐漸具有公私法交融的性質(zhì)，并衍生出預算公開行為規(guī)范化的授權(quán)法進路。

1.預算公開行為的控權(quán)法規(guī)范進路

在考察預算公開的進化過程后提煉其要義，預算公開行為的控權(quán)法規(guī)范進路可以總結(jié)為以代議機關(guān)為主體，行政機關(guān)、司法機關(guān)為兩翼的“一體兩翼”之預算權(quán)體系。首先，代議機關(guān)的根本政治職能不是管理政府，相反，是監(jiān)督和控制政府。因此，代議機關(guān)的監(jiān)督和控制成為推進預算公開的基本動力之一。代議機關(guān)的職責既包括對政府預決算的合理性與規(guī)范性進行審查，也包含了對政府預算公開的監(jiān)督，并應及時向社會公布其行使預算公開監(jiān)督權(quán)的具體信息。其次，作為“一體兩翼”中的一翼，行政機關(guān)對預算公開的內(nèi)部監(jiān)督由于獨立性低、權(quán)威性不足而長期被人所詬病。但考慮到預算公開的技術(shù)性和專業(yè)性，加之行政機關(guān)本身擁有龐大的預算信息庫，其在對預算公開的微觀監(jiān)督上具有獨特的作用。最后，作為“兩翼”的另一翼，司法機關(guān)是社會公平的最后一道底線，可以對預算公開提供救濟保障。司法機關(guān)作為控制預算權(quán)的重要力量，當政府拒絕向預算知情權(quán)權(quán)利主體公開預算信息或者未能及時、完整地公開預算信息時，公民、法人皆可向司法機關(guān)訴諸預算知情權(quán)的司法救濟?？傮w來看，預算公開的控權(quán)法規(guī)范進路在制度構(gòu)造上，應堅持將預算知情權(quán)的實現(xiàn)和保障作為制度設(shè)計的邏輯起點，賦予代議機關(guān)在外部監(jiān)督控制政府預算的權(quán)力，給予行政機關(guān)內(nèi)部的審計機關(guān)在微觀監(jiān)督中相對獨立的法律地位，重視司法機關(guān)對預算知情權(quán)司法救濟的作用。

2.預算公開行為的授權(quán)法規(guī)范進路

隨著預算民主的發(fā)展，政府預算不再僅僅承擔公共財政資源配置工具的任務，還將落實公民權(quán)利與完善社會治理納入了自身的功能體系。預算法律在不斷完善的過程中積極回應各種社會訴求，將協(xié)商民主、民主監(jiān)督和公民參與等重要思想寫入預算法文本，將預算公開進程中的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)授權(quán)于公民，并逐漸集合形成一股強大的公民權(quán)利來對抗和制約政府預算權(quán)力。這種秉持私法自治精神的公民預算權(quán)力模式可以歸納為預算公開的授權(quán)法規(guī)范進路。它強調(diào)公民社會的普遍、平等參與作為實現(xiàn)預算公開透明的一種手段[12]。授權(quán)法規(guī)范進路通過法律條款的形式明確公民參與預算公開進程的權(quán)利和方式，既增強了公民對政府的信任感，又提升了政府預算的規(guī)范性，化解了代議制民主模式下可能出現(xiàn)的少量民選精英控制預算權(quán)力的危險。與此同時，公民不斷擴大的預算知情權(quán)亦倒逼各級政府提升預算公開的廣度和深度，為實質(zhì)意義的公民預算監(jiān)督權(quán)創(chuàng)設(shè)了更大的實踐空間。

值得注意的是，預算公開授權(quán)法規(guī)范進路中對于公民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)利配置形式存在區(qū)分。預算知情權(quán)是預算參與權(quán)和預算監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，只有享有充分的預算知情權(quán)，公民才能實現(xiàn)實質(zhì)意義的預算參與和預算監(jiān)督，故應在法律層面進一步明確預算知情權(quán)的權(quán)利范圍和權(quán)利實現(xiàn)路徑。預算參與權(quán)主要表現(xiàn)為在基層政府層面(縣級以下)中的縣鄉(xiāng)公共服務支出和公共建設(shè)項目支出的預算協(xié)商?；鶎诱龑Ч娡ㄟ^預算民主懇談會等形式參與縣鄉(xiāng)政府預算編制和重點預算項目的選擇，有助于優(yōu)化政府的預算決策并加強預算的透明性。預算監(jiān)督權(quán)中的人大代表監(jiān)督和普通民眾監(jiān)督可以認為是正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督，當正式監(jiān)督存在缺位或者效率低下等不足的時候，具有持續(xù)性、廣泛性特征的非正式監(jiān)督可以彌補正式監(jiān)督的不足。

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(責任編輯：楊燕萍)

LegalBasis,RealisticDilemmaandStandardPathofLegalSystemofBudgetDisclosure——Based on an Analytical Framework of the Right to Know the Budget

tang Shiya

(Koguan Law School，Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030,China)

Taking into account the realistic dilemma of the legal system of budget disclosure, this paper takes the framework of citizens’ right to know government budgets as the starting point and logical main lines, and analazes the subjiect of obligation and the subject of right. The result shows the realistic dilemmas such as shortcomings of the budget supervision mechanism of the NPC deputies, weak public democratic ideas, and inefficient participation to the open buget, etc. Aiming to the realization of citizens’ right to know, this paper demonstrates the theoretical budgetary behavior of the controling law and the authorization law.

budget disclosure; the right to know the budget; budget information; controlling law

G210.7

A

1672-7991(2017)03-0012-06

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.003

2017-01-10 ；

2017-03-23

唐士亞(1990-)，男，福建省福州市人，在讀博士研究生,主要從事經(jīng)濟法學研究。