基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑

欒富凱

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定071000)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑

欒富凱

(河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定071000)

通過對當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀的審視，認(rèn)為我國具備了推行全國統(tǒng)籌制度的可行性。但繁雜的利益糾葛與碎片化的制度現(xiàn)狀制約了改革的順利實(shí)施，因此應(yīng)在政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上明晰部門間權(quán)力劃分、平衡利益沖突、建立健全組織機(jī)構(gòu)形式，創(chuàng)建協(xié)調(diào)穩(wěn)定的改革環(huán)境，從而進(jìn)一步減少全國統(tǒng)籌可能遇到的阻力。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；全國統(tǒng)籌；利益沖突；組織形式

截至2016年，中國60歲及以上人口達(dá)到2.22億，約占總?cè)丝诘?6.15%。預(yù)計(jì)到2020年底，老年人口將增至2.48億，約占總?cè)丝诘?7.17%，越發(fā)嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢將對省級統(tǒng)籌下統(tǒng)賬結(jié)合的現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制產(chǎn)生巨大沖擊，進(jìn)一步放大其區(qū)域間養(yǎng)老基金調(diào)配不暢、財(cái)政負(fù)擔(dān)失衡、中央與地方事權(quán)扭曲等固有缺陷。作為多層次養(yǎng)老保障體系中最高層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)低效的運(yùn)行，不僅違背了大數(shù)基礎(chǔ)下公平的實(shí)現(xiàn)、阻礙了中國養(yǎng)老事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也關(guān)乎到中國社會保障事業(yè)的持續(xù)性發(fā)展[1]，因此應(yīng)盡早建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是解決當(dāng)前我國跨區(qū)域資金調(diào)配不暢，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作效率低下，各個行政主體利益沖突等問題的直接解決方案，也是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善與發(fā)展的必然選擇。

一、基本養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的現(xiàn)狀

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由切實(shí)的省級統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化為全國統(tǒng)籌并不是件一蹴而就的事情，自20世紀(jì)90年代頒布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》與2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等法令的規(guī)定與指示，中國于2009年底基本完成了全面建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的目標(biāo)。但如果以“五個統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一系統(tǒng)”[2]為是否真正建立省級統(tǒng)籌的評判標(biāo)準(zhǔn)，我國除北京、天津、上海、陜西、西藏、青海等地真正建立起部門垂直管理與省內(nèi)養(yǎng)老金調(diào)劑金制度外，其余省份都因統(tǒng)籌層次較低所導(dǎo)致的基金調(diào)劑不暢、管理模式錯位、異地轉(zhuǎn)接受限、征發(fā)比率差距過大等緣故沒有建立起真正意義上的養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌體系[3]。

世界上共有160余個國家建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中絕大多數(shù)都施行了全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于我國特殊的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境與漸進(jìn)式社會保障事業(yè)的推進(jìn)，尚未正式施行全國統(tǒng)籌，但早已將其納入國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之中。2011年國家在“十二五”規(guī)劃中提出要于“十二五”期間制定出完備的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌實(shí)施綱要。2013年的十六屆三中全會審議通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》再次指出要逐步“實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”，由此可見中央政府對實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的長算遠(yuǎn)略與強(qiáng)烈意愿。

二、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌必然性與可行性

(一)全國統(tǒng)籌是現(xiàn)階段我國民生的客觀要求

我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是以現(xiàn)收現(xiàn)付為實(shí)現(xiàn)方式的統(tǒng)賬結(jié)合制度，在依靠個人資金賬戶積累與企業(yè)職工保險(xiǎn)征繳的基礎(chǔ)上還需政府予以財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)人社部發(fā)布的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2006～2015年間，由各級財(cái)政補(bǔ)貼組成的養(yǎng)老金金額高達(dá)23 367.8億元，平均每發(fā)放100元養(yǎng)老金，就有18.3元財(cái)政補(bǔ)貼包含在內(nèi)。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，并可能長時(shí)間處于“L”型的發(fā)展態(tài)勢與 2016年21省再次上調(diào)退休職工養(yǎng)老金的政策影響，政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力進(jìn)一步增大。據(jù)2015年全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示，包括黑龍江、河北、陜西在內(nèi)的6個省份當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。與此同時(shí)，以廣東為代表的經(jīng)濟(jì)增速較快地區(qū)則實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的足額結(jié)余。其中2015年廣東企業(yè)養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余6 158億元，可支付月數(shù)達(dá)53月，居全國首位。相對應(yīng)居全國末尾的黑龍江年度虧損183億元，累計(jì)養(yǎng)老金結(jié)余僅能滿足1個月的養(yǎng)老金支付。同時(shí)由于人口流動性與年齡組成結(jié)構(gòu)的差異，在現(xiàn)行省級統(tǒng)籌體系下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)征發(fā)負(fù)擔(dān)要小于經(jīng)濟(jì)增速較緩的地區(qū)。2015年底我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累及結(jié)余3.41萬億元，因現(xiàn)有的“碎片化”低層次統(tǒng)籌體系，導(dǎo)致各地區(qū)間無法有效調(diào)度養(yǎng)老基金，這不但違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)“共濟(jì)性”原則，也是造成部分地區(qū)虧損與因征發(fā)比率不同而形成的負(fù)擔(dān)差異的主要緣故[4]。同時(shí)，因地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的差異所導(dǎo)致的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移壁壘，也阻礙了勞動力自由流動，這也違背了市場經(jīng)濟(jì)體制下資源最優(yōu)配置的原則。因此只有盡快建立起完善的全國統(tǒng)籌制度，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間資金的自由調(diào)配與養(yǎng)老金征發(fā)比率的平衡，進(jìn)而削除養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移壁壘，才能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下最大程度滿足人民的養(yǎng)老保障需求。

(二)全國統(tǒng)籌在我國具備了可施行性

首先，在政策制定領(lǐng)域，通過一系列相關(guān)法令的頒布，截至2009年底，我國大部分省份已建立起省級統(tǒng)籌制度，具備了一定的資金統(tǒng)籌、調(diào)配、監(jiān)管與投資的經(jīng)驗(yàn)，只要以多年積累的理論研究與工作經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，建立起統(tǒng)一完善的制度與調(diào)劑模式、評判與量化標(biāo)準(zhǔn)、流程與監(jiān)管制度、系統(tǒng)與承接平臺等頂層設(shè)計(jì)，并給予數(shù)年的政策過度期，養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級統(tǒng)籌是可以平穩(wěn)過度到全國統(tǒng)籌的。其次，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的財(cái)政收入水平呈穩(wěn)定高速的發(fā)展態(tài)勢。截至2016年底，全國一般公共預(yù)算收入159 552億元，作為財(cái)政補(bǔ)貼主體的中央一般公共預(yù)算收入72 357億元，而作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中不可或缺的一般公共預(yù)算本級收入，也在2016年底達(dá)到了87 195億元[5]。雖然同2015年相比全國一般公共預(yù)算收入增速只有4.5%，但伴隨著新型城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的屢次提升，參保人群基數(shù)也隨之增加，良好的國內(nèi)環(huán)境與養(yǎng)老保險(xiǎn)上行發(fā)展態(tài)勢，未來10年內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)依舊呈平穩(wěn)增長態(tài)勢，這為全國統(tǒng)籌的實(shí)施提供了客觀環(huán)境。同時(shí)，因?yàn)楦魇》蓍g經(jīng)濟(jì)增速與養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)的差異，在政府轉(zhuǎn)移支付金額較多、養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余不足的地區(qū)，會偏向由養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為全國統(tǒng)籌，地方政府是中央政策的承接者與實(shí)際操作者，部分地區(qū)的支持也為政策的推行提供了助力。最后，我國于2009年底初步建立起高效完備、實(shí)用便捷的全國性社會保障信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了所有省級人保單位與中央數(shù)據(jù)中心的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接與進(jìn)九成的地級單位與省級數(shù)據(jù)中心的聯(lián)接。完善的社會保障信息系統(tǒng)的建立有利于跨地區(qū)流動人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移安置，進(jìn)而為全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立提供技術(shù)上的支持。

三、制約基本養(yǎng)老全國統(tǒng)籌制度推行主要因素

(一)各方利益難以協(xié)調(diào)是根本原因

自20世紀(jì)80年代我國首次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的概念至今未能按時(shí)于“十二五”期間出臺全國統(tǒng)籌指導(dǎo)綱領(lǐng)，近30年的統(tǒng)籌改革之路前途無期，步履維艱，究其根本緣故，是由于全國統(tǒng)籌改變了舊有的中央與地方、不同地方政府之間的利益分配[6]。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌不僅是社會保險(xiǎn)政策修繕，更意味著各個主體間利益的重新劃分，如部門事權(quán)的變更、資金調(diào)度的方向以及權(quán)利義務(wù)的重新確定，這些盤根錯節(jié)的利益矛盾是阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的根本矛盾。

1.中央與地方的矛盾

1994年我國實(shí)行分稅制改革，以稅收為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行中央和地方財(cái)政收入與事權(quán)的明確劃分，相對于之前的“包干制”，雖然分稅制實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政收入的激增，但使得中央與地方因不同的利益出發(fā)點(diǎn)產(chǎn)生了利益沖突。著眼于社會整體利益的中央政府必然大力推進(jìn)全國統(tǒng)籌工作的開展，這便與以東南沿海經(jīng)濟(jì)增速較快的省份產(chǎn)生利益矛盾。一旦施行全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，地方結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將不再局限于當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老事項(xiàng)，而會在中央調(diào)度下以全國調(diào)劑的方式在結(jié)余和虧損的地區(qū)間配送。即便經(jīng)濟(jì)增速同年輕化人口結(jié)構(gòu)抵消了因結(jié)余基金減少而可能帶來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)提升，但依舊意味著地方喪失了因超額利潤所帶來的資金管理權(quán)與行政管理權(quán)，這些省份無論是地理位置還是經(jīng)濟(jì)利害均保持高度協(xié)同，如若消極甚至抵制態(tài)度應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，勢必會影響改革進(jìn)程[7]。

2.地方間的矛盾

因?yàn)槭〖壗y(tǒng)籌制度下地區(qū)間按不同負(fù)擔(dān)比征發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕、養(yǎng)老基金結(jié)余較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份其實(shí)際繳費(fèi)率低于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重、養(yǎng)老基金結(jié)余較少甚至出現(xiàn)年度虧損的省份。同時(shí)因?yàn)楦鱾€地區(qū)相異的養(yǎng)老保險(xiǎn)征發(fā)比率與管理制度，對于跨地區(qū)勞動力流動人口來說形成了實(shí)際意義上轉(zhuǎn)移壁壘，一定程度上影響了全國范圍內(nèi)勞動力的流動方向。全國統(tǒng)籌下的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)會平衡各地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比重，利于自由流動的勞動力市場建立。據(jù)測算，采取全國統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率后，有23個省份的實(shí)際繳費(fèi)率會相對下降，這些省份多集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相對于以東南沿海為主的8個地區(qū)的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)會有所加重。繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的變動和統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的會影響當(dāng)?shù)貏趧恿Τ杀咀儎优c自由流動的意愿，有利于當(dāng)前因勞動力折舊補(bǔ)償及養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性與社會性。但是這也會因統(tǒng)一的資金調(diào)配與繳費(fèi)比例引起經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的不滿，增加了東西部地區(qū)因利益糾葛產(chǎn)生矛盾的可能。

3.地方與企業(yè)間的矛盾

目前中央對地方政府的績效評價(jià)體制中GDP的增速依然占了很大比重，這就致使地方政府在政策制定出發(fā)點(diǎn)上會側(cè)重于短期內(nèi)能帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)提升的事項(xiàng)。無論是從本質(zhì)還是實(shí)際行為來看，企業(yè)都具有明顯的逐利性質(zhì)，地方政府對其經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)依賴程度越高，就在政策制定中越容易考慮資本逐利的訴求。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有相當(dāng)部分是由企業(yè)代為職工上繳的，在省級統(tǒng)籌下不同地區(qū)的企業(yè)有著相異的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率，如北京、上海等地的企業(yè)最低繳費(fèi)基數(shù)比例為20%，廣東深圳為14%，山東為18%，而全國統(tǒng)籌下的基本養(yǎng)老制度勢必會對當(dāng)前出現(xiàn)的不同繳費(fèi)基數(shù)做出統(tǒng)一制定，這便使原先負(fù)擔(dān)較輕地區(qū)的資本與政府產(chǎn)生了利益矛盾。同時(shí)統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)也會使政府無力為擬招商引資企業(yè)或當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)層面的稅務(wù)優(yōu)惠，增加政企間發(fā)生摩擦的可能，并為企業(yè)試圖用各種手段影響或干涉全國統(tǒng)籌政策的制定與推廣提供可能。

(二)制度的“碎片化”提升了全國統(tǒng)籌的難度

雖然在全國范圍內(nèi)省級統(tǒng)籌制度已經(jīng)基本確立, 但真正滿足地區(qū)內(nèi)部資金自由調(diào)劑與實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦部門垂直管理要求的只有少數(shù)省份,嚴(yán)重的“碎片化”是目前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)狀，也是制約全國統(tǒng)籌方案制定與正式實(shí)施的重要因素。

1.不同制度間養(yǎng)老待遇的碎片化

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種帶有普惠性質(zhì)，滿足公民退休后養(yǎng)老需求的社會福利制度，因此除了社會性、共濟(jì)性外，制度的公平性也不可或缺。而目前現(xiàn)行省級統(tǒng)籌下不僅缺失統(tǒng)一的主體制度，而且各個養(yǎng)老制度待遇差距過大。以河北省為例，在屢次上調(diào)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金后，目前河北省職工平均養(yǎng)老金約為平均工資收入的30%，而公務(wù)員和全額撥款事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金約為退休前平均工資收入的90%。2016年河北省企業(yè)離退休人員月人均養(yǎng)老金為2 253元，與此相對應(yīng)的農(nóng)村新農(nóng)保月均補(bǔ)貼僅30～60元，被征地農(nóng)民出征地補(bǔ)償款外，每月養(yǎng)老補(bǔ)貼款也僅為437元。退休后滿足生活保障的可得收入是參保人參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要動因，而制度間待遇差距過大，有悖于養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的要求，容易引發(fā)心理上的失衡，也降低了參保人群對政府開展養(yǎng)老保險(xiǎn)改革事業(yè)的信任程度。

2.現(xiàn)階段監(jiān)管體制的碎片化

由于中央在省級統(tǒng)籌的初期階段將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革具體細(xì)節(jié)下放至地方政府，允許其按照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與具體利益自行制定養(yǎng)老政策或?qū)?quán)力進(jìn)一步下放至下級單位，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)與地方制度的相互脫離，形成了監(jiān)管體制碎片化的局面。截至2016年，我國累計(jì)養(yǎng)老金結(jié)余約4萬億元，這筆款項(xiàng)廣泛且非均衡分布于兩千余個市、縣級管理機(jī)關(guān)。全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要中央政府直接承擔(dān)，而當(dāng)前紛雜繁多的管理機(jī)構(gòu)削弱了中央與省級政府對具體事項(xiàng)的掌控力與影響力。全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要將經(jīng)辦機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入到高度專業(yè)的統(tǒng)一垂直管理模式中，而當(dāng)前負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)的部門普遍從屬于各級地方性社會保險(xiǎn)行政部門，這種管理模式和全國統(tǒng)籌存在著內(nèi)在沖突，增加了改革過程中可能遇到的因機(jī)構(gòu)、人員和事權(quán)變動而引發(fā)的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而阻礙全國統(tǒng)籌工作的頒布與開展。

3.高耗低效的基金管理的碎片化

由于缺少一個完善的頂層設(shè)計(jì)對養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金進(jìn)行監(jiān)管與投資，中央政府乃至省級政府都難以有效利用基金進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑鲋颠\(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，面臨日趨復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，只進(jìn)行儲蓄與購買國債等低收益投資行為的結(jié)余基金面臨縮水貶值的壓力，也會因基金池減小的緣故提升年度結(jié)余虧損的省份通過運(yùn)作彌補(bǔ)缺口的難度。同時(shí)因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)基金廣泛分散于各個地區(qū)，提升了基金監(jiān)管難度，增加了因人為緣故造成基金損失的風(fēng)險(xiǎn)?；鸸芾淼乃槠粌H造成了資金損失，浪費(fèi)了推行與完善全國統(tǒng)籌事業(yè)的社會財(cái)富，同時(shí)也未能培養(yǎng)與積累專業(yè)的基金監(jiān)管人才與投資經(jīng)驗(yàn)。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)以財(cái)權(quán)事權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，劃分中央與地方責(zé)任

在全面實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌后，不僅基金管理權(quán)由地方上交至中央，隨之而來的資金運(yùn)作壓力與行政監(jiān)管壓力也一并歸屬中央政府。作為中國養(yǎng)老事務(wù)最主要的責(zé)任承擔(dān)者，一旦財(cái)政壓力超過了中央獨(dú)立承受能力時(shí)，人民的養(yǎng)老保障將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。所以應(yīng)在改革之初便以不同層級間財(cái)權(quán)、事權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，建立健全財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，明確劃分中央與地方各自承擔(dān)的責(zé)任權(quán)限與財(cái)政分擔(dān)比重。鄭功成提出，可通過建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)預(yù)算制度來明確中央與地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)和激勵約束機(jī)制，即通過建立一套單獨(dú)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算機(jī)制，行政監(jiān)管部門通過地區(qū)內(nèi)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的人數(shù)與平均工資水平制定年度養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)預(yù)算征收額，通過離退休人數(shù)制定預(yù)算支出額[8]。地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以預(yù)算征收額為依據(jù)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并全部上交至中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由其以預(yù)算支出額為憑證將養(yǎng)老資金發(fā)放至各個地區(qū)。全國統(tǒng)籌下的專項(xiàng)預(yù)算制度不僅建立了行之有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)金上下通達(dá)的經(jīng)辦管理機(jī)制，也從根本上厘清了中央與地方的權(quán)責(zé)范圍。

(二)注重公平與效率的協(xié)調(diào)，平衡政府間利益的沖突

中國現(xiàn)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)初衷是想達(dá)到公平與效率的統(tǒng)一，然而在省級統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則、征發(fā)比率等基礎(chǔ)政策不盡相同，導(dǎo)致社會統(tǒng)籌的出發(fā)點(diǎn)被扭曲，制度運(yùn)作效率低下且有損整體公平。因此在推進(jìn)全國統(tǒng)籌的過程中，需要在最大程度保證公平的前提下盡量發(fā)揮市場化調(diào)節(jié)的作用，即在統(tǒng)籌政策的制定上把控好各地區(qū)間利益平衡[9]。因?yàn)槿珖y(tǒng)籌不僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善，更是一次涉及全國財(cái)稅、社保機(jī)構(gòu)的利益調(diào)整與再分配的過程。在改革初期應(yīng)保障各省，尤其是頗有結(jié)余的東南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平不因基金全國統(tǒng)籌而下降，同時(shí)協(xié)調(diào)各利益主體間的關(guān)系，減少可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)性阻力，因此，可施行“剝離舊賬，差別補(bǔ)貼”的方針政策。將改革前發(fā)生的個人賬戶欠賬與視同繳費(fèi)的資金單獨(dú)分隔，由地方政府全權(quán)處置，不必上交中央，以明晰新舊政策間的責(zé)任，減少因歷史遺留問題造成的改革阻礙。中央政府應(yīng)切實(shí)履行自身在全國范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品供給職責(zé)，依據(jù)各個地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口組成結(jié)構(gòu)、政府財(cái)稅征發(fā)制度等因素實(shí)行差異化補(bǔ)貼。同時(shí)，政府也應(yīng)把握好新的養(yǎng)老保險(xiǎn)征發(fā)細(xì)則下的程度問題，不但使全國統(tǒng)籌滿足基金結(jié)余欠佳地區(qū)對公平的追求，也能維護(hù)結(jié)余豐厚地區(qū)對效率的追求, 從而在盡可能減小各利益主體財(cái)政資金損耗的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平與效率的相互統(tǒng)一。

(三)建立以垂直管理為組織結(jié)構(gòu)的全國統(tǒng)一集中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦體制

當(dāng)前碎片化的屬地管理體制為我國主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦模式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只需向當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)部門履行職責(zé)，無需承擔(dān)上層機(jī)構(gòu)下派的指令。在這種經(jīng)辦模式下，如果地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口，就會由下而上的增加國家整體層面的財(cái)政支出壓力。而在集中統(tǒng)一的垂直管理體制后，中央只負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)基金資料管理與預(yù)算的編制，具體財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)操作等事關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收繳審核的工作則由地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)，同時(shí)建立上級管理下級，中央管理地方的組織結(jié)構(gòu)[10]，通過不同層級部門的明確分工最大限度減少因部門監(jiān)督不暢，管理職能交叉等現(xiàn)象造成的行政成本，縮短全國統(tǒng)籌改革的進(jìn)程，提升處理養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的效率。

(四)維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌平穩(wěn)過度

隨著多年漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗(yàn)積累與政策間承接產(chǎn)生的自發(fā)慣性，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的發(fā)展方向與最終確立已具備了可預(yù)料性，而一項(xiàng)制度能否充分發(fā)揮應(yīng)有的效用需依賴適當(dāng)?shù)某休d環(huán)境。因沖擊了原有利益分配格局且需要在地區(qū)間利益失衡的前提下全國統(tǒng)一進(jìn)程，全國統(tǒng)籌注定是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要以實(shí)際國情為出發(fā)點(diǎn)，在堅(jiān)持改革方向不變的前提下將經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定，人民利益的保障視作首要考慮因素。除繼續(xù)給予財(cái)政補(bǔ)貼外，中央也應(yīng)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵資本引入，發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，建全勞動力培養(yǎng)與轉(zhuǎn)移安置機(jī)制等措施縮小中西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距。同時(shí)也要在各地區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上全面建立統(tǒng)收統(tǒng)支、垂直管理的真正意義上的省級統(tǒng)籌，在推進(jìn)全國統(tǒng)籌工作時(shí)也應(yīng)提供數(shù)年的緩沖期，從政府層面對因制度變革而利益受損的單位和個人予以補(bǔ)償。

[1]鄭功成.從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2015(3):2-11.

[2]張生銀.基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌應(yīng)“軟著陸”[J].中國社會保障,2014(1):46-47.

[3]鄭秉文.養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為何舉步維艱? [N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào), 2013-06-21(A08).

[4]盛和泰.養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”的成因分析與應(yīng)對策略[J].保險(xiǎn)研究,2011(5):32-35.

[5]國庫司. 2016年財(cái)政收支情況[EB/OL].[2017-09-22]. http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/ tongjishuju/201701/t20170123_2526014.html.

[6]羅漢群.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌阻礙因素分析[J].商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2014(3):54-57.

[7]龐鳳喜.打破區(qū)域限制 切實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌[J].中國財(cái)政,2015(8):48-50.

[8]鄭功成.盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2010(9):29-32.

[9]李連芬,劉德偉.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的動力源泉與路徑選擇[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2013(11):34-43.

[10]李連芬,劉德偉.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的成本與收益分析[J].社會保障研究,2015(5):3-11.

(責(zé)任編輯：劉 燕)

TheInfluenceFactorsandImplementationApproachofNationalCoordinationoftheBasicPensionInsurance

Luan Fukai

(College of Management, Hebei University, Baoding Hebei 071000, China)

Based on the current situation of the pension insurance system, the author thinks that China country has the feasibility of implementing the national coordination system. However, the complicated situation of interests entanglement and fragmentation of system restricts the smooth implementation of the reform,Therefore, On the basis of policy guidance,we should clearly define the division of powers, balance interests conflict, establish and improving the organization form, creating a harmonious and stable environment for reform to reduce the resistance national coordination may encounter.

basic pension insurance; national coordination; interest conflict; organization form

D632.1

A

1672-7991(2017)03-0112-04

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.020

2017-06-15；

2017-09-28

欒富凱(1990-)，男，河北省保定市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣Ｕ稀?/p>