我國“綠色稅收”制度體系的構建
——兼評環境保護稅法

黃美虹

(甘肅政法學院 民商經濟法學院,甘肅 蘭州 737100)

我國“綠色稅收”制度體系的構建
——兼評環境保護稅法

黃美虹

(甘肅政法學院 民商經濟法學院,甘肅 蘭州 737100)

近年來，許多地區霧霾現象頻發，環境問題已發展到威脅公眾生命健康的嚴重程度。盡管我國在上世紀70年代就實行了排污收費制度，但排污費收入的逐年上升仍阻止不了環境的日趨惡化。隨著“生態文明”“綠色發展”等理念的提出，稅收制度也在著力進行“綠化”。2016年12月25日，《中華人民共和國環境保護稅法》正式出臺，成為我國第一部專門針對環境污染的綠色稅收單行法。嚴格執行環境保護稅法，落實環境保護“費改稅”，推進我國稅收制度的“綠化”進程，勢在必行。

綠色稅收；環境稅；構建

改革開放以來，我國經濟發展突飛猛進。然而，片面追求經濟效益的粗放式發展方式，導致資源浪費、環境惡化、生態破壞等嚴重的社會問題。因此，黨的十八大及十八屆三中全會將“生態文明”納入社會主義建設事業總體布局，國家稅務總局也做出響應，以綠色發展理念“綠化”我國稅制。

2016年12月25日，歷經6年立法、兩次審議的《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱《環境保護稅法》)在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上表決通過，是我國第一部以直接稅形式、專門體現“綠色稅制”的單行稅法，該法將在促進環境保護、建設生態文明方面發揮重要作用。

一、構建綠色稅收制度體系的背景分析

(一)綠色稅制的經濟學理論基礎

英國經濟學家庇古在其著作《福利經濟學》(1920)中最早提出了所謂的“庇古稅”理論，被認為是環境稅收理論的基礎。庇古在闡述經濟活動外部性理論的基礎上，提出“應當根據污染所造成的危害對排污者征環境稅，用稅收來彌補私人成本和社會成本之間的差距，使二者相等”。[1]

按照庇古的觀點，規制浪費資源、污染環境等負外部性經濟行為的方式是對其征稅，進行外部成本內部化，讓其負擔相應的社會成本。相應地，對綜合利用資源、保護環境的正外部性經濟行為就應該進行補貼，對其進行鼓勵，此理論被認為會產生環境效益和經濟效益“雙重紅利”。因此，西方國家于上世紀七八十年代相繼開征了環境稅。目前，諸如美國、荷蘭、瑞典等國不僅建立了相對成熟的環境稅收制度，而且環境稅已經成為許多國家實施環境政策的主要手段。

2013年，習近平總書記指出:“良好生態環境是最公平的公共產品”。而稅收的經濟學含義正是納稅人向政府購買公共產品的價格。從這個意義上說，政府通過稅收籌集環境保護資金，向公眾提供良好生態環境這一公共產品，正是綠色稅制在邏輯上的必然選擇。[2]

(二)環境保護“費改稅”的必要性

我國的環境稅法律制度起源于20世紀70年代的排污收費制度，該制度實施三十多年來，在籌集治污資金，加強環境執法建設，促進企業節能減排方面發揮了重要的作用。盡管國家陸續制定了一些辦法對排污收費制度進行規范，但該制度依舊存在諸多弊端。

一是法律層級較低，執法力度明顯不足。除2003國務院頒布《排污費征收使用管理條例》是行政法規外，其他環境收費的法律依據都是層次較低的部門規章或地方政府規章，法律位階低。環保部門對于少繳、漏繳、不繳排污費的行為，只能給予行政處罰，缺乏強有力的執法保障。企業違法成本低，現實中排污者少繳、漏繳、不繳排污費的情形大量存在。二是征收管理混亂，地方政府干預嚴重。一方面，地方政府打著“排污費、環境費”的旗號進行的收費名目繁多且很不規范。據統計，僅在土地資源收費領域，許多地方僅官方認定的土地收費項目就在100項以上，如果把搭車收費等亂收費項目計算在內的話，估計有200多項。[3]另一方面，不少地方依賴高污染、高排放企業發展地方經濟、增加財政收入。地方政府為了眼前的經濟利益和所謂的政績，干預環保等部門的環境執法行為。

在我國，稅收立法權集中于中央，若無法律、行政法規授權，地方政府就沒有稅種的開征、停征權。稅收制度相比收費制度具有明顯的規范性、穩定性和執法剛性。對于稅收違法行為，除加收滯納金、罰款外，稅務部門還可采取查封、扣押、拍賣、變賣、通知其開戶行扣繳稅款等稅收保全及強制措施，對于嚴重的偷逃稅款行為，還可上升到刑法層面，追究其刑事責任，執法保障力度強。

我國于2015年6月，正式啟動了環境保護“費改稅”制度。經過兩次審議，2016年12月25日，以“誰污染誰付費”“稅負平移”為原則制訂的《中華人民共和國環境保護稅法》正式面世，規定該稅種的納稅人為“直接向環境排放應稅污染物的企事業單位和其他生產經營者，應稅污染物為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。

二、我國現有稅制的“綠化”情況梳理

(一)資源稅

我國于1984年對原油、天燃氣、煤炭等礦產資源開征的資源稅，是最早出現的與環境保護有關的稅種。盡管該稅種開征的最初目的是為了調節資源級差收入，但在促進企業合理開發、利用資源方面也具有重要的作用。但由于從量計征方法不與價格和企業收益掛鉤，加上稅率較低，造成企業在資源價格上漲時過度開采、資源價格下降時負擔較重的情況。

2011年開始，我國先后對原油、天燃氣、煤炭和金屬礦產資源實行了從價計征改革，水資源稅已于2016年在河北省開展試點工作。資源稅從價計征和擴圍改革工作，必定在促進資源節約和綜合利用、減少資源浪費方面發揮源頭性的重要作用。

(二)消費稅

我國于1994年進行分稅制改革，確立了較為完善的消費稅制度，選取一些特定、特殊的消費品與增值稅實行雙層次調節征收，在增加財政收入的同時，對特定的消費行為進行調節。隨著生態環保理念的增強，消費稅走上了“綠化”之路，在促進企業“綠色生產”、引導人們“綠色消費”方面發揮著重要作用。

分別于2006年和2015年新增的游艇、實木地板、木質一次性筷子、燃料油、電池、涂料等稅目都與環境保護和綠色消費有關。加上原有稅目中的卷煙、鞭炮焰火、摩托車、小汽車、化妝品等，現行消費稅14個稅目中涉及生態環境保護的就有10個。另外，2006至2015年間，大排量乘用車、成品油、卷煙的稅率均有大幅提高。這說明作為流轉稅主體稅種之一的消費稅，在促進綠色發展方面的作用也不容小覷。

(三)車船稅

于2007年1月1日開征的車船稅，是向車船的保有人征收的一種財產稅，用以籌集地方財政資金，支持交通運輸事業發展。2011年，車船稅進行了大幅改革，按排量大小對乘用車設計了不同的稅率檔次，排量小的稅率低，排量大的稅率高，同時規定“節約能源、使用新能源的車船可以免征或者減半征收車船稅”。車船稅的改革也體現出了促進節能減排、鼓勵綠色消費的環保理念。

新出臺的環境保護稅法對機動車、船舶等流動污染源免征環境保護稅，也是考慮了現行的車船稅、消費稅已經按排量對機動車的購買使用行為進行了征稅，在當前推進結構性減稅的大環境下，不宜再增加其使用成本。

(四)其它稅種的“綠化”改革

1.增值稅。為了支持資源綜合利用、鼓勵節能減排，1995年以后，國家陸續對頁巖油、再生水、再生瀝青混凝土等資源綜合利用產品，以及污水處理、垃圾處理等資源綜合利用勞務等實行增值稅免征、即征即退、先征后退等稅收優惠政策，并不斷對其進行調整完善。

2.企業所得稅。財政部、國家稅務總局先后制訂了《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》，通過減計收入、稅額抵免、免征減征等多種企業所得稅減免方式，對資源綜合利用及清潔生產企業實行稅收優惠。

3.關稅。隨著經濟的全球化，自由貿易與環境保護的矛盾也日益凸顯，包括我國在內的許多國家，為保護國內生態環境及國民健康，對一些污染環境、影響生態的進口商品設立了較高的綠色關稅壁壘。同時，為使國內綠色產品迅速占領國外市場，對出口產品實行了退稅等綠色補貼。綠色關稅政策在保護國內生態環境、促進國內企業綠色發展發面也發揮著十分重要的作用。

另外，車輛購置稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等小稅種也與環境稅有或多或少的聯系。

三、進一步完善我國綠色稅制的意見建議

通過對我國現行綠色稅制的梳理，我們可以看到，我國稅制中的大多數稅種，都進行了不同程度的綠化，既有規制企業負外部性、引導綠色消費的約束性稅收制度，如資源稅、消費稅、車船稅等，也有鼓勵企業正外部性的增值稅、企業所得稅、關稅等激勵性稅收制度。加上新近出臺了以直接稅形式，專以保護環境、防治污染為目的的《環境保護稅法》，可以說，我國的綠色稅收體系已基本建立。

但是與美國、荷蘭、瑞典等綠色稅制較為先進的發達國家相比，我國的稅收制度還有很大的“綠化空間”。

一方面，約束性稅收制度的綠色覆蓋范圍應該進一步擴大。比如：為從源頭上防止水資源浪費、濫伐林木、過度捕獵等行為，資源稅還應將淡水、森林、草場、野生動植物等資源納入資源稅征收范圍。消費稅應以覆蓋“高耗能、高污染”為擴圍方向，將私人飛機、高檔皮草等奢侈品和實木家具、不易降解塑料制品等非環境友好型消費品等納入消費稅征稅范圍。

另一方面，激勵性稅收優惠措施的幅度和力度應進一步加大。應針對垃圾回收、污水處理、廢舊物資回收再利用企業、以及相關的綠色產品設備生產企業等完善相應的增值稅、企業所得稅、關稅、車船稅等稅收優惠措施，鼓勵和激勵綠色產業經濟的發展。

同時，環境保護稅的應稅污染物應適時調整擴大。在今后該稅收征收管理過程中，應不斷積累征管經驗，提高征管技術，做好應稅污染物的監測、統計等工作，對環境保護稅的稅目、稅率等進行適時地調整完善。同時，環境保護稅款應專門用于自然環境的修復、改善和治理，做到專款專用。

我們也應該看到，綠色稅制的建立和形成不是一蹴而就的，我國的綠色稅收制度正處在初步建立和不斷發展完善之中，真正實現綠色稅制還有很長的路要走，還要在服務經濟社會發展的過程中不斷地進行探索和完善。

[1] D.W Pearce，A.R.K.T..Economics of Natural Resources and the Environment[M].Baltimore: The Johns Hopkins University Press，1990：8.

[2] 葛玉御.以綠色發展理念綠化我國稅制[J].稅務研究，2016(10)：9.

[3] 林霞，張寶健，左松潔.我國的土地稅制的問題與建議[J].商情，2009(14)：88.

[4] 劉春穎.試論我國環境稅法律制度的設計[J].研究探索，2016(1)：110-113.

[5] 郭少華.基于生態環境視角的我國綠色稅收體系研究[J].財政監督，2016(18)：77-80.

責任編輯：何玉付

On the Construction of China’s “Green Taxation” System——Comment on the Tax Law of Environmental Protection

HUANG Meihong

In recent years,the phenomena of haze takes place frequently in many places,so environmental problem has developed into the severity of threatening the public life and health. Although in the 1970s’s China the effluent charge system was carried out,the rising pollution charges year by year cannot stop the increasing deterioration of environment. With the put-forward of the concepts of “ecological civilization” and “green development”,tax system has also been going through “greening”. On December 25th,2016,“Environmental Protection Tax Law of the People’s Republic of China” was formally issued,and has become China’s first green taxation separate rule specially for environmental pollution. It is imperative to strictly carry out environmental protection tax law,implement the “tax for fees reform” of environmental protection,and promote the course of China’s “greening” tax system.

green taxation; environment tax; construction

2017-04-27

本文系甘肅省循環經濟與可持續發展法制研究中心2015年項目“基于生態文明的環境稅制度研究”(編號:NCELCS2016010)階段性研究成果。

黃美虹 (1986—)，女，甘肅金昌人，中級經濟師，經濟法專業2015級碩士研究生，研究方向：經濟法學。

F81

A

1671-8275(2017)04-0098-03