修訂《戶口登記條例》的研究綜述與立法建議

張靜驄

（公安部戶政管理研究中心，北京 100741）

引言

近60年來，《戶口登記條例》作為基本準繩，規制著我國戶籍管理制度的發展演變，在保護公民權益、維護社會秩序、服務經濟建設等方面發揮了重要作用。[1]然而，形成于計劃經濟條件下的這部法律帶有深刻的時代烙印。例如，該條例第十條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這使戶籍管理制度除住戶和人口登記外，又附加了控制人口流動的功能。該條例出臺后至改革開放的幾十年時間內，我國城市職工與人口的精簡，都通過控制戶口遷移的方式予以落實[2]。改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發展，特別是隨著城鎮化步伐的不斷加快，《戶口登記條例》已經越來越難以適應市場經濟條件下人力資源優化配置、完善社會治理以及公安機關開展人口服務管理的新形勢新要求。尤其是2014年國發〔2014〕25號文件公布、新一輪戶籍制度改革全面啟動以來，政界學界和社會輿論要求修訂該條例的呼聲日益高漲。

習近平總書記強調：“要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。”[3]修訂《戶口登記條例》已經到了必須提上立法議程的階段，并且在我國法律立改廢釋的系統工作中占有舉足輕重的地位。與此同時，當代眾多學者從法學、社會學、人口學等不同學科視角出發，對修訂該條例以及姓名立法、流動人口管理立法等相關領域的法制建設作了大量扎實而富有創見的研究工作。筆者對這些以往研究成果進行檢視梳理，并結合自身在推進戶籍制度改革工作實踐中的思考，力求使學界智慧與改革實踐相呼應，為提高修訂《戶口登記條例》的立法質量提供有益參考。

一、對戶籍法律研究成果的梳理與歸納

（一）我國戶籍法律制度的歷史沿革

從商周時期“登人”或“登眾”這樣樸素的人口登記制度，到春秋戰國與土地和軍事管理緊密相連的“書社”、“上計”，到秦漢至隋唐逐漸完備的征賦派役制度，再到宋元明清逐步確立的保甲制，直至近現代以來一步一步走到今天的富有中國特色的戶籍制度，作為社會制度的基礎始終綿延不息、日臻完善。與之相應，戶籍法律也經歷了數千年的發展演進過程。學者們或縱觀歷史，或截取片段，歸納出了我國戶籍法律制度發展的一些特點：

1. 內容廣泛綜合。有學者指出，我國持續演進數千年的古代戶籍法律包括但不僅限于人口登記，而是涉及經濟社會諸多領域，尤其是中唐時代以前的戶籍法律涵蓋人丁、田宅、賦稅、徭役等多方面內容，充分體現了法制史學界所認為的我國古代法制“諸法合體”的特點[4]。

2. 戶籍分類分級。有學者認為，無論是云夢秦簡中的“魏戶律”還是漢初蕭何厘定的“戶律”，抑或隋唐至明清的“戶婚律”，都對戶口進行了繁簡不一的類別劃分，并且這種劃分帶有濃厚的優劣等級色彩（除皇族宗室人戶高踞于眾戶類之上以外，士、農、工、商、奴始終是最基本的戶口等級序列）。而1958年制定的《戶口登記條例》依然可見城與鄉二元化的戶口分類（某種程度上，同時也是分級）[5]。

3. 遏制人口“非農化”。有學者指出，我國戶籍法律始終對經濟基礎有著直接而深刻的反映。與農業社會的觀念相適應，我國各個時期的戶籍法律（包括《戶口登記條例》）都有著明顯阻遏“非農化”的傾向，對人口“鄉轉城”的限制幾乎貫穿古今[6]。

（二）修訂戶籍法律需要考慮的國情民情方面主要問題

問題倒逼改革，改革推動發展。2014年新一輪戶籍制度改革全面啟動以來，城鄉統一的戶口登記制度全面建立，各地戶口遷移政策普遍放寬，以居住證為載體的城鎮基本公共服務提供機制基本建立，戶籍人口城鎮化率統計工作進一步加強。這些突破性的進展也得到了學界的關注和討論，多位學者提出戶籍制度改革應依賴法律和政策“兩條腿走路”，《戶口登記條例》需要及時修訂，以回應戶籍制度改革帶來的國家治理層面和群眾需求層面的變化。

在國家治理層面，主要從法定概念、法律銜接、國際范式等方面進行了論述：

1. 規范戶口登記管理的相關概念。有學者認為，在行政管理和戶籍制度改革實踐中，戶口登記管理的一些概念已發生變化，需要在修訂《戶口登記條例》時，予以確認。例如，該條例第六條規定：“公民應當在經常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。”公安機關戶口登記管理工作中，正是基于此項規定建立了《常住人口登記表》、《常住人口登記卡》等，大部分地方公安機關還制定了《常住戶口登記管理規定》。但《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出了對“常住人口城鎮化率”和“戶籍人口城鎮化率”的要求（事實上，這一區分早已進入統計部門和公安部門的工作實踐），從而改變了“常住人口”這一概念的官方口徑[7]。

2. 注意與其他法律法規的銜接問題。有學者認為，目前戶籍管理方面除《戶口登記條例》這部法律外，還有《居民身份證法》（法律）、《居住證暫行條例》（行政法規）以及公安部近幾十年間出臺的多項規章制度，基本形成了一個相互勾連、相互補充的法律體系。修訂《戶口登記條例》時，應在文本內容和立法技術上做好與其他戶籍管理法律法規和規章制度以及訴訟法律體系的銜接，特別是要對居民身份證管理制度和居住證制度作出說明[8]。

3. 積極融入國際法治文明。有學者通過與境外人口登記（或稱為民事登記、通行證制度、住民票制度等）的比較研究，論證了我國修訂《戶口登記條例》除應當創造性地繼承和發展本國戶籍管理法制傳統外，還應當與發達國家（尤其是日本、韓國等同屬東亞文化群、以“戶”為單位進行人口登記的鄰國）的法律制度融會貫通，移植其優秀法治資源，提高《戶口登記條例》和戶口登記管理工作的現代化程度[9]。

在群眾需求層面，修訂《戶口登記條例》必須考慮的主要問題有：

1. 統一城鄉戶籍管理。有學者認為，目前經濟社會發展形勢下，《戶口登記條例》內容存在的最突出問題是城鄉二元化的戶籍阻隔。它使農民在職業身份之外，又被賦予了“戶籍身份”（某種意義上，這種“戶籍身份”比職業身份更加固化且帶有貶低成分），這顯然不利于對公民個人權益的保障和社會平等的實現。因此，修訂該條例時必須對其中城鄉戶籍分野的條款予以修正，為農民身份轉換創造無障礙的法制環境[10]。

2. 調整城市戶籍準入門檻。學者們已普遍形成共識，當前戶籍制度改革的顯性目標任務即是有序降低城市戶籍的準入門檻[11]。有學者提出，構建戶籍法律制度要把“實現公民的平等權和公民的遷徙自由”作為出發點和歸宿，在修訂《戶口登記條例》時明確任何地方都不能針對某一類群體設置差別化的落戶門檻[12]。

3. 增強戶口登記管理的便民利民。有學者指出，最近十余年的各地流動人口管理立法中，一個重要的價值取向轉變即體現在“服務”一詞被排在了“管理”之前[13]。《戶口登記條例》修訂過程中，有關戶口審批辦理事項的精簡程序、便民利民也必須通過法律條文予以強化[14]。還有學者強調，隨著人口信息服務領域的逐步擴大，修訂《戶口登記條例》也應體現信息化戶口登記服務的新要求，并借鑒國外成功經驗，將人口信息采集與綜合應用寫進該條例[15]。

（三）修訂戶籍法律需要考慮的行政管理方面主要問題

《戶口登記條例》規定了常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七個具體登記項目（即公安機關戶政部門傳統上認為的“老七項”），而近幾十年內一些行政法規、部門規章和地方性法規中對戶口登記項目又進行了延伸和細化。學界對這些登記項目也不乏具體細致的研究，其中較為引人注目的觀點主要有：

1. 主張姓名登記專門立法。有學者認為，近年來發生的多起公民因姓名登記問題起訴行政機關的案件表明，我國現行法律體系對姓名權的法律屬性定位不清，而這種定位不清也直接造成了姓名立法的不足。現行有關姓名登記的法律法規內容凌亂，并且民法與行政法各自為政。其研究指出，姓名權不應當僅被看作是一項民事權利，更應作為憲法意義上的基本權利。為防止行政權與姓名權的沖突，有必要對姓名登記進行專門立法，并對姓氏選擇、姓名用字、姓名的法定使用和變更等進行統一規范[16]。

2. 主張對不按時申報出生登記明確具體處罰措施。有學者認為，《戶口登記條例》第七條規定的“嬰兒出生后1個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。棄嬰，由收養人或者育嬰機關向戶口登記機關申報出生登記。”不僅明確了出生登記的責任人，也明確了出生登記的時限。原《治安管理處罰條例》第二十九條規定，對“不按規定申報戶口或申領居民身份證，經公安機關通知拒不改正的”處五十元以下罰款或者警告，這為《戶口登記條例》第七條規定的執行提供了更具強制性的依據，而2006年開始施行的《治安管理處罰法》卻沒有作出任何相應處罰規定，缺乏與《戶口登記條例》的有效銜接。其研究指出，這一立法上的疏漏使公安機關在戶口登記管理工作中往往陷入兩難境地，也損害了《戶口登記條例》的權威性和嚴肅性。因此，有必要在《治安管理處罰法》中增加對“不按時申報出生登記”行為的行政處罰措施[17]。

3. 主張廢除暫住有關規定，同時在戶口遷移條款中體現居住證制度。有學者認為，應當在《憲法》中明確遷徙自由是一項公民基本權利。同時，取代“暫住證”的“居住證”制度的實行已經為《戶口登記條例》規定遷徙自由權提供了現實可行性。應當盡快修訂該條例，通過將居住證制度納入戶口遷移條款中，來保障公民的遷徙自由權[18]。值得注意的是，也有學者認為，“戶籍遷移自由”不等同于“公民遷徙自由”。《戶口登記條例》規定的戶口遷移行政審批制度限制的是戶籍自由遷移，而并未限制公民對人身的自由支配。從司法實踐來看，該條例并未妨礙公民的遷徙自由[19]。

（四）修訂戶籍法律需要考慮的立法技術方面的主要問題

在學界廣泛關注《戶口登記條例》修訂的原則與內容的同時，也有部分法學學者對修訂該條例的方法和技巧進行了研究。共識度比較高的觀點主要有：

1. 強調修訂《戶口登記條例》屬于行政法調整。有學者指出，長期以來教育、就業、醫療、轉業安置等許多利益與戶籍綁定，造成學界和公眾對戶籍制度內涵與外延的擴大化理解，進而也把本來只具有行政法屬性的戶籍法律泛化為政治制度和社會經濟制度。而綜合考慮我國戶籍制度傳統、現行戶籍管理法律體系、國外戶籍管理制度等因素，應明確《戶口登記條例》屬于行政法范疇，而非社會法或經濟法[20]。

2. 強調分步推進。有學者認為，立法是循序漸進的過程，一般基本法律的修訂周期為10年左右。修訂《戶口登記條例》也不會是一步到位的，可以在修訂時把時機成熟、能夠解決的問題先納入進來，對時機不成熟的問題則存而不論，待日后再擬定司法解釋或補充條款。目前應當先推動修訂《憲法》，讓“遷徙自由權”重新入憲，再在廣泛調研、進行試點、多方征求意見的基礎上修訂下位法《戶口登記條例》[21]。

3. 強調公眾參與。有學者指出，農民是推動城鄉一體化的重要主體，卻不能依法行使權利，一個重要原因是群體法律意識比較淡薄。而推進戶籍制度改革和修訂《戶口登記條例》正是提升該群體法律意識的大好時機，進而也能使法治社會建設向前邁進一大步[22]。有學者呼吁，修訂《戶口登記條例》和《土地管理法》等涉農法律應增強立法公開，保證法律體現人民意志，尤其是要加大社會宣傳力度，保障農民通過多種途徑參與法律起草、審議、通過、公布等各個環節[23]。

二、戶籍法律以往研究成果的啟示與不足

（一）以往研究的主要啟示

我國對戶籍法律制度的研究在比較短的時間內能達如此規模和成就，令人欣喜，雖然學者們的部分觀點還有待商榷，但不妨礙這些研究成果給予的寶貴啟示：

1. 立法要秉持五個理念。一是治理的理念。從國際治理、社會治理和社會管理層面來講，作為戶口登記主體機關，公安部門要協調其他政府機關、社會組織和公民個人，形成戶籍管理的合力。二是服務民生的理念。服務民生是法律順利貫徹的保證和前提，要從人口信息登記、信息確認、采集利用、整合共享等方面入手深入研究，實現為社會治理、為公民個人權益服務。三是科技理念。要充分發揮科技力量，包括利用信息化手段采集信息（從國際上相關管理方式看，未來應當還包括個人生物信息）。四是適度超前的理念。修訂《戶口登記條例》要做到適度超前，逐步對不合時宜的規定和政策予以突破，為將來出臺《戶籍法》奠定堅實基礎。五是國際化的理念。發達國家的很多做法可以借鑒，我國立法要進一步轉變觀念，使戶籍管理體現服務性、監管性和規則性。

2. 立法要實現三個更加注重。一是更加注重住戶和人口動態信息采集，從而形成大數據庫。二是更加注重在信息采集過程中搭建和體現公共服務，充分調動公民積極性。三是更加注重問題導向，重點研究修訂條例涉及的熱點難點問題，慎重處理涉及敏感群體問題。

（二）以往研究的主要缺陷

1. 理論尚未形成。戶籍法律制度涉及和影響的領域如此豐富，但從以上回顧情況來看，學者們的研究各行其是、沒有系統，突出表現為尚未形成系統化的理論，這也使研究成果指導立法實踐的效果打了折扣。

2. 研究方法單一。目前所見的對戶籍法律制度的研究大都囿于文獻和政策研究，普遍未能結合戶籍管理部門工作實踐和法律制度在基層的實際運作樣態，這在一定程度上損害了研究信度和效度。

3. 研究范疇失衡。我國建立了一個包含法律、行政法規、部門規章和地方性法規等在內的比較完整的戶籍法律體系，但以往研究大多集中于對國家層面法律和行政法規的研究分析，很少有研究能夠回顧梳理相關的部門規章和地方性法規，這一缺憾亟待后繼學者補闕掛漏。

三、對修訂《戶口登記條例》的立法建議

（一）法律名稱與立法層級

《戶口登記條例》事關每個公民的身份確認，是國家基礎性法律，而“條例”目前一般見于行政法規，顯然與修訂后的法律效力層級不符。因此，建議將《戶口登記條例》修訂后名稱定為《戶口登記法》。同時，為與國發〔2014〕25號文件提出的建立新型戶籍制度的步調相契合，建議將該條例修訂納入2018年全國人大立法規劃。

（二）立法宗旨與原則

對《戶口登記條例》的修訂應當是“大修”而不是小修小補，建議從立法理念、內容體系、邏輯結構等方面進行全面修訂。修訂時，應堅持以人為本理念，做到寓服務于管理，保障權利優于維護管理秩序。修訂時，應考慮法律制度與當今戶口登記管理實踐之間的關系、與現行政策之間的關系，以及與可預見到的未來發展趨勢之間的關系。總體上，立法原則應體現人本、平等、服務、效率、規范和電子化。

（三）法律框架結構與主要內容

1. 框架結構。從法律性質來看，修訂后的《戶口登記條例》章節不宜過多，應包括總則、管理主體、管理職責、申報登記、戶口遷移、涉外事項、法律責任和附則等八個部分，做到簡練、實用、操作性強。

2. 主要內容。一是建議刪改不符合當前經濟社會發展實際的條文。例如，《戶口登記條例》第三條、第四條涉及“生產合作社的戶口”，第十二條涉及“人犯”概念，第十五條、第十六條涉及“暫住”和“遣返”等等，相關制度早已退出歷史舞臺，應將這些條文刪除。二是建議充分吸收現行行政法規、部門規章、地方性法規和政策中的合理規定。例如，前述《戶口登記條例》第七條對出生登記作出了規定，而《國務院辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（國辦發〔2015〕96號）對出生登記落戶地點的問題進行了強調，該文件下發之前公安部出臺的一系列政策也早已對出生登記隨父或隨母等落戶的規定進行了調整，并且收到了良好的實施效果，修訂《戶口登記條例》時應當對這些政策進行吸收固化。三是建議修訂后的《戶口登記條例》對登記的具體項目進行調整，明確登記哪些項目的同時也明確每個項目分別由哪個部門負責登記。本研究提出該建議主要是考慮到在戶籍管理實際工作中，一些項目信息由公安機關負責在登記時采集，還有一些項目信息可以通過與相關主管部門的信息共享來采集并實現登記。例如，“婚姻”和“住址”信息可以由公安機關分別與民政、住建部門強化協調配合來進行采集。總體來看，人口信息登記項目包括靜態內容和動態內容，靜態的包括姓名、性別、民族成分、出生日期、血型、指紋等，而動態的包括宗教信仰、受教育程度、職業、住所、婚育、照片等，后者應是部門間信息共享的主要對象。四是建議修訂過程中除關注登記項目外，也關注登記程序的設定。例如，公民申報戶口登記的申報流程、登記要件等。五是建議修訂后的《戶口登記條例》重點解決戶口登記違法處罰無法可依、雙重國籍、人戶分離、戶籍信息開放與共享等方面問題。特別是針對不履行出生、死亡登記義務的行為較普遍的問題，修訂法律時應增加對未履行義務行為人和單位（包括公安機關、相關部門和行政相對人）的處罰條款，并明確處罰依據。此外，對于學界呼聲較高的“遷徙自由權”重歸法律的問題，建議修訂時先作出有條件逐步實施的規定，待條件成熟時再進行調整。

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