湖南省新一輪合鄉強鎮治理模式的重構研究

劉偉輝，王連球

（1.湖南工學院網絡信息中心，湖南 衡陽 421002；2.中南林業科技大學商學院，湖南 長沙 410004；3.湖南工學院數理學院，湖南 衡陽 421002）

湖南省新一輪合鄉強鎮治理模式的重構研究

劉偉輝1，2，王連球3

（1.湖南工學院網絡信息中心，湖南 衡陽 421002；2.中南林業科技大學商學院，湖南 長沙 410004；3.湖南工學院數理學院，湖南 衡陽 421002）

雖然上一輪的湖南省合鄉強鎮治理模式的改革取得了一些進展，但是一些具體的制度策略以及政權下放受到了一系列的阻礙作用。本文采用PEST分析法，從政治、經濟、社會以及技術四個方面對治理模式下的環境及影響因素進行分析，探索鄉鎮創新治理改革項目所取得的進展以及存在的問題，從把握政府放權的監管力度，重構鄉鎮治理監管原則，完善鄉鎮區域各要素功能平衡等方面提出了一些擴權強鎮的重構改革對策，希望能從源頭上提高政府工作效率。

合鄉強鎮；治理模式；重構

湖南省是我國政府權力改革項目下的重要省份，如何才能正確處理好政府和人民之間的利益關系，實現湖南省鄉鎮政府簡政放權的目的，已經成為了困擾著湖南省鄉鎮區域發展的重要問題，必須要早日落實到政府工作的日程上來，把人民的利益放在心上，加快我國市場經濟轉型背景下的政府轉型，提高政府公信力，使湖南人民的生活水平和生活質量真正得到提高。

一、湖南新一輪合鄉強鎮治理模式的PEST宏觀環境分析

要想了解湖南省最新一輪的合鄉強鎮治理模式的開展的近狀如何，可以采用宏觀環境下的PEST分析策略，主要指的是湖南省地方政府在新一輪合鄉強鎮治理模式下的宏觀環境，所面臨的政治，經濟，社會，教育以及文化科技和法律元素，P(politics)指政治因素，E（economy）指經濟，S（society）指社會，T（technology）指技術。PEST分析方法常用于宏觀環境分析，它能夠從這四個角度分別對當前湖南省合鄉強鎮治理模式下環境狀況以及各方面的影響因素進行分析，找到影響治理模式發生轉變重構的原因，也就是分別從政治、經濟、社會以及技術四個方面來進行原因闡述，明確過去湖南省鄉鎮地區的管理辦法和現代化的合鄉強鎮策略有何不同之處，為什么一定要對鄉鎮地區進行相應的治理以及機構重組，目的是為了能夠更好地促進湖南省鄉鎮地區的全面化發展，讓湖南人民早日享受到幸福的生活，提高湖南省的經濟發展水平[1]。

（一）政治因素

從我國大環境下的政治因素角度來看，湖南省所處的政治環境還是比較穩定的，有習近平總書記提出的“一帶一部”新改革政策，在新政策的帶領下，湖南省新一輪的合鄉強鎮治理改革項目得到了很好的執行，同時也將治理模式的改革作為湖南省“一帶一部”背景下的重要發展戰略，從政府政策補貼的角度上，促進了湖南省經濟的整體復蘇，為國家創造了較大數額的稅收，政府部門也積極補充了監督管理工作，保證了合鄉強鎮工作得以順利進行，發揮了政府的監督職責，讓老百姓能夠共同參與治理項目的重構建設[2]。

（二）經濟因素

從湖南省縣域經濟的發展現狀來看，新一輪合鄉強鎮治理環境可以從湖南省的人均生產總值、利率值的角度出發，特別是要關注鄉鎮地區的通貨情況，每年就業人群的工作情況，這些都要體現在經濟因素的分析結果當中，在2015年全國省份的GDP排名當中，湖南省GDP排位第10名，不過從湖南省縣域經濟發展的總體情況來看，存在著結構調整緩慢，產業結構轉變不到位的現象，合鄉資源壓力比較大，自然生態資源也在不斷地惡化當中。

（三）社會因素

而社會因素對于湖南省合鄉強鎮治理項目來說，影響最大的因素就要屬當地的人文環境以及人口數量了，鄉鎮地區的人口結構、人口環境以及人口性別比，受教育程度，在某種程度上來說，都會影響到當地的經濟發展。湖南省是一個擁有著悠久歷史文化故事的省份，從鄉鎮文化的角度上來看，許多鄉鎮的居民依然保持著淳樸的生活習慣，可以說是人杰地靈，像是韶山，張家界以及鳳凰古城都是比較不錯的鄉鎮旅游開發資源項目，這些悠久的歷史文化一直引領著湖南人民的生產與生活，因此在鄉鎮改革治理的過程中，也要考慮到當地社會的風土人情[3]。

（四）技術因素

而技術因素的研究，主要是從現代化的創新科學技術角度出發，其中包括生產技術的創新，農業勞動技術的創新，工藝生產的創新，甚至是鄉鎮政府、企業管理改革的創新，都屬于技術創新因素的范疇之內。通過生產技術的提高，湖南人民的物質生活變得更加地豐富多彩，同時也在潛移默化中改變著人們的生活，過去人們到政府部門辦事總是要去好幾個地方，而現代化技術手段的創新，也完全改變了政府部門的辦公模式，湖南省手機辦公APP軟件的開發，大大提高了政府的工作效率，讓人民的生活變得更加方便和快捷。由此可見合鄉強鎮策略提出的必要性，從現實意義的角度上提高了湖南省社會經濟發展水平。

（五）合鄉強鎮模式的治理成就

在新一輪的湖南省合鄉強鎮的改革治理項目中，已經取得了一定的階段性治理進展，特別是帶來了許多新的政策效應，通過深化擴權強鎮改革的方式，使很多的湖南省鄉鎮地區都擴大了政府管理權限，同時將管理的層次進行弱化和降低，從而進一步提高了政府的辦事效率，減少了政府的運行成本，使得湖南省的鄉鎮區域都能夠及時抓牢“一帶一部”政策開放的關鍵點，然后快速發展當地的經濟項目。關于合鄉強鎮的治理項目，是近幾年來湖南省政府高度重視并且抓緊落實和實施的重點工作，在改革治理的過程中，將省級監管部門的權利下放，使得鄉鎮政府擁有更大程度的發展自主權利，從鄉鎮政府的管理體制，到政府中各部門的組織結構，都相應地進行了調整，調動鄉鎮區域的快速發展，向著“一帶一部”經濟產業帶區域不斷靠近，使得鄉鎮地區在經濟發展中能夠占有更多的資源，這樣一種合鄉強鎮的治理模式在提出以后，實現了政府職能的轉變，同時也讓政府機構的組成部分得到精簡，響應了國家政權改革的號召，統籌鄉鎮企業項目共同發展[4]。

二、現有鄉鎮治理模式存在的問題分析

（一）地方基層政府放權緩慢

雖然湖南省的合鄉強鎮工作治理項目取得了一定的成效，給湖南省的經濟發展帶來不錯的收益和形象收獲，但是在改革治理的過程中，依然存在著一些具體問題阻礙著鄉鎮改革的進一步發展，這些問題一日不解決，就將一直威脅著治理項目的進行。比如說在鄉鎮行政區劃調整治理時，很多村民并不愿意配合鄉鎮放權改革治理項目的原因就是不愿意讓國有土地資產流失，喪失對土地的所有權，改變集體土地的使用形式和性質，讓老百姓的切身利益受到損失。

（二）政府監管不到位

造成鄉鎮治理模式出現腐敗現象的原因和政府部門的監管不到位有關，有些政府部門的監督管理人員甚至是會監守自盜，以權謀私，貪污、受賄以及公款腐敗的現象更是層出不窮，在利益的誘惑下給治理放權項目自身的合法性造成了巨大的破壞，各級監管制度暫未出臺，使政府喪失了群眾的信任與支持，政府部門的治理工作根本就無法實施下去，只能是暫時擱淺停滯不前。

（三）區域發展不平衡

對于湖南省來說，各個地區的實際發展水平以及所處的地理位置，還是有著很大的不同。比如說長沙市所得到的政策優勢補貼，就要比其他城市的政策補貼好很多，地理位置以及發展基礎固然是優勢的一方面，但是這種合鄉強鎮政策方向上的傾斜，在無形之中打消了像是湖南懷化市、郴州市發展的積極性，在合鄉并鎮的過程中又進一步導致了區域發展不平衡，造成了政策資源所傾斜的城市發展得越來越好，而經濟發展狀況并不是很好的城市更是得不到好的政策補貼，甚至是一些政策都無法實行下去。政府工作項目中各環節的腐敗，以及各部門之間權責意識的不清晰，各級監管部門都難以相應地匹配職責，一切國家經濟體制上的阻礙都影響著新一輪合鄉強鎮治理模式的進一步開展[5]。

三、推進湖南省新一輪合鄉強鎮治理模式重構的對策與思考

（一）把握政府放權的監管力度

而針對新一輪的合鄉強鎮治理模式進行重構意味著要讓湖南省各地區鄉鎮政府的改革同經濟轉型相結合，將合鄉強鎮的治理模式向著擴權強鎮的治理模式進行重構轉變，這種重構轉變需要從多方面來實施進行，比如從政府部門的責任意識上就要發生轉變，從上而下樹立好擴權強鎮的信心，這樣才能夠有勇氣去進行湖南省鄉鎮政府的轉型改革和簡政放權，更重要的還是要提高政府的執行能力，政府內的工作人員必須要把群眾的事情放在心上，這就要求湖南省各地區政府部門在招聘工作人員的時候，一定要提高招聘要求，多招聘一些優秀的大學生來從事政府管理工作[6]。

（二）重構正確的鄉鎮治理監管原則

在提高擴權強鎮的思想覺悟以后，還需要從政府制度改革的角度進行對策分析，加快湖南省城鄉一體化建設腳步，將省內經濟重點發展項目投在各級鄉鎮的建設項目當中，鄉鎮農村是最貼近人民生活的組織，要提高鄉鎮組織的權威性需要政府部門的長期努力以及人民的配合。而在治理模式制度的重構設計時，要重點突出上層制度的設計，也就是要樹立好正確的治理監管原則，盡量避免政策改革時上層領導和基層人民之間發生利益沖突，從湖南省整體發展的角度出發，上下齊心，在對制度進行創新設計時，從宏觀、微觀上都要有所體現，進而采用層層分析處理的方式，對制度進行細化，將擴權強鎮任務落實到鄉鎮發展的實際工作中來，注意制度設計時的配套和廣泛性，思群眾之所思，真正走入到人民的生活當中去，解決湖南鄉鎮人民關心的實際利益問題，只有深入性的考察了解以后，政府工作人員才能夠提出切實可行的治理模式改革方案。

（三）完善鄉鎮區域各要素功能平衡

在鄉鎮治理模式的創新重構中，還要注意有關要素功能的完善，根據有關經濟學的理論研究表明，要想實現擴權強鎮的政策改革，必須要擁有更加完善化的政府服務條件以及各要素之間的和諧關系，也就是說鄉鎮治理模式的創新重構改革需要一個科學的改革環境，改革需要政府部門保持清醒的頭腦，調整好各級要素之間的價值利益關系，使各要素環節對創新重構項目起到促進的作用而不是阻礙的作用，保障各種要素發揮正常的功能和作用。比如說湖南省鄉鎮工作的人才資源比較短缺，就需要相應地加大對人才培養的力度，保證人才都能夠實現自身的價值。在鄉鎮放權的過程中，應該明白的是，關于政府權力的應用必須要有所限制，放權并不是指肆無忌憚地放開權力，而是要懂得對權力進行正確的運用和執行，對于違背權力應用原則而做出違法亂紀的行為必須明確是哪一環節出現失誤，然后進行管理追責。在城市化演進中不得不承認，現代鄉鎮的城市化建設腳步正不斷加快，必須要及時更新城鎮化的理念，在發展鄉鎮建設的同時，也要注意生態保護的問題，不能為了一時的“面子”政績工程，而去做破壞鄉鎮區域環境的事情，那樣是得不償失的[7]。

綜上所述，湖南省在新一輪的合鄉強鎮治理模式中應該認識到創新治理模式改革的重要性，并且繼續加快配套性改革的發展速度，通過科學性的重構改革對策方案，來深化改革項目的進行，加快鄉鎮治理模式下創新重構項目的建設步伐，使湖南人民真正可以在鄉鎮改革治理項目中得到益處。

[1]孫廣琦.強鎮擴權：蘇南鄉鎮治理模式的重構[D].蘇州：蘇州大學，2014.

[2]劉超.“強鎮擴權”:理論邏輯與實踐困境——兼談中心鎮治理模式創新[J].云南社會科學，2013，06:15-19.

[3]徐越倩，馬斌.強鎮擴權與政府治理創新:動力、限度與路徑——基于浙江的分析 [J].中共浙江省委黨校學報，2012，01: 110-116.

[4]葉貴仁，錢蕾.“選擇式強鎮”:順德簡政強鎮改革路徑研究[J].公共行政評論，2013，04:29-49+178.

[5]陶振.強鎮擴權:城市基層治理創新路徑的生成與詮釋[J].上海行政學院學報，2015，03:30-40.

[6]于濤，喬文凱.強鎮擴權的實施評估與治理創新研究——以杭州為例[J].上海城市規劃，2016，02:15-19.

[7]劉國東.紹興市“擴權強鎮”改革的績效研究[D].杭州：浙江大學，2012.

Reconstruction Research on the Renewed Township Governance Mode of Hunan Province

LIU Wei-hui1，2，WANG Lian-qiu3
(1、Network Information Center of Hunan Institute of Technology，Hengyang421002,Hunan; 2、School of business,Central South University of Forestry and Technology,Changsha410004,Hunan; 3、Institute of Mathematical,Hunan Institute of Technology,Hengyang 421002,Hunan）

Although the reform of strengthening township by assembling villages has made some progress,it is not easily to perform some specific institutional strategies and power distribution.By using PEST analysis method,this paper analyzes the environment and influencing factors under the governance mode from four aspects of politics,economy,society and technology,and explores the progress and problems in the reform of township governance.Accordingly,hoping to enhance the work efficiency from the source,the author puts forward some countermeasures for the reconstruction and the reform of strengthening town from the following aspects:the supervision degree of government power distribution,reconstructing supervision rules,improving the functional balance of every factors in villages and towns.

strengthening township by assembling villages;governance mode;reconstruction

D035.1

A

1671-5004（2017）02-0031-03

2017-01-10

衡陽市社會科學基金市情研究項目“城鄉一體化視野下湖南省衡陽市‘合鄉并村’的實踐與探索”（2016B [Ⅱ]013）；衡陽市社會科學基金項目“湖南省新一輪合鄉強鎮治理模式的重構研究”（2016D141）

劉偉輝（1969-），男，湖南漣源人，研究員，碩士生導師，主要從事區域經濟與研究；王連球(1966-)，女，湖南株洲人，副教授，碩士，主要從事數理統計研究。