社會力量參與養老服務業發展探討

牛玉堃，陳 飛

(廣西醫科大學，廣西 南寧 530021)

?

社會力量參與養老服務業發展探討

牛玉堃，陳 飛

(廣西醫科大學，廣西 南寧 530021)

人口老齡化使養老問題成為社會熱點，社會力量注入機構養老模式、醫養結合模式和社區居家養老模式應運而生且得到較快發展。但我國養老服務業的發展還存在政府支持力度不夠，資金匱乏，法律法規不健全等諸多阻礙。只有轉變政府職能，健全相關法律法規，培養專業的養老服務人員，構建多元化的養老服務方式才能加大社會力量參與，促進我國養老服務業的長足發展。

社會力量；養老模式；養老服務業

我國從2000年進入老齡化社會。2015年我國65歲以上的老年人口為1.38億，占總人口比例的10.1%，預計2020年這一比例會達到12.8%[1]，人口老齡化問題日益嚴峻。同時，隨著我國經濟的發展和家庭結構的變化，傳統的家庭養老模式不斷受到沖擊，我國養老模式正逐漸從單一的家庭養老模式走向多元化的養老模式。多種社會力量參與養老服務業發展是我們把握養老問題的重中之重。本文對我國社會力量參與養老服務業的現狀及存在問題進行分析，并提出相應的建議，以期促進我國養老服務業的發展。

1 我國社會力量參與養老服務業發展現狀

近年來，各級政府高度重視老年人的生活改善和社會保障等工作，積極制定優惠政策，調動社會各方力量支持養老服務業走向社會化，使改革發展紅利惠及普通百姓。2016年3月，民政部、人民銀行等五部委明確指出要廣泛動員社會資本參與，增加社會養老財富儲備，建立社會養老服務體系[2]。社會組織的快速發展也加速了我國養老服務業的發展。2002年以來，我國的社會組織已從最初的2.4萬多個增長到2015年的56.1萬多個且呈不斷增長的趨勢。社會組織是社會力量的典型代表，根植于民間大眾，有著廣泛的群眾基礎，在承接政府職能轉移和提供就業服務等方面發揮著重要作用。現我國已逐步形成社會力量參與養老服務的多種模式。

1.1 社會力量參與機構養老模式

機構養老以個人和政府為參與主體，以能夠適應群居的老齡人口為主要的服務對象，主要形式包括公辦養老機構、民辦養老機構和公建民營的養老機構。各個參與主體充分調動各種資金，通過建立老年公寓等方式吸引或組織老年人前來入住，以滿足老年人的養老服務需求。公建民營養老機構模式是社會力量參與機構養老的典型代表。全國老齡辦強調，“公建民營”具體指政府出資，招標社會力量新建、經辦和管理養老服務機構，并對社會力量進行監督。

近年來，社會力量參與機構養老模式受到各方重視且發展勢頭良好。截至2015年，社會力量參與的養老服務機構和設施9萬多個，其中，注冊登記的養老服務機構2.8萬個，互助型養老設施6.2萬個[3]。民政部自2013年12月啟動公辦養老機構的改革試點，加大社會力量參與力度，鼓勵養老機構公建民營。近三年來，實現公建民營的公辦養老機構達1100多家。2016年9月底，民政部辦公廳、發展改革委辦公廳又聯合印發了《關于開展以公建民營為重點第二批公辦養老機構改革試點工作的通知》(民辦發〔2016〕15號)，決定以公建民營為重點，繼續開展第二批公辦養老機構改革試點工作[4]。此次試點的主要任務包括：擴大公建民營范圍；豐富公建民營實施方式；發揮公建民營機構作用；提升公建民營規范化水平；加強公建民營機構監督管理；完善公建民營配套措施；穩步推進公辦養老機構轉企改制[5]。

但目前我國的機構養老模式以公辦養老機構為主，社會力量參與的民辦養老機構為輔，出現公辦養老機構“一床難求”，社會力量參與的民辦養老機構床位空缺的奇怪現象[6]。究其原因，除公辦養老機構配套設施全面、服務水平較高外，還和社會力量參與的民辦養老機構認可度低、價格較高有關。

1.2 社會力量參與醫養結合模式

“醫養結合”是指將養老資源與醫療資源相結合，養老院與社區門診、醫院等醫療機構合作發展。老年人入住養老院后不但可以享受到養老院的醫療保健、康復護理等保健服務，還可直接到合作醫院就醫，醫院也會到養老院為老人體檢。這種養老模式方便醫院和社區為老年人設立專門的身體健康檔案，有利于老年人疾病的預防和治療，實現了治病、護理和養老的多重結合。

當前，隨著我國人口老齡化加劇，失獨、失能和慢性病老人數量大幅上升，醫療服務需要量也比10年前增長15.2%。但有限的醫療和養老服務難以滿足日益增長的需求，而傳統的居家、機構和社區養老是養老資源和醫療資源相分離模式，給老年人的生活帶來極大的不便[6]。目前，我國社會力量參與的醫養結合養老機構雖有所發展，但速度緩慢。據悉，到2015年底，僅有兩成社會力量參與的養老院能夠提供醫療服務。為此，國家出臺一系列政策加強社會力量的參與力度，促進醫養結合發展。2015年11月，九部委聯合印發的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見》和2016年7月民政部、國家發展改革委印發的《民政事業發展第十三個五年規劃》(民發〔2016〕107號)都明確提出要鼓勵社會力量參與，重點發展醫養結合型養老機構，提高養老服務的有效供給[7]。

青島市在全國首創長期醫療護理保險制度，是我國社會力量參與醫養結合政策的典范。新政策將不具備醫護資質的養老院與有資質的定點機構相結合，由后者為入住機構的失能老人提供臨終關懷的護理服務。這一政策有效地推進了養老服務機構的全面發展，僅2013年上半年青島市新增2300多張養老床位。

1.3 社會力量參與社區居家養老模式

社會力量參與社區居家養老模式是指在有社會力量介入的情況下，采用由政府投資管理，有能力的專業養老機構承辦，社會力量如社會組織、社區服務中心等與家庭中的親屬養老相結合，為老年人提供包括飲食、醫療、文娛、家政等在內的各方面服務，使老年人得到臨終關懷。這種養老模式以家庭和社區為依托，在不改變傳統贍養方式的前提下，直接解決老年人的生活困難，方便了老年人的生活，既彌補了居家養老的不足又使老年人有了親情寄托。

“虛擬養老院”是社區居家養老的創新型發展模式。它由政府建立網上服務平臺，全力支持社會力量投入，使專業服務進駐社區家庭，為老年人提供包括居家照料、康復護理、家政服務在內的53項居家養老服務。蘇州“鄰里情”虛擬養老院于2009年建成，是我國首家“虛擬養老院”，隨后此模式逐漸推廣到北京、天津、蘭州等全國多個城市。養老院實行市場化服務運行機制，目前已吸引近30家企業單位參與承辦管理。其資金大體分為政府財政支持、服務項目收費和社會募集三個來源，在經濟上實行自我管理，自負盈虧。

“虛擬養老院”有效調動了社會力量的參與，整合了社會資源，節約土地成本和資金投入，是發展創新型養老服務產業的有益嘗試。但其在運行中也出現許多問題，如養老需求大、經費緊缺、服務人員隊伍有待壯大等。

2 社會力量參與養老服務業面臨的困境

盡管社會力量注入促進了我國養老服務業的發展，但在具體的實踐中依然面臨許多困境。

2.1 政府對社會力量參與養老的支持力度不夠

政府對于社會力量參與的支持是養老服務業發展的關鍵。政府要充分發揮帶動各行各業發展的“領頭羊”的作用，在經濟、準入和政策、稅收和用地等方面給社會力量予補貼。但在實踐過程中，政府在資金的支持力度層面和監督管理等層面都沒有充分發揮應盡的作用或是發展仍然緩慢，已遠遠跟不上養老服務業的需求。在這種情況下，社會力量(如慈善組織)，或因缺乏資金停止運作，或因缺乏監督引導而出現許多弊病。

在引導社會力量參與，購買居家養老服務的過程中，政府本應是“主導者”和“保障者”的角色[8]。而當前政府參與過程中存在監管不力的問題，如：監管的內容不明確；監管標準瑣碎化、形式化且執行力低，監督不力；政府各監管部門職責錯位，職能交叉重疊，出問題后容易相互推諉、滋生腐敗等，成為社會力量促進養老行業發展進步的阻礙。

2.2 缺乏社會力量的資金支持

支持養老服務業發展的資金來源是廣泛的，大體包括：黨政機關撥款，非政府組織的社會捐助，公共機構補助，企業投入，非盈利機構(如紅十字會)的臨時救助等。當下全國養老服務業的資金來源大都靠政府支持，渠道狹窄、籌資困難，而養老資金需求旺盛，社會力量資金供養不足，導致了供需矛盾。同時，民辦養老院融資困難。養老事業福利性的性質限制了其向銀行抵押貸款，而只能向高利率的民間借貸求助。但民辦養老院的回報率相對較低，資金回籠周期長、速度慢。養老機構入住率低、高成本、低收益的社會現實，給我國社會力量參與養老服務業的發展蒙上陰影。

2.3 相關政策體制、法律法規不健全

第一，社會力量參與養老服務業的政策體系不健全，組織結構，規劃布局存在不協調、不配套的錯位現象。當前，我國城鄉養老服務業發展不平衡，相對于農村來說，城市的養老服務業起步較早，得到的政策支持力度大，資金來源廣泛，目前已有所發展。但就農村來說，社會力量對我國養老服務業的貢獻幾乎為零，嚴重缺乏制度傾斜。

第二，與養老服務業相關的制度建設和法律法規的出臺存在滯后性。如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《社會福利機構管理暫行辦法》都是在20世紀發布實施。這些法律距今已有十余載，并沒有隨著我國經濟和社會保障的法制建設得到修改和完善，滯緩了民辦養老機構的建設和管理步伐，使老年人和養老機構的利益無法得到切實保障。

第三，養老服務業的投資體制欠缺。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》在養老服務業的投資體制規范管理方面存在法律上的空白。缺乏長效的投資及制約監督機制，無法實現規模化經營，無法為老人提供優質的養老服務產品，無法適應我國經濟的發展水平，更不用說讓民辦養老院享受國家優惠政策扶持。

3 推動社會力量參與養老服務業發展的建議

2013年12月，習近平總書記在北京市海淀區四季青敬老院調研時強調：“我國老年人口增加很快，老年服務產業發展還比較滯后。要推動養老事業多元化、多樣化發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。”[9]養老服務業的發展是個過程而沒有終點，養老服務業發展面臨的困境表明，養老事業的多樣化更需要多種社會力量的共同努力。

3.1 轉變政府職能，加強資金監管

推動我國各種社會力量參與到養老服務業的發展并非讓政府全部退出養老服務業，而是要掌握“度”[10]。這對政府的機構設置和職能運行管理是一個極大的考驗。在機構設置方面，要逐步完善和明確政府在養老服務機構的項目設置，從管理者的角色轉換為服務者，發揮政府的“保底”作用。要加大宣傳力度鼓勵對養老產業的招商引資，減免養老服務業盈利稅收，對支持養老服務業的企業實行政策傾斜，興辦福利學校培養養老服務人員并組織各種社會組織和志愿者參與社會化養老的建設。在政府的職能運行方面，我國政府要從管理者的角色轉換為監督者，在加強行業自律性的同時支持社會養老服務機構和養老服務站走公建民營化道路，對養老產業加強資金投入的同時充分發揮市場的作用，運用市場規律，選擇專業化的養老機構與政府合作運營，實現養老資源的優化配置。

3.2 健全相關法律政策

第一，完善立法，健全有關養老服務行業的法律法規，及時修正與時代脫節的法律規范和政策。規范的法律制度有利于統一養老服務行業的服務標準，有利于建成公平開放的市場準入規則和平行的行業標準，能夠充分調動民間資本的投資積極性，提高社會參與度，維護養老機構和老年人的合法權益。

第二，制定各種優惠政策，為各行各業注入養老服務業提供制度傾斜，為農村養老服務業的發展提供制度傾斜。政府等有關部門可設立廉租土地制度，降低社會力量參與的準入門檻，鼓勵私人和民間資本建立私立養老院。在民間資本注入養老服務業的融資方面給予制度傾斜，加大財政補貼力度，提高養老服務行業營業稅的起征點[11]。

第三，規范統一養老服務行業的監管制度，改革管理方式，實行分類管理政策和綜合管理政策相結合，加大對社會力量參與養老服務業的管理力度。對公辦養老機構與民辦養老機構實行政府定價政策和政府分類指導定價政策相結合，凈化養老市場，為養老行業發展提供有力的制度保障。

3.3 培養專業的養老服務人員

在各大高校設置社會工作、老年人醫療護理、養老服務管理等專業課程，夯實養老服務人員的專業基礎，以指導今后在養老服務工作中的實踐活動。政府和學校通過政策補貼、獎學金設置等方式吸引學生報考就讀相關專業，以彌補我國養老服務業人才短缺的空白。

加大宣傳力度。通過宣傳養老服務人員對養老服務業、構建社會和諧和社會主義精神文明建設所做出的突出貢獻，增強人們對養老服務人員的觀念認知，吸引人們投入到養老服務業的建設中來。

定期組織專業與非專業養老服務人員的培訓工作，提升養老服務人員的能力和服務質量，制定統一的養老服務人員的行業標準與工資標準，提升養老服務人員的社會地位[12]。

3.4 社會合力構建多元化的養老服務模式

要通過多種社會力量，合力構建多元化的養老服務方式，實現養老服務主體的多元化，以構建新型、開放的養老服務體系。其一，構建互助型的養老模式。互助型養老可稱為“儲蓄型”養老，即在全社會形成互幫互助，敬老愛老的優良風尚。鼓勵鄰友間、城際間互相照顧養老。兒女在異地履行照顧其他老人的義務后，自己的父母也可受到本地年輕人的照顧，提升了全社會的參與力度，有利于凈化社會風氣，促進社會主義精神文明建設。其二，強調老年人自給自足的養老模式[13]。要轉變老年人的養老觀念，不單單依靠傳統的居家養老，而是注重對養老的“投資”，鼓勵老年人參加養老保險、醫療保險等商業保障和社會保障，延長養老服務業的產業鏈條，使老年人在年老體弱時能夠得到多種社會力量的支持。

[1] 標準生活.“老齡化”大潮來襲[J].標準生活，2013，(9)：26-27.

[2] 王小龍.基于福利多元化理論的融合式養老模式研究[J].老齡科學研究，2016，(8)：31-41.

[3] 張乃仁.我國養老服務產業發展的困境與對策[J].中州學刊，2015，(10)：74-78.

[4] 毛小北.公建民營成養老機構改革重點[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-09-08/doc-ifxvukhx4633402.shtml(2016-09-09).

[5] 徐 洪.推進公辦養老機構轉企改制 民政部擴大試點[J].老同志之友，2016，(10)：14-15.

[6] 張來明.積極開展應對人口老齡化行動[N].中國經濟時報，2015-11-27(005).

[7] 世界博覽.雙周要聞[J].世界博覽，2016，(14)：21-22.

[8] 任 潔.機構養老服務效率研究——以廈門市為例[J].人口與經濟，2016，(2)：58-68.

[9] 胡宏偉，時媛媛，肖伊雪.公共服務均等化視角下中國養老保障方式與路徑選擇—居家養老服務保障的優勢與發展路徑[J].華東經濟管理，2012，(1)：119-123.

[10] 生晨曦.養老服務業人力資源現狀分析——以南通市為例[J].人力資源管理，2016，(12)：292-294.

[11] 陳建業.發展養老服務業刻不容緩[N].四川政協報，2014-09-26(003).

[12] 葉 奕.我國養老機構將呈五大發展趨勢——《中國養老機構發展研究報告》發布[J].科技智囊，2015，(9)：40-42.

[13] 王 妍.城市空巢老人養老服務模式構建研究[D].內蒙古大學，2013.

(本文編輯：閆云麗)

Discuss on social force participate in agingservice industry

NIU Yu-kun， CHEN Fei

(GuangxiMedicalUniversity，NananingGuangxi530021，China)

Aging service is becoming social hot issue because of aging of population. The patterns of social force take part into institution for old-age care， combination of medical and health care and community housing aging service were born at right moment and developed rapidly. However， there are some hinder which like lacking of government support and funds， imperfect law and regulations. Only through transforming government functions， perfect relevant laws and regulations， train professional aging service personnel， and construct diversified aging services modes so as to increase the participation of social forces， and promote the rapid development of our aging services industry.

social forces， aging service mode， aging services industry

2017- 03- 02

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.006

牛玉堃(1993-)，女，河北衡水人，碩士研究生，主要從事社會保障方面的研究。

陳 飛(1968-)，男，廣西博白人，法學博士，教授，碩士生導師，主要從事社會保障方面的研究。

C913.6

A

1003-2800(2017)06-0023-03