新型城鎮化背景下土地集約利用分析

文/浙江省土地學會 汪文忠

新型城鎮化背景下土地集約利用分析

文/浙江省土地學會 汪文忠

新型城鎮化背景下，土地集約利用存在著一些問題，發展方式粗放，集約利用水平效率低下，過度依賴政府和出讓的限制條件較多等。結合目前新型城鎮化發展的要求，闡述土地集約利用對新型城鎮化發展的重要意義，基于新時期土地集約利用面臨的挑戰提出相應的優化對策。研究在新型城鎮化背景下土地集約利用起到一定的理論指導意義。

土地集約利用對于實現新型城鎮化的意義

1.土地資源的有限性決定了土地資源集約利用

發展是永無止境的，但在新型城鎮化背景下，可持續發展和包容性發展已對土地資源提出更高的要求，人類必須在保證經濟社會發展的同時集約利用現有的土地和一切土地資源。實施城鎮化土地集約利用，不僅可以更好地保護生態環境（生態農業、生態經濟圈），也在一定程度上對技術提出更高的要求，提高城市土地使用效率和經濟效益，促進生產、生活與環境的協調發展。

2.可持續發展要求土地資源集約利用

農業用地和生態森林、天然生態環境已占據了大量的土地，同時他們又是最寶貴的土地資源。可持續發展要求在兼顧經濟發展同時，必須保證生態環境良好，堅決不能以犧牲環境為代價去發展經濟。因此，對土地的開發和利用，要立足現在，兼顧未來。土地的集約利用不僅保護了耕地資源免受傷害，也會促進技術進步和城市土地使用率的增加，是促進可持續發展的有效手段。

3.國情決定了土地資源集約利用

目前，我國的國情決定了必須走新型城鎮化發展道路，而新型城鎮化又要求土地的利用不能繼續曾經的粗放式發展，更不能盲目擴大城市的占地規模。國情約束了也提高了城市土地使用效率，必須走集約化和內涵式的發展道路。

新型城鎮化建設中土地利用存在的問題

1.發展方式粗放

原有的發展方式過于粗放，城鎮化建設過程中未關注到集約高效和低碳。生活條件和居住環境對原有的發展方式產生一定的沖擊，土地供應總量失控。部分開發的土地走外延式發展，不僅數量多，面積也大。加上資金投入不足和開發程度不夠，導致土地利用率低。雖然政府雖然出臺了相關法規政策約束盡量集約開發利用，但在實際的土地出讓后，開發商并不一定完全按照政府的規定執行，因為他們知道政府對于此方面的監控并不嚴格，造成土地的浪費。

2.集約利用水平低

為了更好地推動城鎮化的發展，國家和相關領域的研究學者提出以企業模式和園區模式來帶動發展，且前期確實取得了一定的成效。同時，以往的城鎮化發展也帶來了環境的相對惡化，如造成交通擁堵、大氣污染和水污染、生態惡化等問題，以犧牲環境和生態為代價的發展，不是我們想看到的，發展不具有可持續性，集約利用水平低。

3.過度依賴政府管理

目前，需要以政府的宏觀調控手段作為強有力的支撐。但是如果過度依靠政府，忽略了市場調配作用，極度不利于長期發展。在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地會導致土地價格高，到開發商處后經過一系列的流轉建設，必然導致房地產價格上漲。同時，也會出現當地的財政依賴土地收入，造成不利于土地可持續發展的尷尬情況。

4.出讓的限制性條件較多

在土地出讓過程中，供應雙軌制長期存在，兩種極端：完全不設準入條件和嚴格設置準入條件，最終導致的競拍主體單一。為了經濟發展，在出讓一些工業用地和經營性用地時，競標條件較多且準入類別細致，在出讓名義上是公開競標，公平公開，但最終結果依然是定向出讓。不健康、執行力度不到位的出讓方式必然導致土地市場扭曲和資源配置錯位，最終還是無法體現土地價值。

新型城鎮化建設背景下土地集約利用面臨的挑戰

1.缺乏有效土地違規處罰手段

上文已提到，政府雖然某些方面已有規定，但因為執行力度不夠不能引起開發商重視，導致規定成為一紙空文。有些地區常發生非法占用和違法交易的情況，除了肇事者的守法意識淡漠外，最主要還是因為懲罰力度和手段不夠。就像治理交通一樣，闖紅燈扣6分的規定出來后，明顯闖紅燈的事故就少了，對于違反土地使用等相關管理的也是同樣道理。不容忽視的一種情況就是法規制定與現實標準存在時間差，法律法規頒行時所參照的標準相比，如今的違法違規之不當受益，其懲處顯得力度不夠。

2.民眾環保意識提高可能帶來的負面影響

土地規劃中重視環境，追求環保指標和形象工程，增強居民宜居配套建設，有效促進了土地規劃的進步。但如果不合理運用生態指標和形象二字，會造成適得其反的效果。在工業園區中為了建造花園式工廠，制定過高的不切實際的綠化指標，導致工業生產效率低下，反而影響了設立產業園產業升級的初衷。另外，如今的百姓懂得維權，對重大事項有著很高的參與度，有利于規劃科學制定和順利執行。當然，由于民眾并不是專家學者，對某一領域考慮的問題可能不是十分透徹，不能科學把握全部情況，如果全部按照民眾意思實施可能造成客觀的難題。但是如果合理訴求得不到滿足之時，反而成為各類群體性事件的重要誘因之一。

新型城鎮化背景下的土地集約利用措施

1.加大土地集約利用的技術研發

只有科技的進步和發展才能在客觀技術層面高效地利用土地，利用更多的科技成果，增加科技轉換率。把國土資源部門所秉持的科技含量進一步推廣到公眾中去，讓民眾相信科技帶來的美好改變，相信科學才能更好地獲得發展，得到公眾的理解和擁護，推動土地集約利用工作的良性展開。

2.加強相關部門的通力合作

城鎮化的發展需要全社會的各個部門一起合作，而土地集約利用也絕對不是國土部和環保部等單個部門的事情，而是需要國家層面的多個部門共同協調工作，包括發改委、國土部、環保部和工信部等。從上至下的包括省、市、鎮、鄉和村等各級職能部門和相關聯的企事業單位。今后的發展需要各部門的通力配合。因此，快速建立完善土地集約聯席機制，對及時處理土地集約利用問題具有重大意義，實現各個部門、各個行業及從中央到地方的有效協同。

3.建立事前預警機制和事后反饋機制

科技的投入和創新是建立事前預警和事后反饋的關鍵，解決了技術難題，如預警監測和檢測設備。如今是工業4.0時代，大數據、互聯網和物聯網都需要通過科技實現有效價值，實現趨勢分析和預測，開展和拓寬反饋渠道，理順各個工作節點，將土地供需情況進一步精準把握。事前和事后的機制制定也是關鍵環節之一，政府要把握宏觀管控的工作職能，強化和發揮小城鎮土地利用規劃的宏觀調控功能，以此達到和提高小城鎮土地利用率與資源開發的目的。宏觀調控可以綜合利用城鎮建設土地，增強城鎮土地利用率，土地利用總體規劃是土地用途管制的基本依據。

4.合理利用城鎮土地集約利用的思路

最大限度地利用各鄉鎮的土地，科學合理地開發和盤活閑置低效土地，甚至是拋荒的土地，合理編制土地科學規劃，統籌安排。為了更好地集約利用土地，可適當增加建筑物的高度，合理規劃城鎮和居民居住的建筑格局。當然一方面需要政府引導開展舊城改造，另一方面要善于開發現有的土地潛力，可進行二次開發和循環利用。目前，在新型城鎮化的背景下，各級政府要依據本地特色，因地制宜地確定城鎮化發展新策略，確保土地資源集約、節約、可持續發展。