遼寧省建設用地強度控制落實現狀及對策建議

文/南京農業大學公共管理學院 衛思夷

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省建設用地強度控制落實現狀及對策建議

文/南京農業大學公共管理學院 衛思夷

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省高度重視建設用地強度控制政策落實工作，堅決貫徹黨中央、國務院、國土資源部的決策部署，緊密結合遼寧省實際，按照“規模管控、優化格局、標準控制、市場配置、綜合整治、評價監管”的框架體體系，采取積極主動措施，大力推進節約集約用地工作，在建設用地強度控制方面得了良好的成效。

加強建設用地強度控制的落實措施與成效

1.強力推進節約集約用地五項制度

一是推進建設用地使用標準控制制度。為加強土地使用標準的執行和監測監管，下發了《關于嚴格土地使用標準管理大力促進節約集約用地的通知》等系列配套文件，要求全省各級國土資源主管部門在建設項目用地預審、征轉用地審批、土地供應和供后監管等土地管理全過程中，都要貫徹執行國家和省制定的各類建設項目土地使用標準，全面強化土地使用標準的規范化管理。

二是推行節地評估制度。為促進超標準、無標準項目節約集約使用土地，遼寧省研究制定了《關于開展建設項目節地評價工作的通知》等一系列政策文件，杜絕部分建設項目寬打窄用、漫天要地的現象。

三是推進建設項目用地竣工驗收制度。遼寧省國土資源廳與省發改委、住建廳聯合下發了《關于落實建設項目竣工用地驗收制度的通知》等系列文件，結合省級以上發展改革或其他業務主管部門批準立項的單獨選址項目，對其用地驗收工作提出了具體要求。

四是推進建設項目用地監管與核查制度。充分利用土地市場動態監測與監管系統，對土地供應情況等進行實時動態監測監管，并組織作業隊伍，對土地利用情況實地監測監管。

五是推進節約集約用地考核評價制度。評價結果與績效考核、指標分配、用地審批實現聯動，嚴格落實責任考核與獎懲制度，形成節約集約用地“倒逼機制”。

2.積極組織開展區域、城市和開發區節約集約用地評價

一是經省政府批準，2014年，遼寧省國土資源廳聯合省發改委、省統計局下發了《遼寧省區域建設用地節約集約利用評價考核辦法》，從利用強度、增長耗地、用地彈性、管理績效等四個層次，對全省14個市建設用地節約集約利用水平進行全面評價考核，以有效推動土地管理方式和管理手段向定性管理與定量管理并重轉變。評價考核內容包括城鄉建設用地人口密度、建設用地地均地區生產總值、建設用地地均固定資產投資、單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量、單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量、單位固定資產投資增長消耗新增建設用地量、人口與城鄉建設用地增長彈性系數、地區生產總值與建設用地增長彈性系數、單位地區生產總值耗地下降率、批準建設用地供地率、閑置土地處置率、存量土地利用率等12項指標。同時結合全省主體功能區規劃的空間開發格局，適時進行差異化利用強度考核，以推動全省主體功能區格局的形成。

二是按照《城市建設用地節約集約利用評價規程》、《城市建設用地節約集約利用評價組織實施工作規則》積極開展評價工作。遼寧省的城市建設用地節約集約利用評價工作組織得力、成果顯著，被評為全國唯一的典型省份，目前該項工作已在省內11個地級市、10個縣級市范圍內全面鋪開。

三是按照國土資源部部署定期組織開展開發區節約集約用地評價，并將評價結果作為開發區擴區升級和用地管理政策出臺的基礎和依據。同時，結合評價工作，進行了開發區節約集約用地的專題研究，積極探索開發區用地管理新機制。遼寧全省共有53個開發區參與評價，其中，國家級經濟開發區20個，省級開發區33個。國土資源部對全國349個工業主導型開發區、83個產城融合型開發區分別進行了土地集約利用評價結果綜合排序，遼寧省大連保稅區等16個開發區在全國工業主導型開發區排名分別位于7－307位之間，營口經濟技術開發區等4個開發區在全國產城融合型開發區排名分別位于11－75位之間。

3.落實單位GDP建設用地使用面積降低目標

“十二五”期末，全省單位GDP建設用地使用面積為56公頃/億元，比“十一五”時期（82公頃/億元）降低32%。目前，遼寧省“十三五”時期單位GDP建設用地使用面積下降目標已測算完畢。

4.全程監管效果明顯

遼寧省全面構建了建設用地全程動態監管體系。一是將全省共劃分498個區片，落實巡查人員1045人，通過建設項目跟蹤管理、信息公示、土地出讓價款繳納提醒、開竣工申報、現場核實、閑置土地認定和處置等手段，開展對已供土地從供應、開工到竣工的全程監管。二是與市場監測中心、建設用地事務局緊密合作，實施用地核查，通過信息監測、動態巡查和實地核查等手段，有力地提高了用地監管水平，促進了土地的節約集約利用。

存在的問題

雖然遼寧省加強建設用地強度控制，推進土地節約集約用地工作在近幾年取得了長足的進步，但由于遼寧處于特殊的發展階段，以及受重化工業為主的經濟結構等因素的影響和制約，造成了土地粗放利用、效益不高等問題，土地利用方式還沒有從根本上轉變。以資源過度消耗為代價的傳統發展方式的慣性仍然存在，圈占新增建設用地的趨勢未減，閑置浪費土地的情況依然多發，城市建設用地空間布局較為散亂，市場機制作用未能充分發揮。問題主要體現在：

一是開發區、園區土地利用率較低。據最新一輪省級以上開發區評價數據顯示，全省53個省級以上開發區中，平均投資強度為3316萬元/公頃，綜合容積率為0.52，投資強度和容積率遠遠低于廣東、江蘇、浙江和上海等省份。

二是新城、新市鎮土地利用率不高的現象非常普遍。根據國家土地督察沈陽局的調研結果，自2012年獲得國務院批準成為新型工業化綜合配套改革試驗區到2013年底，沈陽經濟區37個新城、新市鎮經審批新增建設用地8759公頃，相當于沈陽經濟區所屬8個省轄市一年的用地計劃指標總和。但從點調的情況看，即便是精心打造的新城，目前的入住率也不足50%，商業、服務業大多處于低效運行狀態。其它的新城、新市鎮建設都不同程度地存在這一問題，造成了土地資源的浪費。

提出的建議

一是立足部門職能，注重可行性?！敖ㄔO用地強度”是一個指標體系，包含容積率、建筑密度、固定資產投入強度、用地產出強度等等指標，其中很多內容并不能由國土資源管理部門直接落實與考量，建設用地強度控制的目標、措施、實現路徑等需要依賴發改、規劃、建設等部門的密切配合。因此，建設用地強度控制政策制定應充分考慮與國土資源管理部門的職能定位相匹配、吻合，到位而不越位。 二是兼顧工作基礎，注重系統性。建設用地強度控制應結合區域、城市和開發區節約集約用地評價等既有工作，在完善相關體系，加強縱深發展的基礎上，充分利用現有工作基礎與工作成果，減少不必要的重復內容，避免另起爐灶。

三是考慮地區差異，注重差別化。充分考慮建設用地強度控制的區域性、可操作性和彈性，體現地區個性差異。按照地區歷史、人文、生態、經濟、區域地理特征、發展定位等多方面因素，因地制宜制定合理的強度標準，并保持適度彈性，增強標準的科學性和可操作性。

四是加強評價考核，注重有效性。在建設用地強度控制體系和標準明確后，應建立相應的評價考核機制，這是整個控制政策的一個關鍵環節。評價考核為建設用地強度控制的落實提供了一個有力抓手，使之能落到實處，同時能發現和檢測整個體系存在的問題和漏洞，幫助制定改進措施，使這項工作能切實、穩定、長效地開展下去。