從沖突到合作
——民國初期總統與內閣關系探究

年 輝

(淮北師范大學 歷史與社會學院，安徽 淮北 235000)

從沖突到合作
——民國初期總統與內閣關系探究

年 輝

(淮北師范大學 歷史與社會學院，安徽 淮北 235000)

袁世凱擔任臨時大總統與大總統共經歷四屆責任內閣，總統與內閣的關系非常復雜。袁世凱與唐紹儀內閣矛盾不斷，沖突加劇，最終因王芝祥督直事件迫其倒臺。繼任的陸征祥內閣、趙秉鈞內閣、熊希齡內閣雖然與袁世凱合作融洽，但內閣在互動關系中只能扮演依附者的角色，淪為總統的辦事機構。民初內閣未能與總統形成很好的制衡關系，逐漸喪失責任內閣的精神，距離《臨時約法》的制度設計漸行漸遠，總統權力膨脹，形成集權，最終走向帝制。

袁世凱；內閣；互動；熊希齡

近年來學術界對袁世凱及民國初年政治制度多有關注，成果較多，徐矛著《中華民國政治制度史》(上海人民出版社1992年版)、袁繼成著《中華民國政治制度史》(湖北人民出版社1991年版)、錢實甫著《北洋時期的政治制度》(中華書局1984年版)等著作對民國政治制度有較為系統深入的研究，、李吉奎《論民元唐紹儀內閣》(《學術研究》2013年第2期)、張永《熊梁進步黨內閣的成立與失敗》(《安徽史學2008年第4期》)和《民初陸內閣危機與臨時參議院的受挫》(《近代史學刊2012年第9輯》)、孫繼輝《從內閣制到總統制：從行政權的歸屬看袁世凱在民初對政治的整合》(《唐山師范學院學報》2006年第6期)等文則就袁世凱、唐紹儀內閣、進步黨內閣、陸內閣等問題進行了具體的專題研究。前述論著雖對袁世凱與歷屆內閣關系有不同程度的涉及，但均非專以總統與內閣互動關系立論?，F以袁世凱擔任總統任期內與內閣的關系為例，具體探討民國初期總統與內閣的互動關系。

一、制度設計：“名不副實”的內閣制

在民國初創時期，南京臨時政府取法美國，實行的是總統制，根據《修正中華民國臨時政府組織大綱》規定，總統具有“統帥全國之權”，“統帥海陸軍之權”，“宣戰、媾和、締結條約之權”，“制定官制、官規兼任免文武職員”，“設立臨時中央審判所”[1]5等權力，權力很大。后來局勢發生了變化，袁世凱成為臨時大總統，所以在1912年3月通過的《中華民國臨時約法》改總統制為類似于法國的責任內閣制，不但增加了內閣總理，還具體規定了內閣總理的行政職權。《中華民國臨時約法》規定大總統“代表臨時政府，總攬政務，公布法律”，同時，還具有“統帥全國海陸軍隊”，“制定官制、官規”，“任免文武職員”， “宣戰媾和”，“宣告戒嚴”，“代表全國接受外國之大使、公使”[2]683等權力，其中一些權力要受到內閣和議會的制約，比如制定官制官規得提交參議院議決，任命國務員和外交大使得需要參議院的同意，大赦也得經參議院的同意等。

通過《臨時約法》等法律的設計可以看出對總統的設計：總統權力被限制，處于“虛位”。 其次，對于內閣，《臨時約法》規定“國務員輔佐臨時大總統負其責任”，“國務員于臨時大總統提出法律案公布法律及發布命令時須副署之”，[2]6831912年6月頒布的《國務員官制》對于內閣的規定更加具體化，《國務員官制》規定“國務總理為國務員首領，保持行政之統一”，“臨時大總統發布法律，發布教令，及其他關于國務之文書，關系全部全體者，由國務員全體副署；關于一部或數部者，由國務總理會同該部總長副署；其專屬國務總理所管者，由國務總理副署”[2]685，從幾部法律所規定的來看，內閣具有極大權力，擁有“實權”。對于總統、內閣關系在制度設計上體現出幾下幾點：首先，總統處于“虛位”，內閣擁有“實權”，二者相互合作，同樣也相互制約，兩方誰也不是誰的附庸。其次，總理具有副署權，這是以孫中山為首的革命派試圖制約袁世凱的重要武器。之所以形成這樣的制度設計，主要是因為當時的政治博弈和斗爭，南京臨時政府時期實行的是總統制，由孫中山擔任臨時大總統，革命黨人掌握實權，但后來形勢發生變化，袁世凱成為臨時大總統，為了維護革命的成果，并且對袁世凱能夠有所制約，因人立法，將總統制改為內閣制，企圖用法律和制度來限制袁世凱。一般意義上的責任內閣制總統處于虛位，內閣具有實權，但在民國前期的制度設計中，總統具有一定權力，因此，這是一個“名不副實”的責任內閣制。另外，在關于總統和內閣的制度設計上還是存在一些缺陷，比如總統、總理權責不明，《臨時約法》既規定了總統“總攬政務”，也規定了國務員“輔佐臨時大總統負其責任”，規定的很模糊，所以在實際運作中，就產生了很多問題，總統和總理都想在實際運作中占據主導，其結果就是總統、總理往往誰更有實力，誰能得到武人的支持誰就可以占據主導，另一方不甘居于劣勢往往就會聯合其他勢力抗爭，產生府院之爭，一般意義上的“府院之爭”指的是黎元洪和段祺瑞之爭，其實只要是總統和內閣總理產生很大的沖突都可以稱為府院之爭，比如袁世凱和唐紹儀，馮國璋和段祺瑞等等。另外，副署權是內閣總理得以制衡總統最重要的武器，但在實際操作中，規定的也不明確，大總統發布命令，內閣總理須副署，但如果大總統的命令是罷免總理的呢？這個在《臨時約法》中就沒有具體規定，比如在黎元洪、段祺瑞府院之爭時，黎元洪罷免段祺瑞，命令是由接替段祺瑞的代理總理伍廷芳副署，這是否合法呢？段祺瑞就否認該命令的合法性，當時很多的國會議員也提出了該命令不合法，這些爭端皆是由于法律不完善所致。1923年頒布的《中華民國憲法》就解決了這個問題，《中華民國憲法》規定：“大總統所發命令及其他關系國務之文書，非經國務員之副署，不生效力。但任免國務總理不在此限”。[2]740

二、矛盾與沖突：袁世凱與唐紹儀內閣

在袁世凱成為臨時大總統之后，組閣的問題就被提上日程，關于總理人選，南北雙方存在分歧，南方要求同盟會員擔任，北方提議唐紹儀，最后經過協調，由唐紹儀擔任，但需要唐加入同盟會。內閣閣員的人選同樣爭奪激烈，袁世凱方面自然不會輕易放權，同盟會也想獲得更多的利益，不過北洋系力量強大，牢牢占據了幾個重要部門，而同盟會只得到了一些次要部門的總長位子。最后通過的內閣名單是：外交陸征祥、內務趙秉鈞、財政熊希齡、陸軍段祺瑞、海軍劉冠雄、教育蔡元培、司法王寵惠、農林宋教仁、工商陳其美、交通唐紹儀兼任。

唐紹儀和袁世凱是舊時，在朝鮮唐紹儀就是袁世凱的部下，袁世凱一直對唐紹儀很提攜，兩人亦稱兄道弟，頗為親熱，唐稱袁世凱為“總統先生”，有時叫“老兄”；總統則稱唐先生為“老弟”。作為總理的人選，唐紹儀是南與北都能接受的人物，執政也具有一定經驗，因此這屆內閣在成立之時就被人看好。不過袁和唐的關系在之后卻出現了問題，唐紹儀在成為總理的同時也加入了同盟會，加上之前與革命黨人有一些接觸，逐漸接受了一些民主共和的思想，因此在政府的具體運作中，唐紹儀還是想踐行責任內閣制，不甘心成為 “橡皮圖章”。在內閣中，唐紹儀也與同盟會閣員蔡元培、宋教仁走得很近，有事就與他們商量，這屆內閣也被人們稱為“唐宋內閣”。袁世凱想獲得更大的權力，唐紹儀想真正負起責任內閣的責任，并不完全聽命于他，兩人的關系可想而知，在總統和內閣具體的互動中矛盾不斷。兩人經常爭的面紅耳赤，袁世凱甚至說“我老了，少川你當總統吧”[3]96，每當唐紹儀來總統府與袁世凱議事，總統府的工作人員就說，“總理又來為難總統了”?？梢姼簩怪ち?。由唐紹儀組織的內閣會議，袁世凱的親信閣員更是公開抵制，趙秉鈞就沒出席過內閣會議，有關公務直接向袁世凱報告，段祺瑞也是處處抵制。

府院對抗最激烈之處體現在下面兩個事件的發生，這兩個事件更是直接促成了唐內閣的垮臺。第一件事是“大借款風波”。民國政府財政困難，借款是使政府能夠運轉的必然舉措。唐內閣成立后，向六國銀行團借款，但銀行團認為之前唐紹儀向比利時華比銀行借款侵犯了他們的利益，要唐紹儀謝罪，并且提出了苛刻的借款條件。這件事在國內引起了巨大的反響，各方面都把矛頭指向了內閣總理唐紹儀，同時袁世凱指示財政總長熊希齡繞過唐紹儀，直接和六國銀行團談判，并且簽訂了借款的合同，消息傳出，輿論嘩然，同盟會所屬報紙紛紛發表評論指責唐紹儀。黃興更是發起了“國民捐”抵制借款。參議院也因為此事對內閣提出質詢，唐紹儀不能對答，熊希齡也感到委屈，以辭職相要挾，唐紹儀此時已經感到心灰意冷，萌生退意。另外一件事情的發生則直接促成了唐內閣的倒臺。第二件是“王芝祥督直事件”。王芝祥任直隸都督是之前唐紹儀南下組閣時與同盟會達成的協議，也得到了袁世凱的首肯。但這只是袁世凱的權宜之計，等到王芝祥到京，袁世凱的勢力就開始制造輿論反對王芝祥督直，袁世凱也順勢改王芝祥去南京輔佐程德全裁撤軍隊，唐紹儀認為政府不能失信于民，力圖挽回，并且拒絕在委任狀上副署，但沒想到袁世凱竟然無視《臨時約法》的規定，把未經總理副署的委任狀交給王芝祥。這個違法的委任狀在《政府公報》中沒有收錄，可見《臨時約法》到此時還不是廢紙一張，它對于袁世凱還是起到一定的約束作用，違法的命令還是不能公開發表。但袁世凱無視法律，踐踏約法是事實，唐紹儀自知總理無法再做，出走天津，唐內閣垮臺。

袁世凱與唐紹儀一開始確實是按照制度的設計運行，共同承擔政務，即使是發生沖突，意見不合，也還是在制度的框架內。但隨著兩人沖突的升級，就越來越脫離制度的軌道，直到袁世凱將沒有總理副署的委任狀交給王芝祥，違背了《臨時約法》，責任內閣制在袁世凱時代就已經名存實亡。袁世凱與唐紹儀內閣的沖突，首先是制度的缺陷，《臨時約法》對于總統和總理權力的規定很模糊，不僅是袁和唐，后來的總統、總理也因此產生了很多沖突。另外，袁世凱在推翻清政府的過程中出力很多，因此，他對新政權有強烈的政治訴求，但事與愿違，《臨時約法》不僅沒有考慮袁世凱及其他手下的訴求，卻是處處懷疑與牽制，如臨大敵一般；其次，袁世凱政治經驗純熟，但民主意識相對淡薄，對責任內閣制的理解不夠，袁世凱在清朝就已經步入政壇，在宦海中摸爬滾打幾十年，是一位極具政治經驗的政治家，同時作為北洋系的首領，也是一位實力型政治強人。但對于共和制度袁世凱是不甚了解的，顧維鈞和他就有一段非常經典的對話，“他向我提的第一個問題是中國怎樣才能成為一個共和國，像中國這樣的情況，實現共和意味著什么。我說共和這個詞的意思是公眾的國家或民有的國家。但他認為中國的老百姓怎能明白這些道理，當中國女仆打掃屋子的清潔，大街上臟不臟她不管。我說那是自然的，只是他們不知道如何去獲得自由，就應由政府制定法律、制度來推動民主制度的發展。他說那會需要多長時間，不會要幾個世紀嗎？我說時間是需要的，不過我想用不了那么久”[4]21。通過這段材料可以看出，袁世凱并不真正理解共和，也不明白為什么共和政體會比其他政體優越，甚至不認為現在的中國適合共和政體。這也就不難理解為什么他與唐紹儀難以相處了。袁世凱其后與總理的互動也在驗證他這句話，“領東”直接負責任，“掌柜”只要聽從于他就可以了。唐德剛先生說的更加直白，“須知，依法，唐內閣是個責任內閣，袁總統只是個虛君。但是在兩千多年的政治史里面，中國出了四百多位皇帝，除了少數的亡國之君像阿斗、溥儀等等之外，有幾個雄才大略的皇帝，尤其是開國之君是個虛君呢？……總之，袁世凱當年絕不肯做虛君的。不但袁氏不做，袁之左右也不讓他做”[5]55；另外，唐紹儀不愿意做袁世凱的蓋印工具，加上他本人處事的一些問題，加劇了府院的沖突；中國當時的政治環境很難建立起成熟的政黨政治，像西方那樣由議會多數黨領袖組閣在中國很難實現。

三、主導與依附：袁世凱與陸、趙、熊內閣

在唐內閣倒臺之后，下面的三任正式內閣陸征祥內閣、趙秉鈞內閣、熊希齡內閣基本上是按照袁世凱的意圖組建的，他們要么是袁世凱的部下，要么要依附于袁世凱實現自己的利益。因此，總統與內閣關系發生了重大轉向。

陸征祥主持外交工作很有一套，他的內閣號稱“超然內閣”，但陸征祥對參與政治卻并不擅長，而且陸征祥去國會宣講執政綱領時“言詞猥瑣”[3]102，在表決時，六位提名閣員全被否決，雖然后來袁世凱更改閣員名單，并且采用軍警干涉等手段使陸內閣獲得通過，但這屆內閣一直為國會所反對，陸征祥此后一直稱病，實際是由趙秉鈞代理總理。這屆內閣時間不長，在短暫的時間里，也是唯袁世凱馬首是瞻。

趙秉鈞是袁世凱手下的得力干將，他成為內閣總理肯定會遵照袁世凱的“旨意”行事，趙秉鈞把所有事情都交給總統辦理，認為總統辦的肯定不會錯。內閣制精神，已經喪失。趙秉鈞本人曾經被黃興拉進國民黨，趙閣的許多閣員也被拉進國民黨，因此袁世凱宣稱趙內閣實現了“政黨內閣”，但無論是趙秉鈞本人還是其他幾位閣員都不會是真心加入國民黨，與其說趙內閣是“政黨內閣”，不如說趙內閣是“內閣政黨”。

熊希齡是進步黨的黨魁，熊希齡組成了以進步黨為主體的內閣，也被稱為“第一流人才內閣”，這屆內閣被稱為民國以來“破天荒第一次有政策、有陣容的內閣”[6]4。特別是這個內閣標榜要實行“減政主義”，更可謂切中時弊，尤動世人之視聽。但在實際運作中，熊希齡不得不與袁世凱進行合作，甚至是順從，熊內閣與袁世凱合作最典型的事例就是由熊希齡副署解散了國民黨和國會。

國會是三權分立最重要的象征，是權力制衡最重要的體現，但由于民初《臨時約法》存在一些缺陷，比如《臨時約法》沒有規定政府有解散國會的權力，這與一般責任內閣制國家不同，致使政府缺乏反制國會的權力，在具體的政治互動中，國會可以毫無顧忌的提出彈劾，駁回議案，而政府缺乏制衡議會的權力。具體到袁世凱擔任總統期間，以國民黨為主體的議會幾乎一邊倒的抵制袁世凱，使袁世凱在與議會的互動中處處受制。當然，袁世凱強勢的行事作風也是與國會矛盾不斷的原因。袁世凱在1914年1月10日，頒布了解散國會的命令，由內閣總理熊希齡，外交總長孫寶琦，內務總長朱啟鈴，陸軍、交通總長周自齊，海軍總長劉冠雄，司法總長梁啟超，教育總長汪大燮，農商總長張謇副署。對于熊希齡的副署，很多人說是熊希齡屈從于袁世凱，其實也不然，因為副署不是熊一個人，周秋光先生就明確指出，“憑袁世凱采取的這種卑劣的逼迫和挾制手段，就居然使得熊內閣屈辱屈從，無從反抗，事實上也說不過去。因為受逼迫和受挾制的只有熊希齡一人，而副署的卻是全體閣員。其他閣員難道就不能有所表示嗎？而實際上卻沒有，這就表明：這里面就肯定還有另外一些因素， ‘袁見熊無異言，即將已準備好的大總統命令擺出，熊即俯首簽署。熊簽署完畢，袁立即傳令已預在鄰室等候的閣員們進來，順序副署齊備’?！盵7]398內閣很多人都參與副署，袁世凱很難讓這么多“第一流人才”都屈從于他，很顯然，這也是進步黨內閣借此機會和袁世凱合作打擊異己，打擊國民黨。總而言之，除了唐紹儀內閣，其他幾任內閣和總統的關系基本上處于一種依附的狀態。

對于袁世凱能與內閣合作的原因主要有以下幾點：首先，袁世凱確實是一位政治經驗豐富的政治家，政治手段運用純熟，無論是合法手段還是非法手段，都能夠運用自如；其次，段祺瑞、熊希齡、趙秉鈞要么就是袁世凱的部下，要么就是依附于袁世凱進行合作打擊異己，總之都是袁世凱都夠控制住的人，由這些人組閣自然能夠和袁世凱進行合作；再次，中國是一個擁有悠久專制歷史的國家，傳統政治思維就是專制、集權。有美國學者認為“中國傳統政治制度最重要的特征是一元制的集權化結構。由于權力一直高度集中在皇帝和官僚集團手中，使得崇尚集權和權威的觀念在人們的政治意識中根深蒂固。對中國的政治家們來說，在處理現實中的權力關系時，非常習慣于這種服從和被服從的縱向權力觀念”。[8]37擁有一個強大的中央政府和一個權力象征符合中國人的傳統認識，而袁世凱以及他領導的政府就符合這樣的傳統。對于后面幾任內閣與總統袁世凱的關系，雖然不再有之前的沖突，但實際上已經違背了責任內閣制的精神，內閣已經淪為總統的附庸，甚至可以稱為“總統內閣”，這樣關系所造成的直接后果是助長了袁世凱的權力欲，最終走向帝制。

在民國初期，總統和內閣的關系從沖突走向合作。府院意見不一致本是制度設計的正常樣態，但最終卻走向了制度的另一面，接下來府院開始合作，這似乎是互動關系的常態，但實際是互動關系的異態，總統強勢，內閣在互動中幾乎處于無聲狀態，這自然是不符合《臨時約法》的設計，違背了責任內閣制的精神，向集權轉化。民初內閣未能與總統形成良好的制衡關系逐漸喪失責任內閣制的精神，距離《臨時約法》的制度設計漸行漸遠，總統權力膨脹，形成集權，最終走向帝制。袁世凱稱帝失敗，但隨后的人卻似乎沒有接受袁世凱的教訓，無論是段祺瑞、吳景濂、曹錕，都在重復著袁世凱的路，希望自己擁有極大的權力掌控一切，但最終都會走向失敗?？v觀袁世凱擔任總統期間與其四任內閣的關系，其實不管是從矛盾走向沖突還是從依附走向合作，都是越來越偏離制度的軌道，都沒有完全按照當初制度設計者的想法運行，這里有制度設計的問題，有當時國情的問題，也有個人的問題。總之，在一個新興的民主國家里出現這樣的情況很正常，任何一個國家都不可能在剛開始搞共和的時候就一帆風順。

[1] 中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編(第二輯)[G].南京:江蘇人民出版社，1981.

[2] 章伯鋒,李宗一.北洋軍閥1912-1928(第一卷)[G].武漢：武漢出版社，1990.

[3] 李新，李宗一.中華民國史(第二卷)[M].北京:中華書局,2011.

[4] 顧維鈞.顧維鈞回憶錄[M].北京：中華書局，1997.

[5] 唐德剛.袁氏當國[M].桂林：廣西師范大學出版社,2015.

[6] 商君.中華民國內閣升沉錄[J].子曰叢刊,1949(6).

[7] 嚴泉.民國初年的國會政治[M].北京：新星出版社，2014.

[8] 周秋光.熊希齡傳[M].長沙：湖南師范大學出版社，1996.

責任編輯：仲耀黎

2016-08-15

年輝(1989—)，男，安徽蚌埠人，淮北師范大學歷史與社會學院中國史專業2014級碩士研究生，研究方向：中國近現代史。

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1671-8275(2017)01-0006-04