多元主體參與地方綜合減災(zāi)的協(xié)同治理機(jī)制研究

韓伊靜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

多元主體參與地方綜合減災(zāi)的協(xié)同治理機(jī)制研究

韓伊靜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

災(zāi)害是威脅地方社會(huì)安全的不穩(wěn)定因素，也是各級地方政府在減災(zāi)治理方面肩負(fù)的重任。由于我國科層體制和政府、社會(huì)、市場權(quán)力地位的非均衡制約，地方政府提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力面臨重重困難。文章把目光投向鼓勵(lì)多元社會(huì)力量參與的制度創(chuàng)新，在協(xié)同治理的框架下，厘清地方綜合減災(zāi)多元主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)行協(xié)同行動(dòng)分析，以期探索地方政府綜合減災(zāi)多主體之間的協(xié)同路徑。

地方政府；綜合減災(zāi)；多元主體；協(xié)同治理機(jī)制

在這種背景下，許多學(xué)者開始把目光投向鼓勵(lì)多元社會(huì)力量參與的制度創(chuàng)新。在制度邊際效用遞減的情況下，需要通過制度的優(yōu)化和創(chuàng)新才能將所有力量和資源聯(lián)合起來，[1](P93)優(yōu)化當(dāng)前制度安排在提升政府能力中起到關(guān)鍵作用。因此，本文認(rèn)為，多元主體參與地方綜合減災(zāi)是一種制度框架，通過制度創(chuàng)新鼓勵(lì)多元社會(huì)力量參與綜合減災(zāi)、重構(gòu)綜合減災(zāi)的體制機(jī)制和法制框架體系，形成地方綜合減災(zāi)的協(xié)同機(jī)制，以此優(yōu)化綜合減災(zāi)中不同主體的責(zé)任邊界和行動(dòng)空間，達(dá)成各主體之間均衡狀態(tài)的合作，激發(fā)各主體行動(dòng)的活力，提升地方綜合減災(zāi)的能力。

一、多主體參與綜合減災(zāi)的主體結(jié)構(gòu)分析

綜合減災(zāi)是地方政府在防災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急處置、救援救助和災(zāi)后恢復(fù)重建等災(zāi)害管理全過程中開展的工作。從《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》開始，綜合減災(zāi)就被納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，今年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016-2020年)》提出，“十三五”期間要進(jìn)一步健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制，地方綜合減災(zāi)引起了各級政府的格外重視。新型城鎮(zhèn)化和全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期，我國地方政府更有保障公共安全、減少地方災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，綜合減災(zāi)是政府提供為人民群眾公共物品和公共服務(wù)的重要體現(xiàn)。但是在現(xiàn)實(shí)中，政府在減災(zāi)救災(zāi)中的弊端頻頻出現(xiàn)，亟需探索新的治理機(jī)制以應(yīng)對社會(huì)日益增加的防災(zāi)減災(zāi)需求。隨著協(xié)同治理理論發(fā)展和制度變遷，社會(huì)多元主體參與治理逐步進(jìn)入公共管理的視野,而市場和社會(huì)也是需要構(gòu)建的。[2](P55)政府體系、企業(yè)單位、非營利社會(huì)組織、社區(qū)與公民個(gè)人的有機(jī)結(jié)合成為政府創(chuàng)新管理新路徑。

(一)政府體系

政府在多元合作機(jī)制中的主要責(zé)任在于制度供給和法律監(jiān)管，以及對多元主體的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。地方政府引導(dǎo)協(xié)調(diào)各相關(guān)主體協(xié)同行動(dòng)包括兩個(gè)層面：一是政府內(nèi)部職能部門在綜合減災(zāi)中的協(xié)作與互動(dòng)。規(guī)范政府部門之間的職責(zé)，是政府內(nèi)部的協(xié)同機(jī)制。地方政府成立的常設(shè)性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，成為災(zāi)害指揮中心，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)職能部門的行動(dòng)，整合防災(zāi)減災(zāi)各方資源，保障各部門的職責(zé)分工以及協(xié)調(diào)一致。統(tǒng)一指揮、分類管理、屬地管理、綜合協(xié)調(diào)的災(zāi)害應(yīng)急管理體制和協(xié)調(diào)有序的運(yùn)行機(jī)制，會(huì)減少部門之間的扯皮推諉，形成強(qiáng)有力的組織體系。二是政府與社會(huì)主體協(xié)調(diào)與互動(dòng)。多中心治理理論與實(shí)踐發(fā)展，社區(qū)、非政府組織以及公民在社會(huì)資源分配中需要獲得更多認(rèn)可，政府與社會(huì)組織之間的合作是外部的協(xié)同機(jī)制。政府采取規(guī)范措施劃分權(quán)責(zé)，提供綜合減災(zāi)行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，疏通社會(huì)組織參與渠道，引導(dǎo)非政府組織開展的相關(guān)活動(dòng)，形成政府與社會(huì)合力的平臺(tái)。[3](P61)

(二)企業(yè)單位

企業(yè)擁有較多的人財(cái)物資源，并在市場中能發(fā)揮企業(yè)資源配置的作用，具有一定的生產(chǎn)效率。例如，在關(guān)于綜合減災(zāi)的項(xiàng)目建設(shè)中，政府通過招標(biāo)，與有關(guān)公共安全的生產(chǎn)工廠、保險(xiǎn)公司、建筑公司、物流公司合作,這些企業(yè)參與競爭，發(fā)揮出相對優(yōu)勢，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的災(zāi)害預(yù)防工程建設(shè)。在實(shí)踐調(diào)研中，不少縣市制定了本地的物資儲(chǔ)備制度等，在物資儲(chǔ)備、應(yīng)急供應(yīng)等方面都與一些供貨企業(yè)簽訂合同，這些企業(yè)不僅分擔(dān)了政府部門減災(zāi)物資儲(chǔ)備的壓力，而且借助于企業(yè)的力量把災(zāi)害防御納入日常準(zhǔn)備當(dāng)中。在災(zāi)后恢復(fù)管理中，一些地方政府積極實(shí)踐農(nóng)房保險(xiǎn)制度，為一些農(nóng)戶購買農(nóng)房保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，分散了政府恢復(fù)重建的壓力。這些制度給予企業(yè)更多的參與地位，調(diào)動(dòng)了企業(yè)在綜合減災(zāi)中的積極性。此外，企業(yè)在綜合減災(zāi)的項(xiàng)目中獲得營利，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，而且，許多企業(yè)通過捐助物資資源幫助重建，樹立了良好的企業(yè)形象。企業(yè)在自身實(shí)力不斷完善中也愿意參與綜合減災(zāi)各類項(xiàng)目。

(三)非營利社會(huì)組織

非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。災(zāi)害對地區(qū)、對國家造成的損失重大，在面臨災(zāi)害產(chǎn)生和擴(kuò)散時(shí)，社會(huì)主體也有責(zé)任在其中發(fā)揮作用。非營利性社會(huì)組織在綜合減災(zāi)中的作用，首先體現(xiàn)在能深入基層，為政府公共服務(wù)薄弱的地區(qū)提供資源，滿足當(dāng)?shù)靥囟ㄐ枨蟆＠纾谄h(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行醫(yī)療救助，減少衛(wèi)生事件的發(fā)生。對受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行廣泛資助，通過捐助資金、物資以及志愿者行動(dòng)幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，甚至作為政府的輔助力量，災(zāi)害發(fā)生時(shí)組建專業(yè)隊(duì)伍或心理輔導(dǎo)小組深入災(zāi)區(qū)救援，幫助受災(zāi)人民恢復(fù)心理健康。其次，相比政府和企業(yè)，非營利組織具有獨(dú)特的自治性、志愿性和非營利性等優(yōu)勢，相對于政府績效導(dǎo)向以及企業(yè)的利潤導(dǎo)向，非營利組織在防災(zāi)減災(zāi)中可以同時(shí)體現(xiàn)公共福利和效率。同樣，非營利社會(huì)組織參與綜合減災(zāi)也需要政府的制度供給以及引導(dǎo)協(xié)調(diào)，政府給予這些組織一定的自治權(quán)，并規(guī)定規(guī)范化的參與方式，非營利社會(huì)組織通過承接公共安全服務(wù)的供給，獲得了政府資金技術(shù)、場地設(shè)施、政策優(yōu)惠、行政許可等方面的支持，非營利組織同時(shí)也增加了合作經(jīng)驗(yàn)，得到了鍛煉和社會(huì)認(rèn)可。

(四)社區(qū)

社區(qū)是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容。從橫向劃分的角度，社區(qū)可以分為：城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)社區(qū)、城鄉(xiāng)聯(lián)合體。社區(qū)強(qiáng)調(diào)人群內(nèi)部成員之間文化維系力和內(nèi)部歸屬感，在公共服務(wù)方面扮演著重要的角色。社區(qū)作為居民自治組織，其自治機(jī)制表現(xiàn)為：(1)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的宣傳教育。有研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人其實(shí)是通過自己的親友、鄰居等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而非官方渠道獲得災(zāi)害預(yù)防知識(shí)以及應(yīng)對的知識(shí)。各級民政部門將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳、教育培訓(xùn)等事項(xiàng)向社區(qū)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)力量擴(kuò)大了綜合減災(zāi)宣教的普及范圍，以群眾樂意接受的方式對公眾進(jìn)行宣傳教育和培訓(xùn)，使綜合減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)走向日常，強(qiáng)化了公眾防災(zāi)意識(shí)。(2)社區(qū)進(jìn)行自主救援。在政府專業(yè)救援力量有限的情況下，社區(qū)、志愿者隊(duì)伍展開自救互救是減輕生命財(cái)產(chǎn)損失的關(guān)鍵。在突發(fā)災(zāi)難來臨，而救援隊(duì)伍還未及時(shí)趕來，社區(qū)和社會(huì)組織能及時(shí)引導(dǎo)受災(zāi)居民自救，聯(lián)合抗災(zāi)。當(dāng)救援隊(duì)伍到來時(shí)，社區(qū)和社會(huì)組織積極配合，及時(shí)匯報(bào)事態(tài)發(fā)展?fàn)顩r。為了提高社會(huì)組織、社區(qū)和志愿者們的救援能力,還要對其進(jìn)行培訓(xùn)和應(yīng)急救援演練，以及建立社會(huì)參與機(jī)制，規(guī)范社會(huì)參與救援的行動(dòng)。例如，湖北省建立多個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)，探索培育社區(qū)力量的新機(jī)制，提升社區(qū)減災(zāi)的自主性和協(xié)同性。

(五)個(gè)人

參與治理價(jià)值取向是以公民的權(quán)利與公共利益為目標(biāo)的。因此，公民既是公共安全服務(wù)的消費(fèi)者，又是公共安全服務(wù)的供給者，具有雙重性。公民不僅僅是公共安全服務(wù)的收益者，也是有權(quán)力參與公共服務(wù)的主體之一。公民個(gè)人一般充當(dāng)表達(dá)安全訴求、監(jiān)督公共安全服務(wù)供給質(zhì)量和效果、參與綜合減災(zāi)宣傳教育、進(jìn)行資金物資捐助的主體。例如，在減災(zāi)救災(zāi)中，地區(qū)居民通過自有的減災(zāi)知識(shí)，能對危機(jī)產(chǎn)生快速反應(yīng)，進(jìn)行自救與互助，可以減少損失，提升災(zāi)難處理的效率。反之，居民如果不懂得自救，則會(huì)引起群體性的恐慌，使災(zāi)害救援難度更大。因此，政府在引導(dǎo)社會(huì)意識(shí)時(shí)需要重視社會(huì)群體防災(zāi)意識(shí)的培養(yǎng)，防患于未然。市民的防災(zāi)減災(zāi)的“危機(jī)意識(shí)”直接關(guān)系整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)工作的效能。

二、我國多元主體參與綜合減災(zāi)的協(xié)同行動(dòng)分析

我國地方政府本身資源稟賦不一，許多基層地區(qū)災(zāi)害的類型、風(fēng)險(xiǎn)不同，所適用的減災(zāi)方式和手段不同，因此不同地方政府對綜合減災(zāi)的重視程度、資源投入等都不相同。但是，綜合減災(zāi)作為政府提供公共服安全服務(wù)的重要職責(zé)，需要政府重視起來并形成未雨綢繆的意識(shí)。然而，有些地方在綜合減災(zāi)行動(dòng)中取得了一些成就，通過資源的互補(bǔ)，形成了多元協(xié)同治理的萌芽；而有些地方綜合減災(zāi)仍然比較落后，多元主體的力量尚未發(fā)揮出來。無論是協(xié)同行動(dòng)的失敗還是協(xié)同治理的成功，其中都有一些共同的作用機(jī)制。本文在協(xié)同行動(dòng)的大體框架中分析政府與社會(huì)組織協(xié)同的困境以及內(nèi)在動(dòng)力，認(rèn)為協(xié)同行動(dòng)的困境在于政府與社會(huì)組織之間主體結(jié)構(gòu)失衡、協(xié)同行動(dòng)的運(yùn)行程序不暢以及我國非政府主體參與能力不足；協(xié)同行動(dòng)的動(dòng)力在于我國制度環(huán)境的變化、科技發(fā)展以及綜合減災(zāi)的社會(huì)共識(shí)和社會(huì)氛圍的逐步形成。

常規(guī)的數(shù)學(xué)課堂中，部分教師淡化了小數(shù)乘法意義的教學(xué)，把重點(diǎn)放在計(jì)算的算理和方法的總結(jié)上.小數(shù)乘法意義的理解是學(xué)習(xí)小數(shù)乘法的基礎(chǔ)，對于小數(shù)乘法算理的學(xué)習(xí)起著重要作用，因此不應(yīng)被忽視.通過對乘法運(yùn)算律與小數(shù)乘法知識(shí)間的關(guān)聯(lián)性分析，確定了如下的教學(xué)思路：一是運(yùn)用乘法運(yùn)算律的相關(guān)特性全面理解小數(shù)乘法的意義.二是運(yùn)用乘法運(yùn)算律的知識(shí)內(nèi)容加深對“小數(shù)乘法”的算理理解.以下為小數(shù)乘法的教學(xué)設(shè)計(jì).

(一)協(xié)同行動(dòng)的多重困境

1.主體結(jié)構(gòu)失衡

權(quán)力結(jié)構(gòu)往往與資源結(jié)構(gòu)重疊，資源結(jié)構(gòu)決定了政府與非政府主體之間應(yīng)當(dāng)是相互依賴的狀況。[4](P44)在減災(zāi)救災(zāi)中，政府行政權(quán)力過大，地方政府與社會(huì)組織之間權(quán)力失衡，資源不對等且資源利用能力差異大。地方政府作為公共權(quán)力的中心，以其公共權(quán)力的合法性和權(quán)威性能有效調(diào)動(dòng)和支配地方資源，凝聚地方力量。在減災(zāi)救災(zāi)中，地方政府綜合救災(zāi)職能部門的工作體現(xiàn)著重要社會(huì)管理和公共服務(wù)的意義，同樣政府應(yīng)充當(dāng)保護(hù)社會(huì)組織發(fā)展的角色，維護(hù)社會(huì)組織的自主性。但我國一直以來處于強(qiáng)政府弱社會(huì)的狀態(tài)，社會(huì)組織的發(fā)展空間小、機(jī)遇少。政府行政權(quán)力凌駕于社會(huì)組織之上，然而，政府也缺乏管理社會(huì)組織以及市場主體的能力。主體結(jié)構(gòu)失衡是與我國地方政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐過于緩慢、對社會(huì)組織重視程度不夠、制度建設(shè)能力滯后導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏自主性和發(fā)展的動(dòng)力等因素密切相關(guān)的。

2.運(yùn)行程序不暢

多元主體協(xié)同治理需要明確的表達(dá)路徑和參與渠道。然而，我國綜合減災(zāi)的主要制度建設(shè)仍然不足，在多元主體如何進(jìn)入綜合減災(zāi)領(lǐng)域，怎樣統(tǒng)一行動(dòng)規(guī)范，以及以何種方式監(jiān)督多主體行為等方面都需要繼續(xù)完善。如果參與程序不明確，主體責(zé)任不明確，將會(huì)增加多元主體參與的交易成本，從而減少多元主體參與的激勵(lì)因素。

3.非政府主體能力不足

我國一直以來社會(huì)資本相對缺乏，公民、社區(qū)等參與水平較低，較低水平的參與又進(jìn)一步導(dǎo)致我國多樣化制度安排往往失敗。例如，在湖北省實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣市社會(huì)參與的能力薄弱。雖然地方設(shè)立了義工聯(lián)合慈善機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)自身人力資源、資金資源有限，除了在社會(huì)宣傳教育活動(dòng)中發(fā)布傳單之外，沒有開展其他與社會(huì)聯(lián)系密切的活動(dòng)。并且，社會(huì)組織缺乏基層政府的合理引導(dǎo)，無法有效發(fā)揮社會(huì)減災(zāi)、備災(zāi)、救援的作用。此外，在一些公民個(gè)人參與災(zāi)害救援行動(dòng)中，由于這些群體欠缺救援知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，反而阻礙了正式救援力量的施救進(jìn)程。社會(huì)資本的薄弱也成為形成多元主體協(xié)同機(jī)制的消極力量。

(二)集體行動(dòng)內(nèi)在動(dòng)力

1．制度環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府與市場相互博弈和相互調(diào)試，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，開始重視市場在資源配置中的作用。地方政府在研究綜合減災(zāi)市場運(yùn)行機(jī)制時(shí)，通過對市場制度和法律法規(guī)的完善，格外重視對市場秩序的維護(hù)以及公民個(gè)人、市場主體的基本權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而且我國市場經(jīng)濟(jì)也在不斷發(fā)展、市場主體逐步強(qiáng)大，產(chǎn)權(quán)體系以及市場的法律體系也逐步完善，這都為企業(yè)權(quán)利和責(zé)任劃清了邊界，保障了企業(yè)充分發(fā)展的權(quán)利也為企業(yè)參與公共服務(wù)提供了明確的指引。因此，在資源分配結(jié)構(gòu)逐步開放，多元化的制度供給逐步加強(qiáng)的背景下，促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步增加了企業(yè)和社會(huì)組織參與公共治理的積極性。特別是在減災(zāi)救災(zāi)中，鼓勵(lì)多元組織參與減災(zāi)救災(zāi)的制度安排不僅保障了企業(yè)和社會(huì)組織有序參與，還使政府、企事業(yè)單位和社會(huì)組織之間形成協(xié)同合作的局面。

2．科技因素

科技發(fā)展是社會(huì)環(huán)境變化的一個(gè)突出表現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，信息傳播速度極快，國家、市場、社會(huì)互動(dòng)更為頻繁。災(zāi)害預(yù)防預(yù)警、預(yù)報(bào)、救援等環(huán)節(jié)都少不了科學(xué)技術(shù)的作用，快速、高效的減災(zāi)技術(shù)方法促進(jìn)了政府減災(zāi)效率提升。例如，數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展保證了災(zāi)情信息預(yù)測的精確性，有助于災(zāi)害發(fā)生時(shí)的短時(shí)決策；通訊技術(shù)使各主體之間形成便捷的溝通平臺(tái)。指揮中心遠(yuǎn)程指揮、電視電話會(huì)議等行動(dòng)節(jié)約了災(zāi)害管理的時(shí)間成本和協(xié)調(diào)成本。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感技術(shù)能直觀的對災(zāi)害進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，預(yù)估受災(zāi)范圍、受災(zāi)情況等信息，充實(shí)搶險(xiǎn)救災(zāi)中準(zhǔn)確的決策依據(jù)。減災(zāi)的科技裝備，例如，高科技搜救系統(tǒng)等提升了救援的效率。科技應(yīng)用于減災(zāi)救災(zāi)中，必然提升了減災(zāi)救災(zāi)的效率，我國信息技術(shù)等技術(shù)的發(fā)展也為多元主體的協(xié)同帶來新的契機(jī)。

3．社會(huì)氛圍

一個(gè)良好的社會(huì)文化氛圍能為公眾帶來較好的歸屬感和安全感，有利于構(gòu)建政府與社會(huì)合作的信任基礎(chǔ)。危機(jī)意識(shí)、互助意識(shí)以及救援知識(shí)構(gòu)成一個(gè)社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)氛圍的關(guān)鍵。有學(xué)者對社區(qū)居民參與情況作出調(diào)查，發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感越強(qiáng)烈，對小區(qū)活動(dòng)參與的積極性也越高。同樣，在減災(zāi)救災(zāi)中，地區(qū)居民互助意識(shí)越強(qiáng)，對綜合減災(zāi)救援的效率也會(huì)有很大幫助。例如，當(dāng)災(zāi)害突然發(fā)生時(shí)，居民的減災(zāi)知識(shí)能使居民個(gè)體產(chǎn)生快速的應(yīng)急反應(yīng)，進(jìn)行自救與互助，并配合救援隊(duì)伍行動(dòng)，這樣就會(huì)減少救援工作的阻礙。除此之外，社會(huì)中互助、獻(xiàn)愛心、慈善等品質(zhì)的傳遞和發(fā)揚(yáng)有助于建構(gòu)社會(huì)信任和社會(huì)凝聚力。社會(huì)氛圍作為社會(huì)性激勵(lì)因素，能促進(jìn)社會(huì)多元主體形成集體行動(dòng)。

雖然主體結(jié)構(gòu)失衡，參與的運(yùn)行程序不暢、非政府主體能力不足成為了多元主體協(xié)同減災(zāi)的多重困境，但我國逐步寬松的市場環(huán)境和多樣化的制度安排、快速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)以及良好的社會(huì)氛圍都為協(xié)同治理提供了內(nèi)在動(dòng)力。

三、協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

社會(huì)組織、公民個(gè)人作為政府的輔助力量在災(zāi)害預(yù)防以及救助中都發(fā)揮出其獨(dú)特的優(yōu)勢，政府公共服務(wù)職能與公民自我管理和社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合，多元合作機(jī)制成為提升綜合減災(zāi)能力的創(chuàng)新路徑選擇，多個(gè)主體既相互協(xié)調(diào)又相互補(bǔ)充。

(一)引導(dǎo)協(xié)調(diào)

在這個(gè)動(dòng)態(tài)合作模式中，政府需要通過制定相關(guān)主體的行為規(guī)范，提供多元主體互動(dòng)的制度環(huán)境，為社會(huì)組織、公民個(gè)體參與綜合減災(zāi)提供“準(zhǔn)入”的制度保障，保障各主體間互動(dòng)的效率。為相關(guān)主體提供資源信息，達(dá)成各主體之間的溝通和交流，及時(shí)有效獲取風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行自救互救。明確參與主體的權(quán)責(zé)，制定公益組織、慈善機(jī)構(gòu)、新聞媒體等的行為規(guī)范，并按照規(guī)范化程序?qū)Χ嘀黧w綜合減災(zāi)的行為實(shí)行監(jiān)督管理。疏通社會(huì)組織參與渠道，建立常態(tài)的溝通機(jī)制等，解決公益組織和企業(yè)等相關(guān)主體在綜合減災(zāi)中“進(jìn)入難”和“退出難”的問題；此外，完善社會(huì)捐助機(jī)制、保障志愿者基本權(quán)利等機(jī)制，為多元組織開展活動(dòng)提供相應(yīng)制度支持，從而加強(qiáng)政府主導(dǎo)的權(quán)威性和社會(huì)參與的有效性，促進(jìn)政府與社會(huì)的共同進(jìn)步。

(二)相互補(bǔ)充

現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行方式越來越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)加劇了地方政府防災(zāi)減災(zāi)的重?fù)?dān)，而社會(huì)組織、公民個(gè)體等也在各自行為中體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任的一面，成為公共安全的承擔(dān)者。企業(yè)作為市場的主體，在綜合減災(zāi)中利用制度空間，與政府合作，參與綜合減災(zāi)中物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)；促進(jìn)技術(shù)升級，進(jìn)行有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)的研發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)，此外，參與預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急、救援工作以及進(jìn)行企業(yè)慈善捐贈(zèng)。社會(huì)公益組織擁有靈活的組織隊(duì)伍，參與災(zāi)害宣傳教育、災(zāi)害救援以及參與綜合減災(zāi)資金和物資的捐助等，特別是社會(huì)公益組織能在救災(zāi)中及時(shí)深入最基層，彌補(bǔ)基層政府救援能力不足等問題。社區(qū)是社會(huì)生活的基本單元，在群體文化感染和信息的傳播中有著獨(dú)特的優(yōu)勢，社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)教育，知識(shí)普及，災(zāi)情信息收集、傳遞中發(fā)揮著重要作用，民眾是更為廣泛的參與者，發(fā)揮著不可缺少的作用。

(三)互助成長

地方政府在應(yīng)對綜合減災(zāi)能力的建設(shè)時(shí)，依據(jù)不同地區(qū)的特殊情況，將政府、市場、社會(huì)納入一個(gè)制度環(huán)境的框架中，通過制度創(chuàng)新，用具體的制度安排規(guī)范具體行為，促進(jìn)相關(guān)主體間的互動(dòng)和共同成長。在綜合減災(zāi)過程中，多元主體參與的核心在于發(fā)揮社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)自上而下的政府管理與自下而上的社會(huì)參與相結(jié)合，以此發(fā)揮社會(huì)資源的作用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān),提高政府綜合減災(zāi)的潛在效率。同時(shí)，社會(huì)組織和民眾通過制度空間，使自身得到發(fā)育和完善，優(yōu)化自身資源管理能力，實(shí)現(xiàn)與政府組織的角色互補(bǔ)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)社會(huì)組織與政府之間、社會(huì)組織與民眾之間、民眾與政府之間的相互信任以及合作，提升地區(qū)在綜合減災(zāi)中的協(xié)同能力。

四、結(jié)語

制度環(huán)境和制度安排為政府提供了一個(gè)多中心互動(dòng)的協(xié)作思路：界定主體的職責(zé)、協(xié)調(diào)各主體行動(dòng)，鼓勵(lì)各主體在減災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮積極的作用。我國科層體制以及多元主體權(quán)利不均衡的制度環(huán)境給予了綜合減災(zāi)制度安排的發(fā)展空間以及方向，隨著市場作用逐步凸顯，社會(huì)力量逐步發(fā)展，吸納社會(huì)資本參與防災(zāi)減災(zāi)是協(xié)同機(jī)制的基本思路。政府應(yīng)當(dāng)完善自身職能，培養(yǎng)社會(huì)力量和市場活力，通過多元化的制度安排，完善多主體的協(xié)同機(jī)制，鼓勵(lì)市場、社會(huì)和民眾在社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用。

[1]劉毅，張藝.制度能力與地方治理：一個(gè)研究綜述[J].理論述評，2016，(6).

[2]蔡長昆.制度環(huán)境、制度績效與公共服務(wù)市場化：一個(gè)分析框架[J].中國公共管理論壇，2016，(4).

[3]樊博，陳龍.政府與非政府組織的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)策略研究[J].復(fù)旦公共行政評論，2013，(2).

[4]李文釗，蔡長昆.政治制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本與公共治理制度選擇[J].管理世界，2012，(8).

TheCollaborativeGovernanceMechanismofMultipleSubjectsParticipatingtheLocalComprehensiveDisasterReduction

HAN Yi-jing

(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China)

Disasters are the disturbing factors for local social security，which is also the responsibility for the local government of various levels to reduce natural disasters. The unbalanced governance，due to the system，government，society，and the power and position of market，is facing difficulties to improve the comprehensive competence. It is encouraged to allow the multiple social forces to participate the system innovation. Under the framework of collaborative innovation，it is important to clarify the multiple subject structure and to analyze the corporate action. It hopes to explore a collaborative road for the subjects to work on the comprehensive disaster reduction.

the local government；the comprehensive disaster reduction；the multiple subjects；the collaborative governance mechanism

2017-03-09

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”研究生實(shí)踐創(chuàng)新課題項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：地方政府綜合減災(zāi)能力建設(shè)研究。

韓伊靜(1993-)，女，湖北襄陽人，碩士研究生，主要從事地方政府治理研究。

1004—5856(2017)12—0036—05

D035.5

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.12.008

張 慶