河南省精準扶貧路徑創新研究

范榮華

黨的十八屆五中全會要求，到2020年，“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。河南省把脫貧攻堅作為“一號工程”，建立完善了“1+N”精準扶貧政策體系，確保精準扶貧、精準脫貧，實行最嚴格的脫貧攻堅考核督察問責，切實打好了“轉、扶、搬、保、救”組合拳，2016年有110萬農村貧困人口穩定脫貧，1500個貧困村退出貧困序列。蘭考和滑縣率先脫貧摘帽，黃河灘區居民遷建第一批試點群眾喜遷新居。扶貧成就令全國矚目。但剩余貧困人口，屬減貧工作中條件最差、難度最大、底子最薄的“硬骨頭”。群眾致貧原因復雜，越往后脫貧成本越高、難度越大。為實現到2020年徹底消除貧困的目標，中央扶貧工作會議《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰的決定》和2016年3月15日十二屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》這兩份未來五年扶貧的綱領性文件中，對打贏這場扶貧攻堅決戰做了具體部署。為保證河南省的脫貧攻堅工作能夠系統、全面、精準地完成，很有必要對河南省精準扶貧的路徑創新進行研究，旨在提升扶貧效率、優化資源配置。

筆者經過大量實地調研，分析出河南省當前精準扶貧面臨的巨大挑戰有：精準識別存在局限性、扶貧管理缺乏動態性、政策實施存在部門間難協調性、金融扶貧存在高風險性等問題。針對上述問題提出創新路徑如下：規范程序，建立多維貧困識別體系；“有進有出”，完成貧困對象的動態管理；多方籌資，克服精準扶貧財力困難；把握重點，構建“1+2+N”產業扶貧大格局；強化督導，制定完善考評體系。以期對河南省精準扶貧相關部門有所啟發。

一、河南省當前精準扶貧面臨的巨大挑戰

（一）精準識別存在局限性

目前貧困戶的精準識別標準主要是收入水平。依據收入水平識別是否貧困具有可比、直觀等優勢，但也存在一定程度的局限性，具有若干漏選、難選問題。主要因為，第一，家庭微觀收入統計體系還不健全，很難準確、及時獲得每個家庭的真正收入情況，僅以收入標準去識別貧困戶，現實操作過程中具有較大難度。第二，收入僅能反映貧困中的一個方面，不能全面反映其他維度方面的貧困狀況，例如，因病、因災等導致的支出性貧困、能力性貧困等。由于家庭真實收入計算指標的局限性和難測度性，各地在精準識別貧困戶時，才提出了“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”等更具操作性和比較性的辦法。現實貧困戶識別過程中廣泛采用由群眾投票進行評選的方式，這與收入水平評價方式相比，更具有可操作性和公平性，但因現有貧困戶的識別辦法具有較強主觀性，會造成區域的不公平性。而村民代表開會進行評選，由于主觀性較強，并在權勢、利益驅使下極易受人操控。由于貧困戶的指標是經過層層分解的且每個區域分到的指標有限，而貧困程度高、面積廣的地方評選難度較大，很難準確反映不同區域間貧困人口存在的客觀差異，同時，在貧困戶指標的分解過程中造成了區域不公平的問題。從2016年7月份對河南省14269個農戶家庭實地調研的情況來看，有1.31%的貧困戶精準識別漏出率。

（二）扶貧管理缺乏動態性

貧困人口再入機制和退出機制不健全。因為各區域退出指標的劃分是結合使用自上而下與自下而上的分解方法，且貧困人口退出程序與認定程序大致相似。一般根據扶貧資金的投入重點及現有經濟基礎，把脫貧指標分解到各重點村及鄉鎮。而脫貧人口承擔風險能力和自我發展能力仍然不強，因病返貧和因災返貧的機率仍然較高。“只出不進”認定貧困人口的策略，缺乏對脫貧人口進行精準管理和動態跟蹤。返貧率在部分地區表現很高，而又缺失返貧人口的再入機制。根據對124個貧困村調查數據測算發現，近3年來貧困地區平均返貧率為12.9%，其中秦巴山區返貧率高達29.5%。

（三）政策實施存在部門間難協調性

我國的精準扶貧工作已初步形成行業扶貧、社會扶貧和專項扶貧“三位一體”的治理框架體系，但實施時部門間的難協調性仍然存在，且扶貧資源配置效率不高。第一，國務院扶貧辦專職扶貧，但可支配的資源和扶貧資金相對較少，再加上各部委間協調措施缺失，所以政策實施存在部門間難協調性；第二，行業扶貧資源缺少統籌規劃，致使扶貧資源利用低效。行業扶貧彼此的施策方案都相對獨立，各部門根據自己的職責主要投向扶貧聯系點或聯系片區，沒有統籌考慮整個行業的扶貧資源，從而造成扶貧資源分布不均，且單一行業很難綜合性解決貧困地區全面發展問題，扶貧資源利用效率低下等問題。

（四）金融扶貧存在高風險性

首先，資金缺口較大。由于精準扶貧是綜合性的巨大工程，產業扶貧、異地搬遷、對口援助等都需大量保障性資金，若保證如期實現扶貧目標，需要各類資金和社會各界的共同支持。其次，貸款風險較大。目前的傳統農業產業主要以種植業和養殖業為主，技術含量較低，抗風險能力不強，靠天吃飯依然是主流，產業的整體收入難以得到有效持續的保障；一旦遭遇風險，其損失盡管有不斷完善的農業保險做保障，但在災后理賠時，由于受到種養殖對象在生長期、數量、質量、種群等諸方面因素的影響，受損的數量難以把握，也缺乏統一的國家或行業標準，在具體理賠時很難受到有效的權益保障，容易造成因災返貧。然后是農村信用環境短期內難以改觀。數千年的農耕經濟造成了商業信用很難在農村扎根的不良局面。諸如，農村信用檔案尚不健全、信用記錄系統不完善、部分農戶缺乏誠信意識等非商業化信用現象依舊比較普遍，這都會在一定程度上影響到金融扶貧工作在農村的順利推進。接著，目前大部分地區采用的是將貸款直接發放至有關企業，由企業給農戶支付利息或股金的形式，而企業的經營風險是很難預測的，對企業的監管在扶貧領域也存在著一定漏洞。最后，金融扶貧貸款多采用政府擔保的形式，這和目前國家倡導的減輕或消滅地方債的宏觀政策是相抵觸的。

二、精準扶貧政策創新路徑

（一）規范程序，建立多維貧困識別體系

一是加強培訓，提高識別能力。組織召開貧困戶精準識別培訓，實施以農戶人均純收入為準的、日常家庭關鍵性支出為參考的多尺度、多維度精準識別方法。將農戶的一般收入能力、日常可支配能力、關鍵消費能力實行有機結合，量化搭配，構建貧困人口識別和評判綜合指標動態量化體系。具體來說就是對重點貧困戶按主要致貧原因、可能的有效脫貧途徑進行分類、分層識別，構建多類型的動態貧困人口信息庫，圍繞貧困戶識別標準、收入計算、識別程序、識別維度和工作職責等，對縣、鄉、村三級干部進行技能培訓，提高鑒別精準度。二是嚴格程序，提高識別精準度。反復進行精準識別“回頭看”，以行政村為單位，進行拉網、過篩式識別核查。按照“一進二看三算四比五議六定”的識別方法和程序精準識別，堅持做到“三嚴”。同時與民政、殘聯等部門對接，將符合貧困標準的五保戶、低保戶和殘疾人家庭及時納入貧困系統，做到貧困人口應入盡入、一人不落。三是強化責任，確保精準識別工作扎實推進。要求村級識別上報的貧困名單由駐村第一書記、駐村工作隊長、包村干部、村支部書記、村主任集體會診、逐個審核、逐人簽字后加蓋村委會公章，建檔立卡。及時對建檔立卡數據庫進行維護，確保信息系統動態更新、準確完整。四是加強督導檢查，確保識別結果真實有效。組建專門督查組，不定時暗訪，隨機抽取進行核實，確保貧困戶識別精準、信息采集真實有效，為精準扶貧有效脫貧提供強力支撐。

（二）“有進有出”，完成貧困對象的動態管理

貧困人口只有實施動態化管理才能達到實事求是的精準。可以在全國扶貧開發信息系統業務管理現有功能的基礎上，增設行政區域地圖展示、產業布局圖自動生成和幫扶日志即時發布等功能，能夠更加直觀地體現精準扶貧的動態監管。對突發疾病、因學、因災、因殘等原因致貧或返貧的貧困戶，如期完成精準扶貧各項工作任務，應在現有精準識別建檔立卡基礎上，構建貧困縣、貧困村、貧困戶動態退出和再進入機制，杜絕指標貧困、數字脫貧等被貧困、被脫貧等怪象。通過醫療救助、教育救助、災害救助、臨時救助、特殊救助、慈善救助等方式，確保穩定脫貧。以貧困縣與貧困村的基本條件、農村普通家庭日常消費支出為參照、上學醫療等主要支出為核心，進一步明晰貧困縣、貧困村與貧困戶的退出標準，嚴把退出約束條件。構建貧困縣、貧困村與貧困戶基本條件定期監測體系，對其狀態實施全面動態評估和監測，將返貧對象及時重新納入扶貧監管系統，并根據動態跟蹤數據，時時調整扶持措施，堅決杜絕大面積返貧現象的發生，全力推進返貧再脫貧工作的開展。

（三）多方籌資，克服精準扶貧財力困難

一是加大縣級投入。克服縣級財力困難，專項用于扶貧村基礎設施建設，投入增幅超過省專項資金增幅10個百分點。二是積極整合涉農項目資金。精細化管理轉移支付、扶貧開發等資金，整合交通、水利、文化、衛生、城鄉建設等項目，集中向貧困村傾斜。三是實施金融扶貧。實行小額貼息貸款，解決貧困戶資金短缺、帶動能力弱的問題，如縣財政列支1000萬元專項資金補充資金池用于脫貧攻堅貸款貼息。金融銀行部門放大10倍效應，用于到戶增收項目每戶5萬元的小額貼息貸款，為全縣貧困戶及參與扶貧的專業合作社開辟方便快捷的貸款“綠色通道”。四是建立貸款保險機制。探索建立保險業與扶貧貸款緊密結合的新型“政（財）+保+銀+農（企）”四位一體工作機制。例如，由縣政府出資1000萬元，組織社會資金1000萬元，縣政府與中原農業保險股份有限公司密切合作，設立2000萬元的涉農貸款資金池作為風險保證金，一旦發生有關企業代償風險后，企業互保資金、銀行、保險公司分別承擔20%：20%：60%代償風險，縣政府牽頭共同進行追償。另外，縣財政出資，與中國人壽合作為每個貧困成員購買扶貧小額保險一份，提高貧困人口的風險保障水平。成立專門的扶貧貸款組織監督機構體系，通過完善債務償還跟蹤體系提升相關企業和農戶的債務履約率，降低地方政府和金融機構的債務風險。

（四）把握重點，構建“1+2+N”產業扶貧大格局

“1”是持續發展壯大傳統優勢種植業。立足種植規模大、水平高的實際，堅持提質和擴規并舉，不斷提升貧困戶參與的廣度與深度，使種植業成為脫貧攻堅的主渠道。“2”是兩個全覆蓋。抓住國家政策紅利和地方龍頭企業支撐的優勢，把握風險小、見效快、有保障的鮮明特點，大力發展光伏和養殖兩大產業，實現貧困戶全覆蓋。“N”是在產業脫貧上，既求“一”柱擎天，也求多業并舉，實現新興特色產業的共生共榮、百花齊放。在探索產業脫貧進程中，因地制宜，為貧困縣、貧困村、貧困戶、貧困人員拓展更大的選擇空間，實現精準施策、精準脫貧。如電商產業、特色種植、土地流轉分紅、建設扶貧車間、來料加工等。

（五）強化督導，制定完善考評體系

一是制定完善考評體系。制定脫貧攻堅“周督查、月考評”工作考評辦法、駐村工作隊及行業部門“月督查、季考評”考評辦法等一系列考核辦法和督查方案，對照時間節點，倒排工期，逐級細化分解任務，具體到責任領導、落實單位。二是建立常態化督導機制。每縣成立高規格督查組，對所轄鄉鎮實行一周一督查一通報、一月一排名，前三名作典型發言，后三名作表態發言；對行業部門實行一月一督查一通報、一季度一排名，后兩名的部門，主要領導表態發言；對“第一書記”和駐村工作隊的考評，要求相關鄉鎮參與，并將督查結果反饋所屬部門，作為行業部門扶貧工作考評的重要依據和績效考評的重點內容。對提前完成脫貧任務的，在原定扶持政策不變、投入力度不減的基礎上，進行表彰獎勵；對工作內容不精準、工作措施不落實、工作任務不能按期完成的，從嚴追究相關單位和責任人責任。三是強化專項督查和巡察。縣委組織巡察組對扶貧鄉鎮進行扶貧工作專項巡察，同時縣紀委與縣督導組結合對全縣脫貧攻堅工作進行專項督查。四是高位督查。由縣處級領導帶隊對駐村工作隊“第一書記”和駐村工作隊的到崗到位情況、履職盡責情況、脫貧工作開展情況進行全方位的督查。通過高密度、高頻度、高強度明察暗訪的工作督查，全縣上下形成重視扶貧、聚力扶貧、奮力趕超的局面。

【本文系2016年河南省發展研究中心招標課題“河南省精準扶貧路徑創新研究”（2016227）的階段性成果】

（作者單位：南陽理工學院經濟管理學院）