完善人民當家作主制度體系打造社會治理新格局

程 萍

國家行政學院教授、博士生導師

完善人民當家作主制度體系打造社會治理新格局

程 萍

國家行政學院教授、博士生導師

習近平同志代表第十八屆中央委員會向黨的十九大作的報告《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》是中國特色社會主義進入新時代的里程碑。報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”在這一背景下，報告強調“加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國國家治理和社會治理指明了發展方向。

一、從“管理”到“治理”：中國共產黨執政理念實現重大轉變和發展

以互聯網為代表的數字信息科技，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了人類生存新方式，極大地提高了人類認識世界、改造世界的能力?！熬W絡化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發展的共識和趨勢。在這一背景下，社會治理必須回應人民群眾不斷深化的物質和精神需求，深入研究新時期社會治理的新挑戰、新要求和新課題；必須適應社會主要矛盾的轉化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創新”到黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理”，中國共產黨執政理念發生了重大轉變與發展，黨以高度的理論自覺和行動自覺，不斷探索、創新和深化“社會治理”的本質、路徑和方法。2012年11月，黨的十八大報告提出“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”為新時期社會治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會發展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會治理創新必須沿著社會化、法制化、智能化、專業化的方向前行，通過“治理”，實現“善治”———人人盡責，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

什么是“治理”？“治理”和“管理”有什么區別？

從中國文字起源看，二者就有著很大的不同?！肮堋笔窍笮挝淖郑ㄒ灿姓f是會意字），上中部（包括竹字頭和寶蓋頭）原是竹葉形狀，下部是中間空的竹管，指中間空的長條物，后來將細長的圓筒形物品皆稱之為“管”，如管狀樂器、毛筆筆管等。隨著人們制作工具能力的提高，一種竹制的鎖扣門戶的工具出現了，“管”字轉義為鎖鑰，古代叫“管鍵”，人們把拿著鎖鑰的人叫“管家”。管家管理物品最重要的手段就是用“管鍵”把物品鎖起來，看管好。由此可見，“管”強調控制和支配的作用?！爸巍币彩窍笮挝淖郑瑥乃畯奶?、始，意指自水的出處、基礎、細小處開始，以水的特征為法，進行的修整、疏通、引導。從字源不難看出，“管理”強調的是控制和約束的手段，“治理”既是說清淤疏堵的手段，也是目標——讓水流動起來，流向遠方，流向終點。

從中國共產黨自十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會體制和社會發展在目標、主體、內容、方式、方向和范圍等方面都發生了重要轉變。發展目標從單純追求經濟增長轉向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標的新發展；參與主體從單一性的政府主導轉向黨領導下的政府主導、全民參與，特別是人民群眾通過社會組織和基層自治組織的參與；治理內容從強調實行政府對社會的“管控”轉向強調服務型政府建設；治理方式從傳統的政府行政性行為轉向社會多元主體協商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協商互動；治理范圍則跳出政府和體制內部的局限，在厘清政府、企業和社會組織職能邊界的基礎上，向全社會開放。從這些轉變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協商對話、協調互動，也更加民主、開放和包容，更加重視和強調人民當家作主。

二、共建共治共享：完善人民當家作主的制度體系

新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾當家作主、參與社會治理的主要內容有哪些？參與的重點和難點在哪里？以怎樣的形式參與更有效？黨的十九大報告進一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，對社會治理創新提出了新課題、新思路。

什么是人民當家作主？就是在法律框架下，人民說話算數，凡是與廣大人民群眾切身利益相關的事務，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務，交給人民群眾討論協商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，人民當家作主強調的是影響和改變公共行為的運作模式——決策由權力機構主導轉變為群眾參與，與人民群眾互動協商的過程。從公共行政視角看，人民當家作主強調的是公共權力行使過程中，聽取利益相關人意見的程序和機制，強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話的過程、形式與結果。公共權利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實施過程、政策評估反饋過程、政策調整完善過程等。在以上每個階段性過程中，建立信息公開、協商互動、檢查監督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實現人民當家作主最重要的制度保證，也是新時代社會治理創新的重點和難點。從公益事業視角看，人民當家作主強調的是以公共政策引導和鼓勵人民群眾在環境保護、健康、教育、扶貧、養老助殘、婦女兒童權益保護、法律援助、社會治安、文化體育等方面發揮重要作用。目前，公益性事業是人民群眾參與社會治理的重點，也是政府政策引導的重點，黨的十八大以來，已經取得了可喜的成果，初步形成以社會組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會事業的氛圍和局面。

黨領導下的人民當家作主，不是以公民個人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當家作主，實現依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實現對公民個人基本權力和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會治理，主體可以是個人，也可以是組織———市場組織或者社會組織。公民個人有依法積極參與公共事務的權利和義務，但個人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業，也是社會治理的重要參與力量和主體，但企業通常以市場為導向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會事業缺乏參與的動力。黨的十六大正式提出社會管理創新，中央對社會組織給予了前所未有的高度重視。黨的十七大對社會組織發展提出明確要求，黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中突出強調了社會組織的功能、地位和作用。黨的十八大報告三次提到社會組織，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會組織在國家治理中的重要主體地位。黨的十九大報告五次提到社會組織，對社會組織的期待更高，要求社會組織在新時代有新作為，發揮社會組織在協商民主、社會治理特別是包括環境保護在內的公益性事業發展中的獨特優勢和積極作用。在黨的引領下，社會組織正在逐步成長為人民學習和實踐當家作主的重要平臺和組織形式。

統觀黨的十八大以來中國特色社會主義的治理模式，在“治理”理念下，傳統的政府單一管理格局通過政府簡政放權和職能轉移、以政府購買服務培育和發展社會組織、建立和完善社區居民（村民）自治制度、大眾創業萬眾創新等政策體系，逐步被打破，政府他治、企業自治、社會組織與政府互治的多元共治、良性互動的善治模式正在形成。黨的十九大明確提出形成人民當家作主、共建共治共享的社會治理格局，將經過實踐探索、符合中國特色社會主義建設的這一治理模式，從理論上進行了歸納總結和提升，進一步要求政府、企業、社會組織、公民個人等多元主體實現有效有序地共同參與社會治理，建立良好社會秩序，共享治理成果。根據這個思路，新時代實現共建共治共享，重點和難點無疑是社會治理制度創新，建立和完善相關制度體系，特別是建立和完善公共權利行使過程中，政府與人民群眾實現有效有序協商互動的決策和治理機制、程序、平臺和手段。進一步完善社會組織發展壯大的法律和制度體系，使其成為人民群眾學習和實踐有序參與、承接政府轉移職能、提供公益性社會服務、激發社會活力、實現人民當家作主的重要主體和載體，是新時代社會治理制度創新的重中之重。

三、加強和創新社會治理：重點在基層，動力來自于社區認同

在我國，人民當家作主主要體現在三個層面。立法層面，通過人民代表大會制度予以實現，各級人民代表特別是基層人民代表，作為黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，肩負著自下而上反映民意、自上而下普及政策的重要作用。公共決策層面，凡涉及廣大人民群眾利益的公共事務特別是與民生緊密相關的公共事務，正在按照中央部署，通過逐步建立和完善多元協商互動的制度體系加以實現?；鶎又卫韺用?，凡涉及城鄉社區居民利益的公共事務和公益服務，近十幾年來，主要是通過強化居民自治組織——居委會的組織建設和自治能力建設、通過購買服務培育社區公益服務類社會組織、建立社區服務站將政府公共服務下沉等政策手段，建立和完善人民當家作主的組織平臺和制度保障。城市社區已經基本實現黨組織領導下的政府公共服務平臺、社區居民自治組織、社區社會組織相互支持、相互補充、相互依托的政社合作局面。自2015年中辦國辦印發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》以來，農村社區建設進入新階段，呈現出與城市社區不同的一些特征。如村民更重視個人的選舉權與被選舉權，也更主動地參與村委會選舉，對村委會的財務收支狀況比較關注，越來越關注環境保護問題等，體現出人民當家作主的意識不斷提升，但農村社會組織特別是公益服務類社會組織嚴重不足，村民參與當地政府民生問題決策、意見表達渠道不暢等問題也比較突出。

黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！边M一步強調社會治理的重心在基層，在城鄉社區，工作的重點是“社區治理體系建設”。社區治理體系建設的動力來自于哪里？即如何調動居民積極性，自覺投入社區治理體系建設中去？這是關系到社區治理成敗的關鍵，也是衡量基層治理水平、治理能力和治理成效的關鍵。黨的十八大以來的基層社區治理實踐表明，社區治理體系建設中首要的是培育居民社區認同意識，只有在社區認同基礎上，居民才有可能煥發出自覺參與社區治理和服務、承擔社區責任、為社區奉獻的積極性和主動性，真正以主人翁的姿態行使當家作主權力，既積極行使權利又主動承擔義務。

社區認同是社會認同的微觀載體，是居民對自己所屬社區在感情和心理上的依賴，它是界定社區概念的重要標準、構成社區的主要要素，更是居民進行社區建設、推動社區發展、實現社區治理的內在動力。社區認同系統主要由社區價值系統、社區組織系統和社區福利系統三個子系統構成。

核心價值系統與社區認同聯系緊密。物質保障是認同的基礎，但物質生活的繁榮并不會自動、必然帶來認同，認同需要正確的、與時俱進的核心價值系統指引。社區居民物質生活的提升，也并不會自動、必然帶來社區認同，需要在社會主義核心價值引領下，精心進行共同價值培育和塑造，才能形成健康的、與時俱進的、社區居民認同的價值觀、文化傳統和生活習俗，實現社區價值認同。

社區組織系統是要在社區內正確地處理好政府、市場與社會的關系，通過職責清晰、分工明確的組織體系，解決社區居民日常生活的各種問題，滿足社區居民對政府公共服務、社會公益服務和市場多樣化服務的需求，從而對社區的各類組織及制度安排進行理解、評價，繼而萌發出認同的情感。只有社區組織體系捋順了，才能調動社區居民參與社區事務的積極性和創造性，從而增強社區歸屬感，實現社區組織認同。

社區福利系統的實質是在社區內進行社會資源再分配，它直接關系到社區居民獲得公共資源的渠道是否暢通、日常生活是否改善、社會交往和抗風險能力是否增強等重要內容。從宏觀層面看，國家在很大程度上是通過社會福利中介行使國家的責任和義務，使公民享有獲得福利的權利，增強民眾對國家的依賴和信任感，使國家的形象在個人心中清晰而神圣，這是國家認同產生的過程。從微觀層面看，就是社區認同的培育。社區福利系統可以有效地推動居民對社區的認同，對社區認同的支撐作用顯而易見。

社區中的社會關系、組織運行、生活設施、各種服務和文化娛樂活動等通過社區價值系統滿足了人們的生理、心理和自我發展需要，人們就會產生特殊的情感。這種具有特定人文背景的社區心理，通過個體間的相互交流，積累成社區意識。個體對社區的心理認知，在情感和心靈深處，內化為社區成員對本社區的認同感、歸屬感、責任感；外化為具有一定文化傳統和人文背景的生活方式、行為方式和文化心理取向，上升為社區居民的共同意識和精神，就會實現社區認同。

在社區認同系統構建中，要抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，按照黨的十九大指引的方向和戰略部署，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理，建立良好的社會秩序，帶領人民不斷創造美好生活。