提高就業質量是新生代農民城鎮落戶的基礎
——評劉洪銀教授《中國新生代農民工市民化：模式與治理》

周立群

提高就業質量是新生代農民城鎮落戶的基礎
——評劉洪銀教授《中國新生代農民工市民化：模式與治理》

周立群

新型城鎮化目標是以產業升級轉型改變生產方式，進而改變城鄉居民生活方式，提高居民生活質量和福利水平。但前期城鎮化探索實踐中出現了土地城鎮化快于人口城鎮化的造城運動，“產城分離”出現“臥城”“空城”“鬼城”，房地產業發展脫離了工業和現代服務業對人口的吸納集聚能力，造成“產城脫節”“業居分離”，城鎮化質量不高。產業發展、就業實現和城鎮化需要同步發展，新型城鎮化需要以人為核心，走產城融合，業居一體發展的路子。

現階段，人的城鎮化主要表現為農民市民化。2016年，我國農民工數量達到2.8億人，其中，外出農民工數量為1.7億人，外出農民工中進城打工的農民工數量達到1.36億人。外出農民工尤其進城打工的農民工將是市民化的主體。早在2014年國務院就提出推進“三個1億人”的市民化，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。但戶籍人口城鎮化沒有與常住人口城鎮化保持同步。2016年，全國常住人口城鎮化率已經達到57.4%，而戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，兩者相差16.2個百分點。鑒于此，國家發改委提出，2017年城鎮化首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶,主要是推進農民工落戶城鎮。

劉洪銀教授聚焦城鎮化進程中的這一重大問題,提出了農民工落戶城鎮化需要內生性市民化與外生性市民化協同發力的觀點。他認為,內生性市民化就是通過提高農民工城鎮生存發展能力，提高自主市民化水平。內生性市民化路徑為實現穩定就業，提高就業質量。外生性市民化主要依靠城市政府的再分配政策，實現教育、醫療等城鎮基本公共服務和城市福利均等化，使得外來人口能夠享受與原住市民同樣的社會服務和福利待遇。但由于市場經濟體制機制不完善，社會出現分配不公、進城打工的農民工與城市人同工不同酬，農民工還不能平等享受城市的公共服務和福利，約束農民工內生性市民化。城鄉社會保障水平不統一，城鄉二元結構松動而沒有消除，城市公共政策的戶籍偏向阻礙了農民工外生性市民化。

該書通過大量的全國范圍的問卷調查和實地訪談獲取一手數據資料，從我國國情出發提出了區分輕重緩急、分階段漸進式推進城鎮化的思路，聚焦進城農民工就業質量問題，很有新意地概括并闡釋了上述兩個問題。作者認為，新生代農民工市民化需要加大四類資本積累，實現穩定就業和同工同酬，實現農民工職業發展；需要全面落實支持農業轉移人口市民化財政政策,全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；需要建立進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，推進教育、醫療等城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。為詮釋這些論點，作者作了深入的理論探索和嚴謹的邏輯分析。

1.構建了DLMS農民工市民化機制模型。DLMS即決策機制（Decision making）、學習機制（Learning making）、動力機制（Motivation making）和保障機制（Security providing）。作者認為，政府（中央和地方政府）與農民工同為市民化機制主體。政府與農民工都是有限理性人，只有通過學習機制獲取信息，提高決策能力，才能以此進行決策。政府與農民工除內在學習外，兩者之間相互動態貝葉斯學習，即觀察對方的行為做出決策。決策目標實現需要動力機制的支持。農民工市民化進程不僅需要激發內在動力，還需要發揮政府保障機制。

2.提出了“漸進式”市民化概念和農民工市民化模式與治理對策。作者認為,市民化主體有一個學習過程且市民化進程存在社會成本約束，農民工群體的市民化不可能一蹴而就，而是一個循序漸進性過程。從中長期發展趨勢看，新生代農民工市民化具有競爭性和普惠制特征：以穩定就業為主導，大城市農民工市民化應按照競爭性原則，且城市越大，競爭性原則越強，小城鎮應按照普惠制原則。隨著市民化進程的推進，競爭性原則削弱，普惠制原則增強。競爭性與普惠制呈互補關系。在此基礎上作者提出了內生性市民化政策建議，即新生代農民工市民化政策應從普惠制福利供給向激勵農民工人力資本投資、促進就業質量提升的差別化福利分配轉變，也就是從外生性向內生性市民化政策轉變。

3.提出以四類資本助力新生代農民工市民化。物質資本、心理資本、人力資本和社會資本對農民工落戶城鎮發揮不可替代的作用，市民化政策應著力于四類資本的積累。第一，政策應允許農民工“帶土進城”，即農民工帶著土地權利進城生活。土地權益變現需要建立土地產權交易市場，讓農民自愿有償地退出土地權利。第二，以樂觀、期望、自我效能感、堅韌性為特征的心理資本是農民工市民化內生動力，對城鄉社會融合產生積極影響。政策應給農民工帶來期望和信心。第三，人力資本是農民工市民化的根本。就業質量狀況由人力資本稟賦決定，市民化政策應聚焦農民工人力資本提升，通過免費學歷教育和技能培訓提高農民工崗位勝任力。第四，社會資本架起了城鄉就業生活的橋梁。社區活動和融合居住有助于農民工社會資本的拓展。

本書從就業質量入手詮釋市民化問題，為宏觀問題研究奠定了微觀基礎。作者所作出的分析判斷和規律發現是獨到的，作為一部新型城鎮化和農村市民化理論探索的學術成果，對研究該問題的各界同仁具有較高的參考價值；作為一項咨政研究成果，也為政府相關部門和農村工作者科學決策提供了理論指導和政策支撐。

（作者系南開大學濱海開發研究院常務副院長）

翟 祎