地方政府信息公開問題研究

趙迎輝

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟(jì)南 230103)

地方政府信息公開問題研究

趙迎輝

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟(jì)南 230103)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》頒布以來，在中央政府自上而下和廣大民眾自下而上的雙向互動(dòng)下，我國(guó)地方政府信息公開取得明顯進(jìn)展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。但同時(shí)也暴露出信息公開主動(dòng)性不夠、信息公開互動(dòng)性較差、公開與否確定性存疑以及信息公開協(xié)調(diào)性不足等問題。針對(duì)現(xiàn)有問題，轉(zhuǎn)變思想觀念、打破部門壁壘、健全制度機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)是今后一段時(shí)期推進(jìn)地方政府信息公開的迫切要求和必然選擇。

地方政府；信息公開；透明行政；負(fù)面清單

政府信息公開不僅是建設(shè)法治政府的必然要求，更是信息時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。地方政府直接聯(lián)系人民群眾，直接接觸市場(chǎng)主體，在整個(gè)政府體系中的作用十分重要。政府信息公開能不能深入推進(jìn)，法治政府建設(shè)能不能達(dá)到預(yù)期，市場(chǎng)主體和人民群眾的權(quán)益能不能得到維護(hù)，很大程度上取決于地方政府。經(jīng)過十多年的努力，地方政府信息公開已經(jīng)全面推開，打造陽光政府、實(shí)現(xiàn)信息共享逐漸成為地方政府的共識(shí)和廣大群眾的期待。

一、地方政府信息公開的重要性和必要性

(一)政府信息公開是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求

知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)是公民的基本權(quán)利，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)能否得到保障，這是衡量一個(gè)社會(huì)政治文明程度的重要標(biāo)志，其中知情權(quán)又是其他幾項(xiàng)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。正如列寧曾經(jīng)指出的：“沒有公開性而談民主制是很可笑的。”*《列寧全集》第6卷，北京:人民出版社，1986年版，第131頁(yè)。雖然知情權(quán)在我國(guó)沒有入憲，但是聯(lián)合國(guó)的許多文件都明確規(guī)定公民享有知情權(quán)，黨的十九大再次明確提出要“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于政府信息的公開和透明,如果政府信息不公開不透明，社會(huì)公眾對(duì)于政府的決策和管理一無所知，自然無法參與其中，更談不上監(jiān)督和制約。如果沒有知情權(quán)，公民的其他權(quán)利均將無從談起。只有實(shí)行政府信息公開，給公民充分了解國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)的機(jī)會(huì)，公民才能真正把握自己的生活，有效行使自己的各項(xiàng)權(quán)利，并對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任。

(二)政府信息公開是從源頭上防治腐敗，推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要途徑

一方面，信息缺乏本身極易滋生腐敗。“信息的缺乏，和其他人為制造的稀缺性一樣，都導(dǎo)致了尋租”*[美]斯蒂格利茨：《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，《環(huán)球法律評(píng)論》 2002年第3期。。尋租現(xiàn)象的盛行不僅使得公眾及時(shí)獲得相關(guān)信息的正當(dāng)權(quán)利被剝奪，而且造成政府官員根據(jù)尋租需要任意扭曲信息。另一方面，信息缺乏便于掩蓋腐敗。推行政府信息公開，就是要堅(jiān)持以公開為原則，以不公開為例外，把政府的一切執(zhí)法、施政行為全都置于眾目睽睽之下，杜絕幕后交易和暗箱操作，這樣各種腐敗現(xiàn)象就會(huì)無處遁形，就能從源頭上鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。

(三)政府信息公開是建設(shè)法治政府的必由之路

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出，要加快建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”的法治政府。法治政府建設(shè)應(yīng)該從限權(quán)入手，其中最核心、最關(guān)鍵的還是公開透明。公開透明既是法治政府的基本特征，也是打造法治政府的重要抓手。一個(gè)法治政府，首先應(yīng)是一個(gè)公開透明的政府，政府通過公開透明遏制權(quán)力恣意，公眾通過公開透明行使監(jiān)督權(quán)利，從而確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。沒有公開透明，政府和民眾之間缺乏有效溝通和良性互動(dòng)，就難以做到行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效、誠(chéng)實(shí)守信等，也就不可能有真正意義上的法治政府。

(四)政府信息公開是適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)需要的必然選擇

加入世貿(mào)組織十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸融入到世界經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中。作為世貿(mào)組織重要成員，遵守世貿(mào)組織基本原則既是我國(guó)入世的莊嚴(yán)承諾，也是我國(guó)應(yīng)盡的法律義務(wù)。世貿(mào)組織的透明度原則要求各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)迅速及時(shí)公布有效實(shí)施的、現(xiàn)行的貿(mào)易政策法規(guī)，同時(shí)還應(yīng)將這些貿(mào)易政策法規(guī)及其變化情況通知世貿(mào)組織。這就要求我國(guó)改革傳統(tǒng)的信息管理模式，打破政府部門的信息獨(dú)占和信息專享，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)要求相適應(yīng)的政府信息公開制度，消除各種可能影響自由獲取政府信息的障礙，盡可能向社會(huì)公開所有可以公開的信息，從傳統(tǒng)的不透明、半透明政府向新型的全透明政府轉(zhuǎn)變，全面提高對(duì)外開放水平,適應(yīng)全球化競(jìng)爭(zhēng)的需要。

二、地方政府信息公開的現(xiàn)狀考察

(一)地方政府信息公開制度建設(shè)

我國(guó)政府信息公開制度建設(shè)走的是地方先行、由地方帶動(dòng)中央的構(gòu)建路徑。中央層面的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)頒布于2007年4月24日，并于2008年5月1日正式實(shí)施。然而地方政府信息公開制度建設(shè)早在2002年就已破冰。2002年11月，廣州市頒布《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國(guó)第一部規(guī)范政府信息公開的地方規(guī)章。2004年1月，上海頒布《上海市政府信息公開規(guī)定》，這是我國(guó)首部規(guī)范政府信息公開的省級(jí)地方政府規(guī)章。繼廣州、上海之后，成都、杭州、武漢、重慶、深圳等地相繼出臺(tái)了政府信息公開規(guī)定。地方政府的一系列立法實(shí)踐，對(duì)于積累政府信息公開立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中央層面統(tǒng)一立法的出臺(tái)提供了有益借鑒。《條例》頒布實(shí)施之后，更多地方開始積極推進(jìn)政府信息公開的立法工作，紛紛結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)政府信息公開辦法。2015年7月8日，《西藏自治區(qū)政府信息公開辦法》頒布，這意味著全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府信息公開制度全部建立。許多省市為貫徹落實(shí)《條例》和政府信息公開地方規(guī)章，還制定了政府信息公開考核辦法、政府信息公開責(zé)任追究辦法、政府信息公開保密審查辦法等配套措施，初步構(gòu)建起較為系統(tǒng)的政府信息公開制度體系。這對(duì)于保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立公開透明的行政管理體制，促進(jìn)依法行政，起到重要推動(dòng)作用。

(二)地方政府信息公開推進(jìn)實(shí)踐

實(shí)踐當(dāng)中，各地政府及其工作部門按照《條例》和信息公開地方規(guī)章的規(guī)定，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，積極推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，政府信息公開工作水平不斷提升，極大地推動(dòng)了我國(guó)的法治政府建設(shè)。

1.信息發(fā)布渠道更加多元

門戶網(wǎng)站是政府信息公開的第一平臺(tái)。我國(guó)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)從1999年開始啟動(dòng)，2002年起快速發(fā)展，如今已經(jīng)達(dá)到43143家，其中省級(jí)政府門戶網(wǎng)站32家，市級(jí)政府門戶網(wǎng)站496家，縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站2773家，縣級(jí)以下政府網(wǎng)站17811家*中華人民共和國(guó)中央人民政府：《2017年第一季度全國(guó)政府網(wǎng)站抽查情況的通報(bào)》，http://www.gov.cn。，而且建設(shè)水平不斷提升。各級(jí)政府門戶網(wǎng)站普遍按照黨和國(guó)家的要求以及社會(huì)公眾的需要建立服務(wù)專題，整合服務(wù)資源，豐富服務(wù)內(nèi)容，網(wǎng)站的可用性、更新性、回應(yīng)情況等明顯改善，運(yùn)維保障水平顯著提升。在發(fā)揮政府網(wǎng)站政府信息公開主渠道作用基礎(chǔ)上，各級(jí)政府、各部門充分運(yùn)用政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)微博、微信、手機(jī)WAP版、微客戶端等平臺(tái)拓展信息公開渠道，31個(gè)省級(jí)政府無一例外建立了新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)微博、政務(wù)微信和政府公報(bào)發(fā)布制度，有的省份，比如山東還印發(fā)了《山東省人民政府例行新聞發(fā)布制度》，完善政府例行新聞發(fā)布機(jī)制，使政府信息發(fā)布成為制度性安排。

2.信息公開廣度深度不斷拓展

主動(dòng)公開方面，各級(jí)政府及其部門主動(dòng)公開意識(shí)顯著提高，公開目錄更新調(diào)整更加及時(shí)，公開信息數(shù)量大幅攀升，公開內(nèi)容不斷細(xì)化。依申請(qǐng)公開方面，各級(jí)政府及其部門普遍建立健全了政府信息依申請(qǐng)公開工作制度，進(jìn)一步規(guī)范依申請(qǐng)公開辦理流程，拓展依申請(qǐng)公開的受理渠道，通過當(dāng)面申請(qǐng)、傳真申請(qǐng)、網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)以及信函申請(qǐng)等多種方式受理公開申請(qǐng)，并根據(jù)信息公開屬性嚴(yán)格依法依規(guī)作出答復(fù)。

3.重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開穩(wěn)步推進(jìn)

按照國(guó)務(wù)院辦公廳的要求，地方政府網(wǎng)站持續(xù)加大重點(diǎn)領(lǐng)域政府信息的公開力度。尤其是重大行政決策信息公開、財(cái)政資金信息公開、公共資源配置信息公開、食品藥品安全信息公開、重大建設(shè)項(xiàng)目信息公開工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。有400余家政府網(wǎng)站公開了本級(jí)政府的行政權(quán)力清單、責(zé)任清單；開通公共資源配置類、食品藥品安全類、環(huán)境保護(hù)類、安全生產(chǎn)類等重點(diǎn)領(lǐng)域的公開專欄比例達(dá)到60%*《全國(guó)政府網(wǎng)站已超8萬個(gè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月10日。。并且規(guī)范了內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，明確了公開主體，初步實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開制度化規(guī)范化。

4.熱點(diǎn)難點(diǎn)問題回應(yīng)得到加強(qiáng)

熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為社會(huì)矛盾的集中反映，往往與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)，更是各種突發(fā)事件旳易燃點(diǎn)和各種網(wǎng)絡(luò)謠言的孳生地，理應(yīng)成為政府信息公開的重要內(nèi)容。各級(jí)政府及其部門高度重視對(duì)熱點(diǎn)問題的回應(yīng)，建立健全了輿情收集、研判、報(bào)告和回應(yīng)機(jī)制，比如山東省88%的省政府部門和94%的市政府在門戶網(wǎng)站設(shè)置了社會(huì)熱點(diǎn)回應(yīng)專欄，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題和重大輿情，有力地維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

5.政策法規(guī)解讀跟進(jìn)更加及時(shí)

政策法規(guī)是黨和國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行解讀，有助于闡明黨和國(guó)家的施政目標(biāo)，明確政府開展各項(xiàng)工作的行為準(zhǔn)則；有助于人民群眾準(zhǔn)確理解政策法規(guī)的內(nèi)容，更好地保護(hù)其合法權(quán)益，提升政策法規(guī)的實(shí)施效果。各級(jí)地方政府及其部門除利用報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行解讀之外，普遍在門戶網(wǎng)站設(shè)置了專門的政策法規(guī)解讀專欄，縣級(jí)以上地方政府門戶網(wǎng)站中，絕大多數(shù)政府網(wǎng)站在首頁(yè)顯著位置開設(shè)了國(guó)務(wù)院重要政策信息專欄，對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行解讀。地方政府還開辟了新聞發(fā)布會(huì)、政府公報(bào)等政策法規(guī)解讀新渠道，有效地提升了政策法規(guī)的實(shí)施效果。

三、地方政府信息公開的問題及成因

(一)地方政府信息公開存在的問題

自古以來，任何一個(gè)社會(huì)都面臨著保密與公開之間的矛盾關(guān)系問題，盡可能少地公開信息，這幾乎是所有政府的天然傾向，因?yàn)樾畔⒐_容易給予民眾批評(píng)政府甚至改變政府制造依據(jù)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨指出：“保密的激勵(lì)是如此巨大，常常足以打消出臺(tái)信息、公開規(guī)章的念頭。如果要求正式會(huì)議必須公開，那么所有決定就有可能在非正式會(huì)議上作出；如果要求書面資料必須公開，那么政府就存在盡量少留下書面資料記錄的激勵(lì)”*[美]斯蒂格利茨：《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第3期。。因此，所有政府都會(huì)不同程度地保守所謂的“秘密”。我國(guó)地方政府信息公開處于起步階段，加之由于歷史、體制等多重因素影響，在推進(jìn)過程中面臨諸多困難和障礙，由此引發(fā)的行政復(fù)議和行政訴訟案件呈現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)之勢(shì)。以山東省為例，2016年山東省各級(jí)行政機(jī)關(guān)共辦理信息公開類行政復(fù)議案件2700件，同比增長(zhǎng)102.9%；引起的行政訴訟案件1319件，同比增長(zhǎng)84.2%。問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.信息公開主動(dòng)性不夠

信息主動(dòng)公開方面主要表現(xiàn)在：有些政府部門，面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問題不回應(yīng)、不發(fā)聲，聽任謠言肆意泛濫；有些政府部門雖有回應(yīng)，但是內(nèi)容空洞，疑似應(yīng)付，難以讓人信服；有些政府部門，對(duì)政府信息進(jìn)行選擇性公開，公開的多為公眾不感興趣的信息，而公眾迫切需要了解的與自身利益密切相關(guān)的信息卻難以獲得；有些政府網(wǎng)站更新過慢，所公布的文件和信息過時(shí)陳舊，未能充分發(fā)揮信息公開第一平臺(tái)的作用等。信息依申請(qǐng)公開方面主要表現(xiàn)在：有些政府部門認(rèn)為公開政府信息風(fēng)險(xiǎn)太大或增加額外負(fù)擔(dān)，擔(dān)心會(huì)引來更多的申請(qǐng)，進(jìn)而采取多種措施應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)。比如：對(duì)申請(qǐng)人的身份嚴(yán)加限制；利用與申請(qǐng)人之間業(yè)已存在的信息不對(duì)稱，對(duì)申請(qǐng)課以不當(dāng)義務(wù)；以政府信息不存在、政府信息內(nèi)容不明確、與政府信息沒有利害關(guān)系等理由拒絕公眾的公開申請(qǐng)等。還有些政府部門在收到公民關(guān)于信息公開的申請(qǐng)時(shí)，總有一個(gè)慣性思維，認(rèn)為申請(qǐng)人是來找茬的，動(dòng)輒質(zhì)問申請(qǐng)人的動(dòng)機(jī)，人為地抬高了申請(qǐng)信息公開的門檻。更有甚者將手中掌握的政府信息變?yōu)橐患褐暈閷Ｏ碣Y源，希望借此謀取部門利益和個(gè)人利益。近兩年的信息公開行政訴訟案件中，有相當(dāng)大一部分是起訴政府的不答復(fù)行為、不予公開決定。

2.信息公開互動(dòng)性較差

信息公開僅是透明政府建設(shè)的第一步，在增強(qiáng)信息發(fā)布的同時(shí)，還應(yīng)增加政府和公眾之間的交流互動(dòng)，提高公眾的參與度。在很多情況下，某些政府和部門的信息公開只是政府機(jī)關(guān)單方面的“社會(huì)承諾”，基本上停留在告知的層次，主要目的在于回應(yīng)政府的行政需要，而非公眾的權(quán)利訴求，政府和公眾之間缺乏交流互動(dòng)，公眾的參與度不高。突出表現(xiàn)是在重大決策、規(guī)范性文件出臺(tái)前的征求意見環(huán)節(jié)信息公開落實(shí)不夠到位，與公眾的溝通協(xié)商明顯不足，公眾對(duì)決策和文件不能理解甚至產(chǎn)生抵觸情緒，許多地方的鄰避沖突事件就是因此造成的。這種政府信息發(fā)布的單向輸送，必然導(dǎo)致信息公開的主體與公眾之間缺乏互動(dòng)和回應(yīng)，難以形成政府與公眾積極互動(dòng)的雙向反饋機(jī)制，非但不能解疑釋惑，有時(shí)還會(huì)引發(fā)更多的質(zhì)疑和猜測(cè)，對(duì)政府公信力造成二次傷害。

3.公開與否確定性存疑

某些政府和部門對(duì)涉密、涉及信訪和維穩(wěn)等敏感問題的信息是否公開把握不準(zhǔn)。雖然《條例》規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，其余信息都可以公開，但《條例》同時(shí)又規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。因“國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”、“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”等概念具有一定彈性，內(nèi)涵和外延不夠具體明確，哪些信息應(yīng)該公開、哪些信息不該公開沒有一個(gè)清晰的邊界。實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)的普遍做法是擴(kuò)大其適用，把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項(xiàng)確定為秘密事項(xiàng)，拒絕公開應(yīng)當(dāng)依法公開的政府信息，從而導(dǎo)致公眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕公開信息的決定普遍缺乏信任，影響了信息公開的實(shí)際效果。與此同時(shí)，也有個(gè)別信息公開機(jī)關(guān)公開了應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)，造成負(fù)面影響，給工作帶來被動(dòng)，給國(guó)家造成損失。

4.信息公開協(xié)調(diào)性不足

《條例》全文只有5章38條，各地方政府出臺(tái)的信息公開辦法也都比較簡(jiǎn)單，對(duì)于公開機(jī)構(gòu)、公開范圍、公開程序等的規(guī)定都比較原則。實(shí)踐當(dāng)中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒有專門機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)政府信息公開工作。由于缺乏相應(yīng)的管理部門以及全盤規(guī)劃和部署，各行政機(jī)關(guān)在信息公開方面各自為政、各自為戰(zhàn)，相互之間缺少協(xié)調(diào)和配合。信息是否公開、公開的范圍、公開的方式、公開的程序等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，存在著很大差別，有時(shí)甚至相互矛盾。比如在當(dāng)前群眾普遍關(guān)注的霾預(yù)警工作當(dāng)中，經(jīng)常出現(xiàn)這種情況，同一時(shí)間、同一地點(diǎn)，由于發(fā)布流程不同、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)有異等原因，氣象臺(tái)發(fā)布的霾預(yù)警和應(yīng)急辦發(fā)布的空氣重污染預(yù)警往往級(jí)別不同，導(dǎo)致廣大群眾無所適從。這不僅影響了政府的形象和公信力，也不利于國(guó)家法制的統(tǒng)一。

(二)地方政府信息公開問題產(chǎn)生的原因

1.傳統(tǒng)行政觀念影響和制約透明行政理念的樹立

由于長(zhǎng)期受封建專制思想的影響，我國(guó)神秘行政傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建社會(huì)里，“刑不可知?jiǎng)t威不可測(cè)”、“法藏官府，威嚴(yán)莫測(cè)”的觀念根深蒂固。也就是說，傳統(tǒng)社會(huì)認(rèn)為權(quán)威是建立在神秘的不可知的力量之上的，公開信息、公民參與必然導(dǎo)致神秘感消失。這種觀念長(zhǎng)期以來影響和制約了我國(guó)透明政府的建設(shè)。

另外，由于歷史、體制等原因，我國(guó)“官本位”思想根深蒂固。不少行政工作人員不能正確認(rèn)識(shí)手中握有的資源和權(quán)力，把公開政府信息當(dāng)成一種恩賜而非義務(wù)，是否公開、公開多少往往取決于個(gè)人意愿，隨意性較強(qiáng)。有的對(duì)于信息公開申請(qǐng)持消極態(tài)度，對(duì)申請(qǐng)人抱有一定程度的偏見，習(xí)慣性地懷疑申請(qǐng)人不具有正當(dāng)理由，動(dòng)不動(dòng)就要質(zhì)問申請(qǐng)人的動(dòng)機(jī)。更有甚者將其視為換取利益的籌碼，僭越了法律和道德的底線，背離了公共行政的本質(zhì)屬性，立法上的“以公開為原則、以不公開為例外”在不少地方的實(shí)踐當(dāng)中就變成了能不公開就不公開、能少公開就少公開。

2.部門信息壁壘導(dǎo)致信息資源難以實(shí)現(xiàn)互通共享

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突飛猛進(jìn)和信息技術(shù)的廣泛普及，地方政府部門信息化建設(shè)取得重大進(jìn)展，政府收集、使用和管理信息的水平日益提高。但與此同時(shí)，政府信息化建設(shè)中存在的問題也逐漸暴露出來，最為突出的就是一些地方和部門的信息化建設(shè)各自為政，相互之間沒有實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，形成許多“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。造成部門信息壁壘的主要原因是部門利益的條塊分割。行政權(quán)力具有自我擴(kuò)張的天性，尤其在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府部門作為行政權(quán)力的擁有者和行使者，在進(jìn)行相關(guān)決策及公務(wù)執(zhí)行過程中，往往會(huì)想方設(shè)法取得、維護(hù)或擴(kuò)大本部門的利益。信息作為現(xiàn)代社會(huì)的一種重要資源，不可避免地成為各個(gè)部門爭(zhēng)相獲取的對(duì)象。受部門利益的制約和影響，信息原始收集部門普遍不愿拿出信息共享，極大地阻礙了信息資源的綜合利用，導(dǎo)致部門信息呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。不僅造成信息資源的巨大浪費(fèi)，嚴(yán)重制約政府效能的提升，而且提高了社會(huì)交易的成本，降低了資源配置的效用，給企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)造成很大不便。

3.工作機(jī)制不夠健全使得公開效果大打折扣

《條例》是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，法律位階較低，調(diào)整范圍有限，雖然廣大公眾滿懷希望借助《條例》的出臺(tái)“倒逼”透明政府建設(shè)，但實(shí)際上僅僅依靠一部《條例》無法解決所有問題。這就需要地方政府在各自職權(quán)范圍內(nèi)，完善相關(guān)配套制度，健全公開工作機(jī)制，最大限度將《條例》內(nèi)容落到實(shí)處。實(shí)踐當(dāng)中，政府信息主動(dòng)發(fā)布機(jī)制、政府信息依申請(qǐng)公開機(jī)制雖已建立，但是范圍和深度有待延展。加之政府信息和其他類別信息容易混淆，導(dǎo)致信息公開的尺度難以把握，信息公開深入推進(jìn)遭遇瓶頸。信息發(fā)布溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、信息互動(dòng)雙向交流機(jī)制、信息公開績(jī)效考評(píng)機(jī)制等尚不健全，信息公開的全面性、交互性、及時(shí)性和有效性有待提升，信息公開的社會(huì)治理效果沒有達(dá)到預(yù)期。

4.監(jiān)督機(jī)制尚不完善影響透明政府建設(shè)成效

(1)內(nèi)部監(jiān)督有權(quán)無責(zé)。內(nèi)部監(jiān)督指的是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其中最主要的還是監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《條例》明確賦予了監(jiān)察部門監(jiān)督職權(quán)，第33條規(guī)定“對(duì)于應(yīng)該公開沒有公開的信息，公民有權(quán)舉報(bào)，監(jiān)察部門有權(quán)監(jiān)察”。但是實(shí)踐當(dāng)中，《條例》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能并沒有真正得到發(fā)揮。主要原因在于，法律在賦予監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，對(duì)于監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任的規(guī)定卻幾乎接近空白。出現(xiàn)監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)監(jiān)督卻沒有監(jiān)督或者監(jiān)督不到位、監(jiān)督不及時(shí)等情況，需要承擔(dān)什么責(zé)任、如何承擔(dān)責(zé)任等，均無法在《條例》和《監(jiān)察法》中找到相應(yīng)的依據(jù)。責(zé)任追究不能落實(shí)到位，再多的規(guī)定往往只能淪為一紙空文。

(2)外部監(jiān)督力度不夠。首先，人大監(jiān)督的作用沒有得到充分發(fā)揮。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，人大監(jiān)督是所有監(jiān)督當(dāng)中位于最高層次、具有最高法律效力的監(jiān)督。但是實(shí)踐當(dāng)中，人大監(jiān)督的監(jiān)督效果很不理想。如何改革和完善人大制度，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，這是我們迫切需要解決的一個(gè)重要問題。其次，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不夠完善，作用有待提升。社會(huì)監(jiān)督作為強(qiáng)有力的監(jiān)督手段，對(duì)于規(guī)范行政權(quán)力、推動(dòng)信息公開具有重要意義。尤其是輿論監(jiān)督，對(duì)于政府官員有著極大制約作用。但是我國(guó)社會(huì)監(jiān)督至今無法可依，缺乏相應(yīng)的制度安排，導(dǎo)致監(jiān)督存在較大的隨意性，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制。《條例》第33條對(duì)于社會(huì)監(jiān)督雖然有著明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。”但是這一規(guī)定過于原則抽象，實(shí)踐操作性不強(qiáng)，使得監(jiān)督流于形式而得不到落實(shí)。

四、地方政府信息公開的推進(jìn)策略

2016年2月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，這是繼2000年發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》、2005年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》、2011年發(fā)布《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》之后，中辦和國(guó)辦就政務(wù)公開發(fā)布的第四份規(guī)劃性文件，它意味著我國(guó)的政務(wù)公開進(jìn)入到了一個(gè)新的歷史階段。 2016年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》，就政務(wù)公開工作作出具體部署。在中央要求到2020年基本建成法治政府的背景下，準(zhǔn)確把握《意見》的精神實(shí)質(zhì)，找準(zhǔn)政府信息公開工作的著力點(diǎn)，把政府信息公開工作推向縱深，既是貫徹執(zhí)行十八屆四中全會(huì)《決定》的重要舉措，也是加快建設(shè)法治政府的必然要求。

(一)轉(zhuǎn)變思想觀念是前提

由于長(zhǎng)期受神秘行政傳統(tǒng)和官本位思想的影響，不少行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)于政府信息公開的重要性缺乏正確認(rèn)識(shí)，思想重視不夠。另外由于信息保密對(duì)于掩蓋管理過失、隱瞞決策失誤、保留行政特權(quán)具有天然屏障作用，因此信息公開必然受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員的本能阻礙，沒有普遍樹立起依法公開信息的法治意識(shí)。針對(duì)這種狀況，在全社會(huì)培育透明行政理念，全面提升行政工作人員的公開意識(shí)和公開能力至關(guān)重要。這就要求各級(jí)政府要把信息公開列入公務(wù)員培訓(xùn)科目，依托各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，徹底摒棄神秘行政的傳統(tǒng)觀念，切實(shí)糾正認(rèn)為公開政府信息風(fēng)險(xiǎn)太大的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，克服工作當(dāng)中動(dòng)輒質(zhì)問申請(qǐng)人動(dòng)機(jī)的不良傾向，增強(qiáng)信息公開意識(shí)，提高發(fā)布信息、解讀政策、回應(yīng)關(guān)切的能力，使信息公開成為每個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員的自覺意識(shí)和主動(dòng)行為，打造一支高素質(zhì)的信息公開工作干部隊(duì)伍。

(二)打破部門壁壘是關(guān)鍵

由于分類、格式、屬性、共享類型、共享方式、使用要求等極不統(tǒng)一，長(zhǎng)期以來，政府各部門的信息管理和維護(hù)處于各自為政的局面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成部分“信息孤島”，造成資源整合困難，相互間缺乏有效協(xié)調(diào)，整體效率不高。打破政府部門之間的數(shù)據(jù)割據(jù)與封鎖，加快推動(dòng)頂層制度設(shè)計(jì)落地見效，實(shí)現(xiàn)部門之間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，讓數(shù)據(jù)在政府部門之間自由流動(dòng)，既是行政體制改革的當(dāng)務(wù)之急，也是簡(jiǎn)政放權(quán)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2016年9月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，提出要建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源在全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)互通。中央政府和地方各級(jí)政府應(yīng)深入貫徹落實(shí)辦法規(guī)定，在已有國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)中央和地方的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)，將社會(huì)保障、教育醫(yī)療、公共安全、社會(huì)信用、食品藥品監(jiān)管等重要信息全部接入數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。凡是數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)已經(jīng)收集、能夠提供的信息，各個(gè)政務(wù)部門一律通過平臺(tái)進(jìn)行跨部門的數(shù)據(jù)共享交換，不得要求申請(qǐng)人提供證明材料，減少重復(fù)報(bào)送和資源浪費(fèi)，方便人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)。比如2016年2月25日，山東省人民政府辦公廳印發(fā)《全省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通工作實(shí)施方案》，確保年內(nèi)實(shí)現(xiàn)省市縣平臺(tái)互聯(lián)互通。2017年6月，山東首批政務(wù)信息資源共享目錄正式出臺(tái)，以此促進(jìn)政府辦事部門間數(shù)據(jù)信息相互銜接。

(三)健全制度機(jī)制是根本

《條例》頒布實(shí)施已有十年，但由于內(nèi)容過于簡(jiǎn)單原則，有時(shí)難免陷入牛欄關(guān)貓的尷尬局面。這就需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，明確主管部門，配齊配強(qiáng)工作人員，專職負(fù)責(zé)政府信息公開工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職能。同時(shí)進(jìn)一步建立健全科學(xué)高效的政府信息公開制度機(jī)制，以確保政府信息公開工作依法、有序進(jìn)行。

1.推行信息公開負(fù)面清單制度

一直以來，由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于信息公開的范圍界定模糊，導(dǎo)致實(shí)踐當(dāng)中有些部門對(duì)信息公開的例外規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，動(dòng)輒以“涉密”、“信息不存在”等為由，拒絕公開政府信息，使得公眾的知情權(quán)受到限制，信息公開的實(shí)際效果大打折扣。目前，各地的普遍做法是編制政府信息公開指南和政府信息公開目錄，將應(yīng)當(dāng)公開的政府信息列入目錄當(dāng)中，以此作為政府信息公開的范圍依據(jù)。這種肯定性列舉的做法比較簡(jiǎn)單明晰，但也存在很大缺陷，即不管目錄如何詳盡也不可能窮盡所有的政府信息類別。而負(fù)面清單作為一項(xiàng)重要制度變革，卻能在很大程度上解決這一問題。《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》指出要“依法積極穩(wěn)妥地實(shí)行政務(wù)公開負(fù)面清單制度”，明確將負(fù)面清單管理模式引入政務(wù)公開工作。即將不予公開的范圍以清單的方式明確列舉出來，對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言，除了負(fù)面清單上所列信息之外，其余信息一概對(duì)外公開；對(duì)廣大公眾而言，除了負(fù)面清單上所列信息之外，其余信息都有權(quán)利知曉。將負(fù)面清單管理模式推廣到政府信息公開領(lǐng)域，有利于徹底厘清公開與保密的關(guān)系以及私權(quán)與公權(quán)的邊界，打破各種阻礙信息自由流動(dòng)的實(shí)際障礙，使政府信息公開具有很強(qiáng)的可操作性，從而切實(shí)推動(dòng)我國(guó)政府信息公開向縱深發(fā)展。

2.健全信息發(fā)布溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)于涉及多個(gè)部門的政府信息，是否公布、由誰公布以及如何公布，實(shí)踐當(dāng)中比較隨意，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)不同部門公布的信息不盡一致甚至差別很大的情況，不僅造成社會(huì)公眾的疑惑，而且損害政府的形象和公信力。要想解決這一問題，應(yīng)當(dāng)建立健全信息發(fā)布溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在這一機(jī)制下，政府信息發(fā)布之前，所有信息相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行會(huì)商，會(huì)商之后統(tǒng)一由一個(gè)部門發(fā)布信息或者由幾個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布信息，從而確保信息發(fā)布的準(zhǔn)確一致，防止由于信息混亂和信息失真擾亂社會(huì)秩序，損害政府的公信力。比如針對(duì)氣象局與環(huán)保部門在發(fā)布霾預(yù)警信息時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不一致的情況，目前有關(guān)部門已在協(xié)商建立聯(lián)合工作機(jī)制，防止由于霾預(yù)警的級(jí)別不同而導(dǎo)致公眾無所適從。

3.構(gòu)建信息互動(dòng)雙向交流機(jī)制

透明政府不只是政府信息單向輸送的政府，還應(yīng)是政府與民眾良好互動(dòng)的政府。應(yīng)充分利用門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信等新興媒體，積極搭建“網(wǎng)民互動(dòng)交流”平臺(tái)，架設(shè)政府和公眾之間的溝通橋梁。一方面，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)民意收集研報(bào)機(jī)制。通過在線訪談、在線咨詢、民意征集、網(wǎng)上調(diào)查等欄目及時(shí)掌握網(wǎng)絡(luò)輿情，對(duì)網(wǎng)民反映的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題以及一些敏感性、苗頭性信息，第一時(shí)間進(jìn)行匯總研判，為有關(guān)部門了解民情、作出決策提供信息參考。另一方面，建立網(wǎng)絡(luò)民意辦理反饋機(jī)制。針對(duì)網(wǎng)民反映的問題、提出的建議及時(shí)與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，并通過跟蹤督查、協(xié)調(diào)反饋等方式加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，確保問題和建議得到權(quán)威回應(yīng)和高效處置。

4.完善信息公開績(jī)效考評(píng)機(jī)制

健全信息公開的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，關(guān)鍵在于把政府信息公開納入政府及其部門政績(jī)考核范疇，加大分值權(quán)重，制定一套科學(xué)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核評(píng)議，對(duì)公開內(nèi)容的真實(shí)性、全面性、及時(shí)性和有效性進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。考核評(píng)議要力避考核主體的單一格局，注重內(nèi)部評(píng)議與外部評(píng)議相結(jié)合、自我評(píng)議和社會(huì)評(píng)議相結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)議與群眾評(píng)議相結(jié)合，積極吸納第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府信息公開質(zhì)量和效果進(jìn)行獨(dú)立公正的評(píng)估，增強(qiáng)考核的科學(xué)性和公信度。同時(shí)還要強(qiáng)化激勵(lì)和問責(zé)，對(duì)信息公開工作落實(shí)得好的，按照有關(guān)規(guī)定予以表彰；對(duì)信息公開工作落實(shí)不到位的，予以通報(bào)批評(píng)；對(duì)違反信息公開有關(guān)規(guī)定，不履行或不充分履行公開義務(wù)并造成嚴(yán)重影響的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究責(zé)任。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)是保障

任何制度要想真正得到執(zhí)行，必須依靠監(jiān)督撬動(dòng)，而不能寄希望于政府官員的職業(yè)道德和行政良知。如果沒有一套有效的監(jiān)督機(jī)制，那么不管實(shí)體權(quán)利的設(shè)計(jì)如何完美，都只不過是空洞的許諾。目前來看，我國(guó)現(xiàn)有的政府信息公開監(jiān)督機(jī)制不夠完善，致使制度執(zhí)行成效大打折扣，需要進(jìn)一步加以完善。

1.落實(shí)監(jiān)督部門內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)

根據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。具體來說，監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)受理公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的舉報(bào)，縣級(jí)以上地方人民政府信息公開工作主管部門除受理舉報(bào)之外，還要負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。實(shí)踐當(dāng)中，要想真正落實(shí)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，關(guān)鍵在于切實(shí)推行信息公開責(zé)任追究制度。一直以來，各地雖然不乏政府信息公開的違法案件，但是由于信息公開不力而被問責(zé)的案例卻鮮有發(fā)生。直到2017年2月，由于官方網(wǎng)站長(zhǎng)期未更新，海南省儋州市商務(wù)局在2016年第三次全國(guó)政府網(wǎng)站抽查中，被列入不合格網(wǎng)站名單，儋州市委因此給予儋州市商務(wù)局局長(zhǎng)、黨組書記董海峰行政記過和黨內(nèi)警告處分。這是海南省對(duì)信息公開不力問責(zé)的第一例，也是我國(guó)第一起官員因信息公開不力被問責(zé)的案例。該案對(duì)于撬動(dòng)信息公開問責(zé)制度的執(zhí)行，推動(dòng)各級(jí)政府及其部門切實(shí)履行信息公開職責(zé)，具有極大警示意義。

2.完善信息公開外部監(jiān)督機(jī)制

首先，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督。對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，其中執(zhí)法檢查、代表視察、工作評(píng)議、執(zhí)法評(píng)議等都是各級(jí)人大常委會(huì)的經(jīng)常性的監(jiān)督制度。適應(yīng)推進(jìn)信息公開、建設(shè)法治政府的新要求，應(yīng)將政府信息公開情況納入到人大監(jiān)督工作當(dāng)中。監(jiān)督的主體除了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府設(shè)立的專門負(fù)責(zé)政務(wù)公開的主管和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)外，其最重要的主體應(yīng)是各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)。具體來講，可在各級(jí)人大成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政府信息公開的情況定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且提出評(píng)估意見，督促各級(jí)政府落實(shí)信息公開制度。

其次，加強(qiáng)社會(huì)公眾尤其是網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督。約翰·斯圖亞特·密爾曾經(jīng)說過，無論在任何條件下公眾的監(jiān)督都是有益的 ,它是甄別是非善惡的最好途徑*[英]約翰·斯圖亞特·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務(wù)印書館，2015年版，第118頁(yè)。。公眾對(duì)信息公開的監(jiān)督可以說是其他一切監(jiān)督的源頭和起點(diǎn)，所有的監(jiān)督都是建立在知情的基礎(chǔ)之上的。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為一種重要輿論監(jiān)督方式，不僅反應(yīng)快、影響大、參與面廣，而且效果顯著。應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)廣大群眾就政府信息公開工作追蹤報(bào)道、提出質(zhì)疑、進(jìn)行舉報(bào)，將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督納入法治化的軌道，充分發(fā)揮它的監(jiān)督功能。只有內(nèi)外并舉，通過各種途徑和形式加強(qiáng)對(duì)信息公開的監(jiān)督和問責(zé)，才能促使政府信息公開制度真正落到實(shí)處，收到實(shí)效，確保2020年法治政府基本建成的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

本文系山東省社科基金項(xiàng)目“山東省政府信息公開問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15CFXJ19)的階段性成果。

趙迎輝，女，中共山東省委黨校政法教研部副教授，研究方向?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)。

D630

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1002-3909(2017)06-0133-08

譚建]