論“兩所一庭”發展對基層檢察室建設的價值借鑒

瞿承健，陳延義

（浙江省景寧縣人民檢察院，浙江麗水 323000）

論“兩所一庭”發展對基層檢察室建設的價值借鑒

瞿承健，陳延義

（浙江省景寧縣人民檢察院，浙江麗水 323000）

監察體制改革既為基層檢察室的發展帶來挑戰，同時也為基層檢察室的發展帶來機遇。打造老百姓家門口的“檢察院”，是當前基層檢察室面臨的重要任務。雖然如何打造沒有先例可循，但是兩庭一所的歷史發展，可以為基層檢察室發展帶來重要的借鑒價值。具體包括職能定位、法律規定、統籌推進、等級管理、隊伍建設等，都有可供參考之處。

基層檢察室；兩所一庭；監察體制改革；職能定位

1 問題的緣起

所謂兩所一庭，特指公安機關的基層派出所、司法行政機關的基層司法所和人民法院的基層派出法庭。公眾對兩所一般非常熟知，日常中接觸的或獲知的相關信息也較為常見。但對基層檢察室卻鮮有知曉，這與檢察院的職權屬性有較大關系。檢察院是憲法規定的法律監督機關，代表國家行使法律監督職責，其監督對象主要是國家機關及其工作人員。因此，檢察院的工作與公眾的一般生活直接銜接較少，而不像兩所一庭，職責范圍幾乎都與公眾密切相關，這是檢察院的職責，尤其是基層檢察室的職責，較少為公眾所知的主要原因。

基層檢察室是指基層檢察院在本轄區內的派出機構，履行基層檢察院的部分職能，因從派駐的形式上看類似于公安機關的派出所和人民法院的派出法庭，故習慣性稱之為檢察室。基層檢察室與兩所一庭四者的職能各不相同，但又密切關聯。在監察體制改革之前，基層檢察室的職責主要包括三項基本職能，一是查處貪污腐敗和瀆職侵權犯罪線索，并配合反貪部門和反瀆部門展開的腐敗犯罪偵查活動；二是履行對兩所一庭的法律監督；三是辦理輕微刑事案件。但在監察體制改革之后，由于檢察院的職務犯罪偵查權要轉隸給監察委員會，因此三項基本職能中的第一項就不再執行。自從基層檢察室成立以來，其功能和定位一直不是非常明確。特別是監察體制改革之后，基層檢察室的職能應該如何重新厘定，是迫切需要解決的問題。今年以來，最高人民檢察院和省人民檢察院分別對基層檢察室的發展提出了指導性意見，要求打造老百姓家門口的“檢察院”，為老百姓提供最需要的法律服務，解決老百姓最需要解決的問題。從而，基層檢察室的發展面臨著新的契機和挑戰。從兩庭一所的發展及其所積累的部分經驗來看，可供基層檢察室吸收借鑒。

2 兩所一庭的歷史沿革

兩所一庭的發展，經歷了創立、發展、完善的過程，其中人民法庭由于歷史原因，還經歷了恢復、重建和轉型等多個階段。

2.1 公安派出所的歷史沿革

派出所的創立，1944年中國共產黨領導下的第一個公安派出所是南京市六合區竹鎮派出所，1946年，當時的其他解放區公安機關成立公所，1948年改稱公安分駐所，1950年，改稱派出所，延續至今。

1954年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過并頒布《公安派出所組織條例》。1962年，公安部頒布《公安派出所工作細則》。1987年，公安部三局制定了《關于改革城市公安派出所工作若干問題的意見》，推進派出所發展。1997年，召開全國公安派出所工作會議，會上提出了“發案少、秩序好、群眾滿意”作為衡量派出所工作好壞的最高標準，派出所建設趨于健全。2002年，召開全國公安派出所工作會議，研究改革和加強公安派出所工作部署，推進派出所規范化建設，同年，在全國公安工作會議上，提出派出所工作要“堅持專門工作與群眾路線相結合的方針，改革警務機制，積極實施社區警務戰略”。

總的來看，派出所的職能包括治安管理和刑事偵查。隨著形勢任務的不斷變化，個別階段刑事偵查職能有所淡化，但總體是不斷強化。建國初，以戶口管理為主，20世紀80年代“嚴打”后，1988年，派出所轉成以治安管理職能為中心，以戶口管理為基礎，且承擔一般刑事案件偵查職能。此后，因強調打擊而忽視了治安防范職能，1997年，公安部明確刑偵部門承擔全部破案責任，剝離了派出所刑事偵查權。2002年，公安部提出通過加強日常治安防范和管理來發現違法犯罪線索、查破刑事案件。2004年，提出依法打擊刑事犯罪是派出所的重要職責，辦理轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、無需專業手段和跨省市進行偵查的刑事案件。2005年，規定派出所偵辦犯罪嫌疑人當場抓獲、投案自首、群眾將嫌疑人扭送的及派出所民警獲取線索直接破案的案件。2012年起，全國大部分省份逐漸下放九類經濟犯罪偵查權給派出所。

2.2 司法所的歷史沿革

1980年，一些沿海地區司法行政機關在鄉鎮設立司法辦公室，司法部予以肯定，標志著司法所的創立。1988年，司法部提出鄉鎮要積極建立司法所，并成為考核領導是否重視司法工作，是否具有法律意識的重要指標。1999年，司法部印發《關于鄉鎮司法行政機構建設有關問題的批復》，推動司法所發展。司法所的完善，始于2001年，中央工作會議、全國社會治安、政法工作會議多次要求加強司法所建設。2004年，司法部頒布《關于創建規范化司法所工作的意見》，對人員編制、工作職責、基礎設施提出了規范化創建要求。2009年，司法部頒布《關于加強司法所規范化建設的意見》，進一步統一規范司法所建設標準和要求。從歷史看，司法所的職能相對穩定，主要是指導調解、綜合治理和法治宣傳等，但可謂是慘淡經營，在基層地位不及派出所和法庭。后來，增加了社區矯正職能，其地位有所提高。

2.3 人民法庭的歷史沿革

1954年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過《人民法院組織法》，確立人民法庭制度。1963年，最高法院制定了《人民法庭工作試行辦法》，推動其初步發展。“文革”結束后，1979 年，恢復法庭設置。1985、1988、1991、1992年，召開全國法院“兩庭”建設會議，部署人民法庭建設。通過整體推進，人民法庭完成了“一鄉一庭”的布局。此后，由于人數不足和專業水平不高，多地出現“兩人庭、一人庭”現象，有的案件不能按程序公正審理，最高法院將其撤并促其轉型發展，主要體現在，1998年，提出凡是不利于統一執法、與依法獨立行使審判權的原則不相符的，都應當撤銷。1999年，規定“人民法庭根據地區大小、人口多少、案件數量和經濟發展狀況等情況設置，不受行政區劃的限制。”“在經濟發達，道路交通狀況較好的地區，應撤并部分法庭，建立或者重組具有一定規模的人民法庭。”2005年，提出法庭建設條件差，管轄區域不大的法庭進行適當撤并，重新布局設立人民法庭，要求辦公面積有800～1000 m2，有審判法庭、辦公室、接待室、休息室、檔案室，在交通、通訊等辦公室設備實現現代化，人員配置設庭長、副庭長，書記員若干。此后，隨著人員配置的落實，各地又出現了一次恢復法庭設置的高潮。

人民法庭的職能相對穩定，其判決和裁定代表著基層法院的判決和裁定。1963年，規定以審理一般民事案件和輕微刑事案件為職能。2005年，確立了人民法庭管轄案件為一般民事案件和刑事自訴案件。從麗水市來看，景寧等4縣人口較少且集中縣城的地方已撤人民法庭，其他5縣共設了9個人民法庭，均獲評省級“五好法庭”，主要開展審理民事和刑事自訴案件、綜合治理和指導基層人民調解等工作。

基層檢察室是檢察機關的創新，但其發展經歷曲折。其初始于1982年，一些鄉鎮設置了派駐鄉鎮檢察室。1989、1993年，高檢院頒布人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作試行條例和正式條例，基層檢察室據此發展擴張。此后，由于設置范圍過寬、人數不足、素質水平低，基層檢察室不能充分發揮職能作用。高檢院于1993年起開始整頓基層檢察室，1998年，全國大部分基層檢察室被撤銷。2001中央明確要求各地要根據實際情況，作用不大的，予以撤消。基層檢察室發展處在停滯階段。2009年以來，隨著國家對基層政權和新農村建設的重視，高檢院部署基層檢察室建設，基層檢察室建設又走上恢復和發展的道路。

3 “兩所一庭”對基層檢察室建設的價值借鑒

從“兩所一庭”沿革來看，經歷了設立、統籌推進、規范的發展路徑，其歷史是曲折的，機構有設有撤，但總體趨勢是向上的。對照“兩所一庭”建設發展路徑，有以下幾點啟示。

3.1 職能界定是建設的核心

“兩所一庭”發展中，通過確立并強化了其司法執法職能，使其地位不斷鞏固。尤其是派出所，由先前管理戶口為主的職能發展到刑事偵查權為主職能的過程，確立了派出所強勢的法治地位。法庭通過確定案件審理職能，使其在新建、恢復建設中，快速進入工作狀態。基層檢察室的職能也要經歷確定和發展的過程，輕微刑事案件辦理是基本職能必須逐漸強化，而員額檢察官的配置是基層檢察室職能強化的重要條件。

3.2 法律規定是必要的依據

基層檢察室的發展，沒有法律的明確規定是很大的問題。最高人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例勉強可以作為設立的依據，其效力較低。在人民檢察院組織法修改之際，應明確基層檢察室法律地位，基層檢察室才能確立與兩所一庭同等配置地位，鄉鎮街道基層才能形成“兩所一庭一室”的法治格局。

3.3 統籌推進是重要的方法

“兩所一庭”建設是最高主管部門通過頒布文件，或與國家部委聯合發文，或召開工作會議，得以統籌推進的。高檢院可以通過發文或與國家部委聯合發文及召開全國性的工作會議整體推進工作。《浙江省基層人民檢察院檢察官職權配置規定（試行）》中第九章規定“基層檢察室辦理檢察業務時執行相關業務的檢察官職權配置規定”，司法改革中明確了基層檢察室的辦案主體地位，將有力地整體推進基層檢察室發展。建議省級檢察院制定基層檢察室業務工作流程，實現基層檢察室工作辦案化、規范化。

3.4 等級管理是發展的動力

人民法庭沿革中也曾經遇到與基層檢察室類似的撤并問題。此后，人民法庭通過規范化建設，使其順利轉型完善。為促進基層檢察室轉型完善發展，建議采用“兩所一庭”模式的等級性規范化建設，制定包括業務和基礎保障等級管理制度，建立等級進退機制，推進基層檢察室規范化發展。

3.5 隊伍建設是重要的保證

人民法庭與基層檢察室歷史上都因人員素質不高、執法不規范等原因被撤并。基層檢察室派駐的是人口多，矛盾多復雜的鄉鎮，需要直接面對群眾，同時又是基層檢察院的形象窗口，因此隊伍建設是關鍵。基層檢察院要從以下幾個方面加強隊伍建設：一是要派善于做群眾工作，業務扎實，經驗豐富的干警去任職；二是加強思想政治教育，引導隊伍樹立正確價值觀；三是加強職業保障，在職級待遇，先進評優等方面予以傾斜。新形勢下，只有建一支政治、作風、業務過硬隊伍，才能推進基層檢察室高水平發展。

[1]蘇勇.重點建設“兩所一庭”夯實政法基層基礎[N].南充日報,2009-07-23(004).

[2]蘇拉鐵.增強信心增添措施加快推進“兩所一庭”建設進度[N].涼山日報(漢),2009-06-29(001).

[3]樊曉蘭.我市“兩所一庭”建設受肯定[N].瀘州日報,2011-05-11(001).

D927

A

2096-4110（2017）03（b）-0106-03

瞿承健（1964-），男，浙江龍泉人，浙江省景寧縣人民檢察院檢察長，從事刑事法學研究和實踐。陳延義（1974-），男，浙江景寧人，浙江省景寧縣人民檢察院辦公室主任，從事刑事法學研究和實踐。