高校黨風廉政建設工作決策過程的優化路徑

劉 堯，張萬海

（中國礦業大學 紀委監察處，江蘇 徐州 221116）

高校黨風廉政建設工作決策過程的優化路徑

劉 堯，張萬海

（中國礦業大學 紀委監察處，江蘇 徐州 221116）

科學決策是高校黨風廉政建設工作取得實效的根本保證。我國高校黨風廉政建設工作決策過程的基本特征是決策影響力集中、規則適應型決策為主、從寬與從嚴的尺度沖突、決策過程相對封閉。上述特征是高校決策者在組織環境的復雜性、治理體系的行政化和黨風廉政建設決策內容約束性共同影響下理性選擇的結果。因此，不斷完善高校治理體系，加快建立基于數據的決策模式，強化黨風廉政建設工作績效考核是優化黨風廉政建設工作決策的關鍵路徑。

高校；黨風廉政建設；決策過程

黨風廉政建設是我國高校治理的重要工作。黨的十八大以來，各高校認真落實黨風廉政建設“兩個責任”，深入貫徹中央八項規定精神，全面推進廉政風險防控，強化內部監督檢查，堅持營造風清氣正的育人環境。但通過巡視也發現高校在黨風廉政建設方面依然存在不少問題。從決策視角來看，主要是對上級有些重要工作部署沒有及時進行研究，導致工作不能落實；有的事項沒有嚴格按照政策法規進行決策，存在內容或程序上的違規決策；決策過程缺少科學論證，導致決策執行不了或者“以文件落實文件”；對于涉及問題整改和人員處置的決策，傾向于大事化小、小事化了，導致問題糾正不力、懲處不到位。決策是一切工作的邏輯起點和決定性基礎，決策過程直接影響到決策結果。本文旨在分析當前高校黨風廉政建設工作決策實際過程的基本特征，從決策理論視角剖析其具體形成機理并提出優化高校黨風廉政建設工作決策的關鍵路徑，以進一步完善高校黨風廉政建設工作。

一、高校黨風廉政建設工作決策過程的基本特征

我國高校黨風廉政建設工作決策在黨內規章和有關高等教育法律制度確立的權力框架下進行，主要的集體決策機制是校黨委常委會決策和校紀委全會決策，其中黨委常委會決策是核心機制。[1]高校領導在實際工作中根據職責分工，可以對分管的具體業務直接進行決定。本文主要分析高校黨委常委會對黨風廉政建設工作集體決策過程的基本特征。

1.決策影響力集中，決策時間較短。高校黨風廉政建設決策參與人員的實際影響力相對集中。學校黨委書記是高校黨風廉政建設決策的關鍵，他負責決定是否或者何時將具體議題納入常委會決策范圍，在決策時對于一項工作做與不做、如何做，具有重要影響力。黨風廉政建設與行政管理工作密切相關，校長在決策過程中對于涉及具體行政業務的事項同樣也具有重要影響力。紀委書記專司內部監督工作，對于一項工作該不該做、具體怎么做，特別是涉及紀律處分等議題時，具有較大發言權。校領導班子其他成員受職責分工、工作經歷和權力關系影響，在決策時不會發表過多意見。黨風廉政建設決策過程中很少出現參與決策者對議題反復開會協商、久拖不決的情況，只要是提交常委會的議題，基本上都是一次開會就形成決議，決策時間較短。

2.規則適應型決策為主。高校黨風廉政建設決策不是遵循理性計算的邏輯，而是采用特定規則的適應性邏輯。首先是政治服從。上級提出工作要求或出臺規范制度時，高校通常會進行研究并貫徹落實；在不同上級部門同時就某件事項提出要求時，高校傾向于執行直接主管的指令；上級要求越是具體明確，學校決策備選方案就越少，在權衡落實上級要求和決策科學性方面會傾向于前者，以向上級傳遞清晰的政治態度信號。其次是保守原則。與教學科研不同，在落實上級關于黨風廉政建設工作要求上，高校傾向于按照既不爭當先進典型、也不作墊底的原則來決策，在不同決策備選方案中往往會選擇折中方案。最后是平衡原則。一方面是和學校發展過程中類似情況的應對策略保持縱向平衡，另一方面是與同類高校之間保持橫向平衡。特別是遇到決策影響重大、結果不確定性高的情況，高校首先會了解同層次、同地域高校的做法以資參考，盡量做到校際間采取相同力度、相同措施應對相似問題。

3.從寬與從嚴的尺度沖突。有關黨風廉政建設工作的決策雖然在短時間內能夠做出，但并不代表在決策過程中沒有意見沖突。意見沖突的主要表現有：在執行上級一項制度時，是執行還是不執行、是立即執行還是逐步執行；對發現的問題是就事論事地進行糾正、還是舉一反三，深挖細究似地全面查處；對涉及的責任人在批評教育、組織處理與黨政紀處分之間的選擇等等。不難看出，這種意見沖突說到底是決策者內心對高校管理從寬和從嚴的尺度沖突。

4.決策過程相對封閉。高校黨風廉政建設工作決策者主要是校領導，和其他議題的決策一樣，主要依靠職能部門負責提出決策議題、決策所需的基礎信息、備選方案等方面的建議。[2]作為高校重要組成部分的學院等二級單位主要是執行學校的決策部署，很少能夠參與到學校黨風廉政建設工作決策過程中。校外的利益相關者（除高校主管部門以外）就更少參與或直接影響高校黨風廉政建設工作決策。在決策所需信息獲取方面，校內決策者主要依靠自身的經驗和直覺判斷，較少尋求更多知識和信息來支撐決策，比如尋求專家論證或者與教職工之間進行互動等。在遇到重大問題并且時間允許的前提下，有時候會開展校內外調研、向教職工征求意見，但參與程度較淺。當決策者與參與者就議題出現爭議或分歧時，參與者的意見很容易被忽視，對決策結果產生不了實際影響。

二、高校黨風廉政建設工作決策過程的形成機理

決策過程特征是環境因素、組織因素和決策專有因素共同影響的結果。[3]高校黨風廉政建設工作決策現狀正是高校決策者在組織環境復雜性、治理體系行政化和決策內容約束性共同影響下理性選擇的結果。

（一）組織環境的復雜性

組織必須與所處環境交換資源才能得以生存發展。組織的各種行為舉措受到所處環境的制約和塑造，在很大程度上反映了對所處環境的應對策略。[4]組織環境的復雜性主要從三個方面影響、塑造著高校黨風廉政建設決策過程。

1.高校決策者注意力成為稀缺資源。高校的快速發展導致需要決策的問題不斷涌現，為實現人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等多重目標，必須及時決策以應對不斷變化的外部環境，這就加劇了決策層注意力的稀缺性，讓決策者更加依賴穩定簡化的決策規則。一方面，高校決策者根據緊迫性和重要性對決策議題進行排序，把關注點更多地集中于教學科研、社會服務、國際合作等業務工作，黨風廉政建設工作在與其他工作“爭奪”決策層注意力時明顯處于劣勢。另一方面，在對高校黨風廉政建設工作認識不到位的情況下，決策者傾向于將黨風廉政建設決策簡單化以提高效率，比如“以會議落實會議”、“以文件落實文件”，而不是投入足夠的時間和精力認真研究如何真正落實上級部署要求。

2.高校決策者存在急功近利的業績心態。改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，高校決策者的政績沖動變得愈發強烈。強烈的擴張心態和業績導向促使高校決策層在獲取各方資源、搶抓發展機遇等過程中形成只看結果、不問手段的實用主義價值觀念。高校黨建工作長期被認為“做與不做都一個樣，不出成績不影響職務晉升”，相對不受重視。同時，黨風廉政建設工作自我約束、自我控制的規制特性和業績至上的功利主義之間形成了內在沖突，高校決策者不愿自己束縛手腳，所以缺乏對黨風廉政建設工作認真研究的內在動力。

3.高校決策者對橫向學習模仿的依賴。首先，在外部環境影響下，我國高校在發展模式、管理體制等方面存在高度相似性，遇到的問題在高校間具有普遍性，高校間的相互學習模仿成為了運用組織外部智力、解決快速決策時信息不充分問題的有效途徑。其次，高校的相似性讓校內成員有了橫向對比的標準。校內決策的管理部門和教職工通過橫向比較其他高校的決策，尤其是采用管理的寬嚴程度、糾正問題的方式和力度等來評價校內決策，有的教職工通過強調學術組織特殊性或者學術自由等價值理念來質疑甚至否定嚴格管理、嚴格執紀的決策合理性，給學校管理層形成了內部壓力。為了規避這種壓力，高校之間在落實上級要求時相互學習模仿，保持著高校間的相對一致性。

（二）高校治理體系的行政化

1.政府管控下的“命令-服從”邏輯。長期以來，政府是高校主要的制度供給主體，通過強制性或誘致性方式提供大學的法律秩序、行為規范與規則。[5]高校內部管理的制度機制等深受政府行政模式的影響。上級要求的具體性和強制程度決定了高校決策的響應時間及其程度：要求越具體，高校決策效率越高，落實就越到位。反之，當高校落實上級有關黨風廉政建設要求的結果與上級對高校的資源投入相關性較低、高校落實不力卻不能得到及時糾正，高校的響應就會大打折扣。長期如此，為了解決外部復雜環境帶來的決策注意力分配問題，高校會漸生出決策惰性：只有上級明確指示或者遇到難以回避的矛盾沖突時才進行必要決策。上級指令因“一刀切”不適應高校實際情況時，在決策時保持一定的選擇性和變通性，成為高校消解上級指令負面影響的應對方法。

2.高校內部科層化管理造成行政權力占主導地位。當前，我國高校內部管理主要實行科層制，在這種體制下高校運作的根本價值信號是權力意志。[6]在決策方面實行的是黨委領導下的校長負責制，高校黨委常委會是核心決策機構，學校紀委接受學校黨委和上級紀委的雙重領導，協助黨委抓好黨風廉政建設和反腐敗工作。高校內部權力架構決定了黨委、紀委在決策過程中的影響力差異。按照相關議事規則和“三重一大”事項決策制度的規定，學校黨委常委會上是“一人一票”的決策模式，但實際上黨委書記掌握了等同于黨委會的主要權力，黨委書記個人的決策很可能會左右集體決策，這種狀態下難以發揮集體決策的優勢，難免由于個人的認知局限而帶來不良結果。[7]學校紀委憑借對政策的理解把握、業務知識積累和相關信息獲取等方面的認知優勢具有專業影響力。紀委有監督同級黨委的職責，但是在當前領導體制下，高校紀委工作人員的職務升遷等各種現實利益受制于學校，僅靠紀檢干部思想覺悟等主觀意志難以實現對決策過程長期有效的制約和監督。因此，當校黨委和紀委對某項問題達成共識時，決策能夠順利完成；當校黨委與紀委在某項問題上產生分歧時，學校黨委尤其黨委書記的意見就具有決定性作用，校紀委及其所代表的紀律和規矩不得不妥協。

3.教職工參與學校決策的障礙。首先是共治協商理念的缺失。長期以來，高校管理者把教職工視為管理對象，在制度建設過程中忽視了教職工訴求和偏好的差異性、多樣性，重要制度的生成缺少高校利益相關者之間充分的互動博弈。在習慣性的管理層主導決策模式之下，教職工在學校內部決策中無法充分表達和保障個人訴求，在“局外人”心態的驅動下，表現出對學校制度的冷漠、不支持甚至反抗等消極態度。其次是教職工參與途徑的制約。當前高校教職工主要通過教職工代表大會、學術（教授）委員會等正式組織形式來參與校院兩級重要事項的決策，但是能夠通過上述途徑參與決策的教職工人數總體偏少，而且參與人員的產生不完全是教職工自主選擇的結果，難以代表廣大教職工建言獻策。最后是教師在學術競爭壓力下的主動漠視。高校作為學術組織，廣大教師對教學科研等學術事務比較關心和熟悉，在日益激烈的學術競爭壓力下，許多教師在學校開會的時間都很難得到保證，對黨風廉政建設工作既不想也更沒有時間和精力去了解并參與其中。

（三）高校黨風廉政建設工作決策內容的約束性

高校黨風廉政建設決策事關學校黨的建設、招生、科研、財務、基建、組織人事、校辦產業等領域，包括教育引導、制度規范、監督檢查和糾錯懲處等工作，關鍵是通過建立和執行管理制度以規范校內人員的履職行為，實質是對人的利益調整和行為約束。決策內容的約束性與高校內部人員的個人利益之間形成了難以消除的矛盾，從而影響著決策行為。

1.高校決策者存在著潛在利益沖突。高校領導既是決策者，也是被約束者；“雙肩挑”領導既是管理者，又是專業教師。他們并非機械執行上級命令的抽象“組織人”，而是帶有各自想法、情感、利益的社會人，必然會把自己的認知、思想、利益帶入決策過程。當高校內部管理規范對外部資源獲取和決策者個人利益沒有直接影響，有時甚至是負相關時，高校領導者既缺乏主動決策的積極性，也難以保持客觀中立，不會單純從促進學校管理的角度做出決策。在權衡上級的態度和問題的嚴重性之后，有選擇性地、有限地執行上級要求，具體表現為對上級倡導性的意見精神拖延執行，或者傾向于把問題作為個案處置，而不是推而廣之進行全面糾正。據中央巡視組巡視高校反饋，上級著力推動的“三重一大”集體決策、規范“三公經費”使用、禁止濫發津貼補貼、規范高校科研經費使用等工作，在很多高校并沒有得到全面落實。

2.教職工存在著心理抵觸。從實際來看，近年來上級有關黨風廉政建設工作的要求以限制性和懲罰性措施為主，缺少與之配套的激勵性制度安排，教職工本身缺乏主觀認同。面對旨在約束和管制教師職務行為的決策設想，普通教職工從個人利益出發表示不滿或者反對，無形中增加了決策阻力。因此，高校管理層在黨風廉政建設工作決策時有時會有意識地避免教職工的參與，以提高決策效率。同時，部分高校教職工在與社會聯系交往過程中，社會上的不良風氣讓他們淡忘了自己的教師角色，在從眾心理的驅動下，強調個人利益之上，把嚴格內部管理視為不合時宜的舉動。

三、優化高校黨風廉政建設工作決策過程的關鍵路徑

上文分析表明，高校黨風廉政建設工作決策的現狀不能簡單地歸咎于個人認知和能力，而是外部環境、權力配置、個人利益等諸多因素影響的結果。完善我國高校黨風廉政建設工作決策，應當著眼于提升高校內部治理能力這個根本，加強政府和高校的內外聯動，從組織、技術和制度等多方面入手，使之為辦好中國特色社會主義大學保駕護航。

1.完善高校治理體系。卡耐基高等教育委員會定義治理“是大學決策的結構和過程，而區別于行政和管理”。當前高校黨風廉政建設工作決策存在的問題，很大程度上是大學治理體系不完善的結構性問題。首先，要完善高校領導者選拔標準，逐步減少“雙肩挑”校領導的配備，減少管理者和教師雙重身份帶來的利益沖突，并強化對校領導履職情況的考核，保證校領導履行管理職責的時間和精力投入。其次，要健全高校內部集體決策機制。現代大學決策的核心任務是制度建設。在多樣化、高速變遷的知識社會中，現代大學制度建設問題的復雜性大大超過以前的任何時代[8]，要讓利益相關者以適當方式參與到議程設立、決策形成、決策執行、決策評價與反饋等各環節，增強大學內部決策的合法性和可執行性。同時，上級主管部門應當建立高校重大決策的合規性審查機制，對高校決策是否符合制定的議事規則和決策程序、決策事項是否侵害國家利益等進行評估檢查，防止形成內部人利益至上的錯誤決策導向。

2.加快建立基于數據的決策模式。信息時代的大學決策模式已由英雄頂層決策模式和群眾創新決策模式轉變為以數據為基礎的決策模式。[9]高校黨風廉政建設工作決策內嵌于高校決策機制之中。首先，政府要加快整合構建高等教育數據庫系統，消除政府部門間的數字鴻溝，加大對大眾媒體和網絡平臺信息的數據挖掘，動態掌握各高校的實際情況和社會輿論意見，為監管高校提供數據支撐，增強政策制度的科學性和可執行性。其次，高校應當加快推進內部管理信息化建設，一方面，建立覆蓋高校所有業務統一的數據倉庫，將學校資源、資金流動和內部人員履職行為等全面在線化、數據化、公開化。另一方面，完善網絡平臺，讓社會大眾、校內教職工能夠隨時表達訴求、發表意見、評價學校工作。最后，要加快建設具有數據挖掘分析能力的專業決策咨詢隊伍，運用大數據技術收集、整理、分析和展示內部管理動態，專司評估新政策制度的執行效果，以全面、客觀、多維的數據分析所得的信息替代理想決策所依賴的決策者的自我認知經驗。

3.強化黨風廉政建設工作績效考核。高校黨風廉政建設工作成效直接影響著內部工作人員盡職履責、資源配置效率、風險控制能力、校園風氣等，反映了高校的內部治理能力和狀態。隨著政府對高校從微觀管理向宏觀監管的轉變，政府應當將各種資源投入與高校內部治理水平相掛鉤。對于內部管理規范、風險控制能力強、資源配置高效安全、校園風清氣正的學校，要在經費劃撥、政策支持等方面加以傾斜，實施激勵。要強化對高校落實黨風廉政建設責任不力情況的追責問責。大學治理的實質是多元相關利益者的權力博弈，有彈性與張力的大學外部治理權力結構與大學內部治理結構是大學治理權力博弈的理想格局。[10]高校內部治理如果離開了外部監管，很難堅持國家利益至上并具有持續充足的自我約束動力。教育部等主管部門應當嚴格落實《中國共產黨問責條例》，嚴肅問責黨風廉政建設工作不力的高校領導干部，增強干部責任意識，推動其結合實際主動決策、科學決策，切實抓好學校黨風廉政建設工作。

高校黨風廉政建設工作決策過程直接影響制約著決策質量。完善高校黨風廉政建設工作決策，提升黨風廉政建設決策質量，必須從黨風廉政建設工作決策是高校內外多種因素交互影響的結果這一前提出發，主管部門和高校各負其責、共同努力，從外部環境塑造、信息技術使用和激勵約束制度機制等方面采取相互配套、相互銜接的有力措施，以黨風廉政建設工作科學決策來真正落實全面從嚴治黨要求，持續提升中國特色社會主義大學治理水平。

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Path to Improvement of the Decision-Making Process of the Party’s Anti-Corruption Disciplines in China’s Universities

LIU Yao,ZHANG Wanhai(Commission for Discipline Inspection and Supervision,China University of Mining and Technology,Xuzhou 221116,Jiangsu,China)
Abstract:Scientific decision-making is the ultimate guarantee for the effectiveness of the construction of Party mood and in-

tegrity in universities.Basic characteristics in the process of decision-making are found in the concentrated influences of decisions,decisions complying to regulations occupying the key position,conflicts in tolerance and seriousness,and the enclosed processes.These are results of rational consideration of decision-makers in the complicated organizational environment,the administrative tendency of managing mechanisms,and the restrictions of what is contained in the construction of Party mood and integrity.An immediately-made and improved managing mechanism,a decision-making mode based on big data,and an assessing system for the achievements in Party mood and integrity make up the path to an improved decision-making process in improving Party mood and integrity.

universities;construction of Party mood and integrity;decision-making process

G641

A

1674-9170（2017）04-0076-06

2017-06-09

劉堯（1981-），男，湖南邵陽人，中國礦業大學紀委監察處副處長，管理學院博士研究生；張萬海（1964-），男，江蘇泰興人，中國礦業大學紀委副書記，監察處處長，副教授。

江蘇省高校哲學社會科學研究項目（2014SJA027）；中國礦業大學黨建和思想政治教育專項研究項目（2015YBB07）

責任編校 陳 瑤