美國聯邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計研究

華 欣 葉戰備(. 蘇州大學 政治與公共管理學院， 江蘇 蘇州 5000；. 南京審計大學 國家治理與國家審計研究院， 江蘇 南京 85)

美國聯邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計研究

華 欣1葉戰備2
(1. 蘇州大學 政治與公共管理學院， 江蘇 蘇州 215000；2. 南京審計大學 國家治理與國家審計研究院， 江蘇 南京 211815)

美國聯邦政府審計署對401(k)計劃進行了長達30余年的政策審計，期間通過收集、分析數據、采訪相關人員等方式對該計劃進行了政策評價，發現了政策執行中存在的主要問題包括費用信息公開不到位、部分政策條款導致賬戶資金流失嚴重及計劃參與者退休后計劃資金的花費缺少規劃。審計署在此基礎上提出相應的整改建議，并陸續發布了審計報告。我國要借鑒美國在政策審計方面的經驗，加強審計過程的連續性、完善相應的法律法規并發展多元評估機構，以促進我國政策審計事業的發展。

美國聯邦政府審計署; 政策審計; 401(k)計劃

公共政策審計是監督公共政策制定與執行過程，并對其提供獨立的審計意見，為政策的制定和執行提供信息和咨詢，以保障政策目標的實現。公共政策審計作為政府管理的有效工具之一，諸多西方國家早已開始對該領域進行探索，美國在這方面所做的努力較為突出。美國于1993年通過了《政府績效與結果法案》，以此作為美國聯邦政府審計署(以下簡稱GAO)開展公共政策評估的法律依據。該法案規定美國聯邦政府審計署代表國會來監管聯邦政府制定計劃的情況和計劃執行情況考核的結果。審計署在2014年發布的《2014—2019審計署戰略計劃》中表明其主要任務就是為國會和美國人民服務，開展監督工作，同時對可能會給國家和人民福祉帶來威脅的問題前瞻有意識。美國聯邦政府審計署開展政策審計，在推動政策實施、監督政策落實、取得政策效果方面發揮了重要作用。

1 401(k)計劃概覽

401(k)計劃開始于1980年代，因屬于美國1978年《國內稅收法》的401(k)部分而得名。該計劃適用于私人企業，由雇主為雇員設立專門的401(k)養老金賬戶，雇員每月存入一定比例的薪金，雇主也會為賬戶捐助一部分資金，而存入賬戶中的資金和所得收益都可以延遲納稅。雇員在退休后可以選擇一次性支取、分期支取和轉為存款等方式使用賬戶資金。

401(k)計劃具有如下特點：

(1) 雇員和雇主在賬戶內所存基金和收益都延遲納稅，且對雇員薪酬采用先繳款后扣稅的方式，降低了對雇員薪酬的征稅比例，也使退休金賬戶內的金額可以快速增長；

(2) 雇員可對個人賬戶內資金選擇多種投資方式，包括：股票、債券、共同基金等，且有專業人員進行管理；

(3) 需要繳納的賬戶資金每月自動從雇員工資中扣除，十分便捷；

(4) 具有便攜性。當雇員離職或更換雇主時，可自由選擇處理養老金賬戶，既可將賬戶轉至新雇主所提供的退休金計劃，也可以轉入IRA(個人退休金賬戶)，還可以直接取走全部余額，但在59.5歲之前支取余額，必須按10%的比例繳納額外的稅收罰款；

(5) 通過設立貸款和“困難提款”的方式，讓雇員從401(k)賬戶中提前支取資金避免繳納稅收罰款，解決了雇員緊急用款的需求。

401(k)計劃的政策目標在于鼓勵美國國民增加養老儲蓄以保障退休后的收入。

2 美國聯邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計

2.1 審計的原因

美國聯邦政府審計署從20世紀90年代初就開始了對401(k)計劃的政策審計，并出具相應的審計報告。本文對其自1984年至2016年間發布的審計報告進行了初步的分析。報告中，審計署十分關注賬戶管理和投資所需要支付的費用、投資的方式及安全性、計劃參與者和發起人的信息公開等涉及利益相關者切身利益的內容。審計署通過對401(k)計劃的政策審計，盡力維護利益相關者的利益，從而保障401(k)計劃能夠長久、持續地發展下去，使政策得到進一步完善并能夠良好地運行下去。

2.2 審計內容及重點

美國聯邦政府審計署的每一次審計都會關注特定的主題，審計署根據要求審查的內容，通過收集相關信息、研究聯邦法律和條款、咨詢有關政府官員、向計劃相關人員進行調查等，對政策進行審計并出具審計報告。

在政策執行前期(2000年之前)的審計中，審計署的關注集中于基礎層面，如對401(k)計劃發起方即為雇員提供401(k)計劃的公司、計劃的參與率、投資選擇的分配等有關問題進行審計。在2007年及2008年關于401(k)計劃的審計報告中，審計署的審計重點關注計劃的費用，包括費用的類型、費用信息的公開與監督等。2009年和2010年出具的審計報告關注401(k)賬戶金額減少的情況。在此之后的審計更加深入整個計劃的各個方面，如解決利益矛盾、借鑒其他國家的經驗以及參與者退休收入的花費等。

從GAO所出具的審計報告來看，審計署對于401(k)計劃的審計重點集中于以下兩個方面：

(1) 對于計劃費用相關問題的審計。由于計劃費用的征收會隨著時間年限的增長逐漸減少計劃賬戶內的儲蓄資金，有損參與者的利益，且401(k)計劃的部分相關人員對于這部分的費用缺乏了解，GAO因此開展了關于計劃費用相關問題的審計。為了解計劃費用類型、費用支付人及支付數額、費用信息的公開和勞工部對于費用信息的監督等，審計署重新審查了業內對費用情況的調查結果，并采訪了勞工部的官員及行業專家。為了獲取費用信息，審計署在2011年5月至2011年9月期間，通過郵件和電子發布的形式向計劃相關人員發布了調查問卷。通過調查得知，計劃費用的主要組成是投資費用(由管理投資產品的公司收取)和計劃記錄費用。這些費用涵蓋了維持參與者賬戶的各種管理活動的開支，投資費用大多由參與者承擔；雖然計劃記錄費用通常應由計劃發起人承擔，但現在由參與者來支付這部分費用的情況日趨增加，加重了計劃參與者的經濟負擔。

(2) 賬戶管理問題的審計。對賬戶管理問題的審計包括對賬戶資金的保護和對托管賬戶及閑置賬戶的處理等。

針對賬戶資金保護的問題，GAO調查了不同形式的401(k)賬戶流失的發生率，不同政策對賬戶流失產生的影響以及維持401(k)計劃賬戶存儲存在的困難。為了解決這些問題，GAO采訪了聯邦政府機構的官員、年金專家和負責管理401(k)計劃參與者和資產的計劃管理人員，以獲取一些專業的意見和指導。GAO強調應使參與者充分了解過早提取賬戶資金的壞處，建議勞工部加強關于保護退休金賬戶重要性的教育，使民眾從思想上認識到保護賬戶的重要性，同時，GAO呼吁通過法律來保障參與者因特殊情況提前支取賬戶資金后盡快補存資金到賬戶中的權益。

GAO對于托管賬戶和閑置賬戶的審計是出于為計劃參與者規避風險、保護賬戶的目的。在有關托管賬戶的審計中，為了進一步了解計劃發起人怎樣構建托管賬戶、參與托管賬戶的利害及發起人在選擇和監督供應商時面臨的挑戰，GAO查看了相關的聯邦法律法規，咨詢了政府官員、業內代表及其他服務供應商與計劃發起人。GAO還對具有不同特點的8個托管賬戶進行了案例分析，審查了所需的政府文件。GAO要求對計劃發起人和參與者披露業績和基準信息，為發起人更好地選擇和監督托管賬戶供應者提供指導幫助。在關于閑置賬戶的審計中，為了解閑置賬戶的存款在被強制轉出期間的狀況及參與者在追蹤賬戶存款信息時面臨的困難，GAO審查了10位雇員養老金賬戶存款被強制性轉入個人退休賬戶的費用和收益率數據，并且對美國、澳大利亞、比利時、丹麥、荷蘭、瑞士和英國的相關部門的有關人員進行了訪談。閑置賬戶的小額存款主要被用于美國勞工部法規許可下的保守投資。但由于賬戶的費用超過了收益，賬戶余額往往隨著時間下降。然而由于沒有替代的解決方案，目前法律允許數十億美元的積蓄長期進行這種不良投資。在追蹤賬戶存款信息方面，GAO發現由于整合、溝通及獲取信息方面存在困難，一些計劃參與者在更換工作后很難追蹤他們的賬戶儲蓄情況。GAO所調查的6個國家是這樣解決類似問題的：通過強制轉移來保護賬戶存款，并提供多種養老金登記追蹤工具，如養老金注冊登記制度等。GAO也建議勞工部成立特別工作組，探討建立全國養老金登記制度的可能性。

2.3 審計過程中發現的問題

2.3.1費用的信息公開不到位 計劃參與者將本人的賬戶委托給他人或信托機構代為管理或用于投資，大部分參與者并不了解他們所要支付的費用，也無法進行合理的投資選擇。在GAO關于參與者對信息了解情況的一項調查中，只有17%的參與者了解其為401(k)賬戶支付的費用，18%的參與者表示其不了解需要支付費用，65%的參與者甚至認為不需要為賬戶支付費用。

導致參與者對費用信息知之甚少的最重要的原因就是費用信息的公開不到位。GAO發現，關于401(k)計劃費用的信息公開是十分有限的。一方面，ERISA(美國1974年《雇員退休收入保障法案》)要求計劃發起人為計劃參與者提供總結計劃描述、會計財務報表和總結年報，但這些文件并沒有明確要求去公開計劃參與者承擔的費用信息，因此參與者獲得的費用信息都是零散的，而不是規范的文件。另一方面，計劃發起人沒有為計劃參與者提供關于投資選擇的費用信息的簡易對比。前文已經提到計劃費用的主要組成之一是投資費用，參與者無法在有限的費用信息的基礎上來對投資項目進行比較選擇。

2.3.2部分條款會導致賬戶資金流失 在聯邦政府的某些規章制度下，401(k)計劃的參與者能夠在一些特定情況下動用自己的退休金賬戶，造成退休金賬戶的流失。造成這種流失的主要方式有以下幾種：離職時取走賬戶中的資金而不是將其轉存入其他賬戶；困難期提取資金；貸款。此外，一些其他情況也會影響退休金賬戶的金額。一方面，一些低收入和年長的工人并不能保證能夠一直往退休金賬戶里存入資金，對這部分參與者來說保持退休金的金額平穩存在很大難度；另一方面，所有賬戶都會產生部分費用，包括投資費用或其他隱性費用，這些都會使賬戶受損，但賬戶持有人即計劃參與者對此缺乏了解。

2.3.3參與者退休后的401(k)計劃資金花費缺少規劃 參與者通過401(k)計劃為自己積累退休后的生活來源，因而退休后如何合理地花費這一部分的資金成了計劃參與者所必須面臨的問題。如果不能正確、合理地來花費退休收入，退休人員很可能會面臨過早用完退休金的局面，那么后期的生活水平難以得到保障。GAO認為參與401(k)計劃的雇員在做出這一復雜決定，即怎樣在退休后的漫長時間里合理花費退休金時需要獲得一些幫助。

2.4 GAO提出的建議及勞工部的反饋

為了解決401(k)計劃費用信息公開不到位的問題，GAO提出了以下建議：(1)建議國會修正雇員退休收入保障法案(ERISA)，要求計劃發起人對計劃參與者公開每一項401(k)計劃投資的費用信息，要求服務提供者向發起人和參與者公開其從其他服務提供者處得到的補償。(2)建議勞工部要求發起人提供總結報告，公開所有用計劃資產支付或由參與者支付的費用。對于以上建議，勞工部表示都接受。

為了規范對賬戶的管理與保護，GAO提出了以下建議：

(1) 勞工部應確保在與雇主分離時，參與者能收到關于為他們的計劃儲蓄分配選項的完整、及時的信息，包括增強信息的披露。

(2) 針對托管賬戶的管理，GAO建議勞工部仔細考慮供應商的受托人角色，要求對計劃發起人和參與者披露業績和基準信息，為發起人更好地選擇和監督托管賬戶供應者提供指導幫助。勞工部同意GAO的建議，并會考慮修改法規和指導來解決問題。

(3) 針對閑置賬戶的管理，GAO提出了兩點建議：一是修改現行法律，當401(k)計劃中賬戶存款被強制性轉出的時候，允許有更多可供選擇的投資方式；二是取消“在判斷401(k)養老金賬戶存款是否足夠少而被轉入個人退休賬戶時，不考慮之前的結存額情況”的法律條款。GAO建議勞工部成立特別工作組，探討建立全國養老金登記制度的可能性。勞工部和SSA社會保障總署不同意其中的一條建議，GAO則保留意見。

為了幫助退休人員采用合理的方式管理退休金的花費問題，GAO在考慮到其他采用DC(固定繳款系統)的國家同樣出現過此類問題，決定借鑒其他國家的經驗。GAO提出了如下建議：(1)勞工部和財政部考慮借鑒其他國家在幫助401(k)計劃發起人為參與者擴展多樣化支出選擇時采取的方法；(2)建議勞工部借鑒其他國家幫助計劃參與者做出合理決策時采取的策略，例如在參與者退休時或退休前為其提供及時的有關支出選擇的信息和有關未來退休收入的項目。勞工部對GAO的建議均予以采納。

3 美國聯邦政府審計署對401(k)計劃政策審計之于中國政策審計的借鑒

3.1 加強審計過程的連續性，促進政策更好地貫徹落實

持續的審計有利于對政策的執行過程和效果進行更加全面的觀察，動態地發現問題并提出建議，同時也能監督問題的解決情況，從而促進政策的貫徹落實。401(k)退休計劃開始于1980，并一直延續實施至今，政策周期較長。GAO于1984年發布了第一份關于401(k)計劃的審計報告，在此后至今的30余年間，GAO圍繞401(k)計劃的方方面面持續進行追蹤審計。在2007年有關401(k)退休計劃費用問題的審計中，GAO建議國會和勞工部要確保計劃參與者和發起人都能得到必要的費用信息以做出有根據的決定。在后續的審計中，審計署繼續就信息公開的問題進行審計，并給出審計建議，督促勞工部及相關部門執行。我國在政策審計的過程中，跟蹤審計工作并不到位，缺乏對審計結果的反饋以及再審計。在我國以后的政策審計過程中，要注重審計過程的連續性，對審計結果的反饋情況進行追蹤審計，督促相關部門及時整改，促進政策更好地貫徹落實。

3.2 完善相關的法律法規體系，使政策審計有法可依

審計部門進行政策審計要依托完善的法律法規體系，這是開展政策審計活動的基礎，關系著審計評估結果的權威性、規范性和有效性。在我國當前的政策審計中，一是要以法律的形式來明確政策審計及其審計結果的使用是政策運行過程中一個必不可少的環節；二是要在審計機關和立法及政策制定機關之間建立起協調溝通機制。一方面能使審計機關及時掌握當前的立法和政策制定的背景情況，從而能對政策進行合理的、有針對性的分析；另一方面審計機關也能及時向立法機關和政策制定機關反饋在審計過程中發現的問題，及時對政策作出調整。

3.3 重視與其他機構的合作，鼓勵公眾參與

政策審計不是審計署這單一部門的任務，它需要多個組織機構或主體的共同參與，從而構建多元的評估主體。在美國聯邦政府審計署對401(k)退休計劃的審計過程中，審計署與聯邦政府的官員、勞工部及財政部官員、行業內的專家、服務供應商、退休計劃的參與者都進行了合作，共同參與了政策審計的過程。與不同主體的合作，可以有不同角度的發現，且不同機構各有所長，能做到優勢互補。同時，公眾的參與也會對政策審計起到推動作用。公眾參與到政策審計中來，一方面他們對政策的利弊有著最直觀真實的感受，能幫助審計機構了解到政策在執行中存在的問題，提出改進意見；另一方面有利于加強他們對政策本身的理解，增進公眾對政策的認知和支持，推動政策的落實。多元化的評估主體，還能約束部門之間的權力，起到監督的作用，保障審計結果的公正性。

公共政策審計是國家治理的重要組成部分，是政府管理的有效工具。政策審計的發展在一定程度上可以推動中國的民主化進程，加強信息公開，為公民參與決策監督提供了平臺。我國的政策審計起步較晚，尚處于探索階段，既需要向傳統的審計理論學習，也需要借鑒國外的經驗，探索出符合我國國情的政策審計之路。

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[11] GAO. 401(K) Plans: Improvements Can Be Made to Better Protect Participants in Managed Accounts, No. GAO-14-310[R].Washington, D.C.:GAO,2014.

[12] GAO. 401(K) Plans: Greater Protections Needed for Forced Transfers and Inactive Accounts, No. GAO-15-73[R]. Washington, D.C.:GAO,2015.

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[14] GAO. 401(k) Plans: Several Factors Can Diminish Retirement Savings, but Automatic Enrollment Shows Promise for Increasing Participation and Savings, No. GAO-10-153T[R].Washington, D.C.:GAO,2010.

AnalysisofU.S.GAO’sPolicyAuditsto401(k)Plan

HUAXin1，YEZhanbei2
(1. School of Policies and Public Administration，Suchow University, Suzhou 215000, China;2. The Institute of National Governance and National Audit, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

U.S. GAO’s policy audits to 401(k) plan has been conducted more than thirty years, GAO makes evaluations to this plan through collecting and analyzing data and interviewing relevant people, finding that the main problems existed in policy implementation include lack of fees information disclosure, part of the policy terms lead to serious leakage of account and plan participants lack of planning about the spend-down of retirement income. GAO offers corresponding corrective recommendations and issues audit reports in succession. China should use the experience of GAO’s policy auditing for reference, strengthen the continuity of the audit process, complete the relevant laws and regulations, and develop multiple evaluation institutions, so as to promote the development of China's policy audit.

U.S. Government Accountability Office (U.S. GAO); Policy Audit; 401(k) Plan

2017-09-18

華 欣(1993— )，女，安徽桐城人，碩士研究生在讀，研究方向：地方政府與社會治理；

葉戰備(1970— )，男，安徽桐城人，教授，博士，研究方向:網絡空間治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.05.016

G 239.21

A

1671-7880(2017)05-0064-05

責任編輯俞林