國外養(yǎng)老保險制度對我國的啟示

董文婷 周蘇靖

廣西大學(xué)

國外養(yǎng)老保險制度對我國的啟示

董文婷 周蘇靖

廣西大學(xué)

本文基于國內(nèi)已有理論成果和實踐經(jīng)驗，借鑒國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革經(jīng)驗，對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行分析。得出我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在立法制度不健全、覆蓋面窄、基金保值增值效率不高、籌資困難等問題，提出完善我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的總體思路和路徑，為養(yǎng)老保險制度的整合提供理論依據(jù)和政策參考。

農(nóng)村養(yǎng)老 養(yǎng)老保險 養(yǎng)老基金

一、國內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險研究成果

我國對養(yǎng)老保險的研究主要集中于養(yǎng)老保險存在問題的原因、運營及保險模式的選擇等。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)存問題的原因，楊燕綏主編的《中國老齡社會與養(yǎng)老保障發(fā)展報告（2013）》對我國社會老齡化程度進行了分析，“未富先老”、“未備先老”等問題是養(yǎng)老保險發(fā)展的桎梏；鄭功成（2002）、陳志國（2005）指出我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展動力不足的關(guān)鍵因素。關(guān)于運營及保險模式，高海天等（2010）指出現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險管理上存在的缺陷，提出應(yīng)借鑒國外以自治法人團體為管理主體的建議；楊書群（2012）指出目前世界上主要存在社會保險、福利保險和強制儲蓄三種農(nóng)村養(yǎng)老保險模式；廖煜娟等（2006）對于農(nóng)村養(yǎng)老保險模式選擇的觀點是，亟需層次豐富、多維立體的養(yǎng)老保險體系，以滿足各層次的個體對養(yǎng)老保險的要求；盧海元（2008）建議農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)以個人賬戶為主，在此基礎(chǔ)上增加一定的參保補貼，當(dāng)整體水平達到一定程度后，再構(gòu)建以城鄉(xiāng)居民為主的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

（一）法律體系不健全

我國現(xiàn)已進入老齡化階段，但是專門針對農(nóng)村老年居民社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域的法律仍存在較大空白，農(nóng)村老人的社會養(yǎng)老保障的相關(guān)規(guī)定僅在其它相關(guān)法律中有所涉及。廣大農(nóng)村地區(qū)仍存在濃厚的個人養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老思想，在缺乏養(yǎng)老保險法律保障的條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展更是舉步維艱。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度主要面臨立法工作停滯不前、立法層次較低、法制體系不完善、缺乏法律的監(jiān)督機制等一系列挑戰(zhàn)。這一系列問題的解決首先需要一部高立法層次的綜合性法律來保障農(nóng)村社會保險制度，緊接著要求建立起配套的條例與程序，加強保險經(jīng)辦人員的法制教育，在群眾中加大宣傳和相關(guān)法律知識的普及。

（二）覆蓋范圍較窄

現(xiàn)階段我國正在大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險的覆蓋面，但由于農(nóng)村居民投保意識淡泊、養(yǎng)老保險宣傳不到位等原因，社會養(yǎng)老保險的參保對象中絕大部分仍是城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村居民占總?cè)丝诘谋戎剌^大，國家對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的財政投入比重遠遠小于農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎兀Ｕ狭Χ让黠@缺乏。數(shù)據(jù)顯示，在2010年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點工作尚未鋪開之前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率僅為15.7%；2011年，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率平均水平勉強接近50%，仍有約一半的農(nóng)村老齡人口未被社會養(yǎng)老保險覆蓋。

（三）保險基金保值增值方式欠缺

我國各地區(qū)政府管理水平存在較大差異，管理方式不盡統(tǒng)一，導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險基金管理水平良莠不齊。養(yǎng)老保險基金在風(fēng)險管控方面也問題諸多，比如基金管理體制存在缺陷，缺乏有效監(jiān)控，甚至存在個別地方政府拆借與挪用養(yǎng)老金，使得保險金面臨巨大風(fēng)險。此外，基于國家對養(yǎng)老保險金的管理規(guī)定，養(yǎng)老保險基金多采用投資國債或存入銀行等保守方式進行投資，保險金增值空間有限，同時還面臨通貨膨脹的貶值風(fēng)險。基金在銀行存儲的利率低于給付利率，使得保險費在運營過程中出現(xiàn)了較高的收支赤字率。在銀行利率逐漸降低的過程中，國家僅僅以建設(shè)個人賬戶給付利率的方式進行結(jié)算，與其高保障的承諾相悖，該種管理方式大大降低了農(nóng)村居民參保的積極性。

（四）保險資金籌集困難

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老金的來源主要有兩個渠道：國家財政撥款補貼與居民自愿繳費。當(dāng)今而言，國家的財政保障力度有限，支持城市養(yǎng)老保險已是捉襟見肘，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險更是難以兼顧。再者，農(nóng)村地區(qū)的基層政府資金匱乏，大部分資金由中央政府調(diào)撥，地方政府管控的資金的權(quán)利和數(shù)量有限，地方集體出資的部分也難以補足。第三，我國農(nóng)村居民目前收入整體偏低的狀況仍難以扭轉(zhuǎn)，其繳費能力較弱，集體和個人出資均沒有可靠的保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展缺乏可靠支撐。

（五）管理體制不完善

我國現(xiàn)存的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制發(fā)展不足，存在較多漏洞。首先，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的部分經(jīng)辦機構(gòu)不具備培訓(xùn)經(jīng)辦人的條件，經(jīng)辦人缺乏專業(yè)技能和素質(zhì)，經(jīng)辦過程中容易出現(xiàn)管理不當(dāng)、管理缺失和錯位等現(xiàn)象，無法滿足高難度任務(wù)的要求。再次，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理工作主要由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管的缺失使得地方政府有空隙和機會挪用甚至貪污保險金，保險金面臨巨大風(fēng)險。

三、國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制對比

全世界范圍共有162個國家實行了社會養(yǎng)老保險制度，部分發(fā)達國家的養(yǎng)老制度已經(jīng)趨于完善。根據(jù)養(yǎng)老保險資金的籌資、運作、給付方式以及保障性質(zhì)，國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度大致劃分為以下3種模式:社會保險型、福利保險型和儲蓄保險型。社會保險型養(yǎng)老制度的資金大部分是個人繳納保險費，國家補貼數(shù)額很小，強調(diào)養(yǎng)老的“個人責(zé)任”。福利保險型養(yǎng)老保險主要資金來源于國家，國家依靠行政權(quán)利對財政收入進行再分配，緩解社會矛盾，讓老齡人口老有所依、老有所養(yǎng)。儲蓄保險型養(yǎng)老保險規(guī)定，用人單位和職工按工資比例繳納，國家不申請投保補貼。我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險傾向于將社會保險型與儲蓄保險型結(jié)合，既有政府出資補助的部分，同時也強制要求雇員和雇主進行繳納部分養(yǎng)老基金。這幾種養(yǎng)老保險模式各異，實施結(jié)果也大不相同，以下對其進行分析：

（一）資金來源

養(yǎng)老基金主要來源于雇主、雇員和政府三方或其中兩方。社會保險型養(yǎng)老保險由三方共同出資，政府的責(zé)任是間接的，國庫原則上不負(fù)擔(dān)或負(fù)擔(dān)較少比例。福利保險型模式的保險基金基本上由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)，個人和政府不繳納或繳納低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。儲蓄保險型模式不需要依靠國家財政，強制雇主和雇員繳納保險費，每個人繳納保費的情況由個人賬戶記錄，國家通過銀行利息的調(diào)整等方式適當(dāng)給與優(yōu)惠。

（二）撥付方式

社會養(yǎng)老保險基金撥付方式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制兩大類，各有優(yōu)劣。現(xiàn)收現(xiàn)付制是用同一時期內(nèi)工作人口繳納的保費為退休人口提供養(yǎng)老保障的方式，收入跨代分配，導(dǎo)致不同時代人口享受的福利水平有差異，并且這種方式會對個人儲蓄產(chǎn)生擠出效應(yīng)，抑制勞動人口繳納保費的積極性。基金積累制的資金部分或全部來自參保人的保費，保費由相關(guān)機構(gòu)集中投資，參保人最終的養(yǎng)老金取決于個人的繳納數(shù)額及基金的投資回報狀況，對個人儲蓄并無太大影響。一般而言，社會保險型及福利保險型養(yǎng)老保險多采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，儲蓄保險型模式較適合采用完全積累制。大多數(shù)發(fā)達國家始于完全積累制，之后因為無法維持其經(jīng)濟，轉(zhuǎn)而使用現(xiàn)收現(xiàn)付制。

（三）給付水平

給付水平包括四個方面的差別：計算基數(shù)、調(diào)整指數(shù)、替代率標(biāo)準(zhǔn)和給付基準(zhǔn)。計算基數(shù)指將一定期間內(nèi)的平均水平用于計算養(yǎng)老金給付基礎(chǔ)金額，采用的期間越短，給付水準(zhǔn)越接近當(dāng)期物價生活水平。調(diào)整指數(shù)指按照相應(yīng)指數(shù)對養(yǎng)老金給付水平的提高進行調(diào)整。替代率的計算因國而異，但各國的共同目標(biāo)是防止過高替代率和福利剛性給政府或國家?guī)沓林氐呢?fù)擔(dān)。給付基準(zhǔn)分為受益基準(zhǔn)制和繳費基準(zhǔn)制。受益基準(zhǔn)制下，受益標(biāo)準(zhǔn)與受益人支付的金額無關(guān)，根據(jù)老年人口實際需要靈活分配，具有較強的公平性和共濟性，繳費基準(zhǔn)制則與之相反。

四、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展建議

（一）總體制度框架

國際上較為高效的養(yǎng)老保險金籌集模式為“三支柱”模式，該模式值得學(xué)習(xí)。“三支柱”模式分別為國民基礎(chǔ)年金、農(nóng)民專業(yè)年金和個人儲蓄性養(yǎng)老計劃。第一支柱發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用，保障農(nóng)村老年人口的基本生活，第二、第三支柱用于提升高收入農(nóng)民的晚年生活水平，滿足不同層次群體的養(yǎng)老要求，減輕財政負(fù)擔(dān)。目前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在我國新農(nóng)保中起著第一支柱的作用，個人賬戶養(yǎng)老金相當(dāng)于第二支柱，第三支柱尚未發(fā)育完全，農(nóng)民的個人儲蓄未納入養(yǎng)老保障資金范圍。

（二）個人賬戶基金管理

對于個人賬戶基金管理，更科學(xué)的辦法是平衡實際賬戶積累和名義賬戶積累。名義賬戶解決了基金保值增值的問題，同時也激發(fā)了參保人的參保積極性，適用于養(yǎng)老金缺乏良好的投資環(huán)境和方式的階段。對于實賬積累的個人賬戶基金，分塊化解、分而治之的管理手段被很多國家采用，比如允許個人進行投資選擇等。目前我國農(nóng)村社會保險基金的個人賬戶基金采取存入銀行這種單一投資策略，可以適當(dāng)借鑒外國分而治之的做法，提高保值增值的效率。

（三）給付水平及形式

多數(shù)國家在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇確定中實行給付確定型，而其籌資模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金主要來源于財政撥付。該種給付方式會因為福利剛性和人口老齡化程度加重而增加財政壓力，因此我國給付基礎(chǔ)應(yīng)該充分考慮現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平，輔以勞務(wù)援助或食物發(fā)放等多種靈活實惠的方式保障老年人口的生活水平。

（四）發(fā)揮財政的作用

財政在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中起著制度管理者和制度出資人的雙重作用，對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展舉足輕重。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的有效運行和健全完善離不開財政的支持，財政能有力引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老保險向好發(fā)展。

[1]楊燕綏.中國老齡社會與養(yǎng)老保障發(fā)展報告(2013)[R].北京：清華大學(xué)出版社,2014.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險卷)[M].中國人民出版社,2011.

[3]陳志國.發(fā)展中國家農(nóng)村養(yǎng)老保障構(gòu)架與我國農(nóng)村養(yǎng)老保險模式選擇[J].改革,2005,1:96.

董文婷（1994.8-），女，山東濟寧人，廣西大學(xué)國民經(jīng)濟學(xué)專業(yè)研究生；周蘇靖（1991.12-），女，廣西貴港人，廣西大學(xué)金融學(xué)專業(yè)研究生。

廣西研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目（Innovation Project of Guangxi Graduate Education），項目編號：YCSW2017015。