用五大發展理念引領被征地農民養老保障之路
——基于舟山群島新區荷花社區的現狀調查

何麗麗

（浙江國際海運職業技術學院，浙江 舟山 316000）

[經濟社會發展研究]

用五大發展理念引領被征地農民養老保障之路
——基于舟山群島新區荷花社區的現狀調查

何麗麗

（浙江國際海運職業技術學院，浙江 舟山 316000）

通過對被征地農民的現狀調查，結合當前老齡化和城鎮化的背景，分析社會轉型對傳統養老模式帶來的沖擊。提出用五大發展理念引領被征地農民保障之路，從創新體制建設、明確政府責任、構建綠色居家養老環境、實施"大社區"養老服務以及開放養老服務市場等途徑提高被征地農民的養老權益。

被征地農民；養老保障；五大發展理念

一、新常態下被征地農民養老面臨的新挑戰

隨著中國經濟進入新常態，中國社會結構也出現了新的轉型特征，尤其是在城鎮化和老齡化的雙重背景下，被征地農民處境尤為艱難，他們的養老問題成為民生關注的焦點。

（一）城鎮化遭遇老齡化，被征地農民養老問題凸顯

據國家民政部《2015年社會服務發展統計公報》顯示：截至2015年底，全國60歲及以上老年人口22200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。[1]按照國際標準：當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，就意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。由此來看，中國已經進入老齡化的社會，并處于老齡化快速加深的階段。2015年舟山的老齡化程度已達24%，位居全省第二。[2]同時，隨著舟山群島新區城鎮化建設的大力推進，被征地農民持續大量增加。如何保障被征地農民的合法權益，使他們避免陷入了失地又失業、低保無份、就業無門的境地，被征地農民的養老問題亟待解決。

（二）社會結構轉型，被征地農民傳統養老模式遭受沖擊

自古以來，土地養老和家庭養老相結合的傳統養老模式一直是中國農民養老的主流，但在新型城鎮化建設的背景下，兩者的養老保障功能都受到嚴峻挑戰。

1.土地保障功能瓦解

從法學角度來看，被征地農民是指因土地被征用而失去土地上包括財產權利、就業機會的權利、基本生活保障的權利，以及與土地相關的一系列相關權力的一類特殊法律主體。[3]可見，土地是農民最重要的權利保障來源。土地對于農民而言，它不僅可以提供生產和生活資料，還有儲蓄和積累的功能——承包經營權。根據《農業法》第13條規定：承包經營者有生產經營決策權、產品處分權和承包土地的收益權、轉讓權、轉包權和繼承權；十五屆三中全會又規定承包經營權在原有基礎上再延長三十年，這就使土地的財富積累有了繼承和支持養老的性質。顯然，農民一旦失去土地就失去了這些保障功能，農民的養老權益會嚴重受損。

2.家庭養老功能弱化

隨著社會轉型，現代家庭結構形式朝著小型化發展，農村家庭的居住形式也以小家庭為主，老人與子女分開居住的比較普遍，農村家庭的核心不再是中國自古以來的家長核心制，轉而形成以獨生子女（孫）為中心。從養老成本而言，“四二一”型結構的現代家庭承受著前所未有的經濟壓力，很多老人也不愿成為子女的負擔。加上現代西方多元文化的沖擊，年輕人越來越注重個人利益和個性價值的實現，道德約束功能弱化，社會尊老意識集體淡化，出現了很多子女不愿贍養老人的家庭悲劇。可見，傳統家庭的養老功能正被一步步削弱。

二、現行被征地農民養老保障體制存在的問題

(一)我國現行被征地農民養老保障缺乏完整、統一體系

近20年來，我國養老保障體系不斷完善，截至2012年，我國已形成包括職工養老保險、新型農村社會養老保險及城鎮居民社會養老保險三種不同形式的基本養老制度，并且實現了基本養老保險制度的“城鄉全覆蓋”，建成了全球人口覆蓋率最大的巨型“保障網”。[4]但由于各省市地區的經濟、社會發展情況的差異性及被征地農民身份的特殊性，其保障體制有著明顯的過渡性質，全國尚未形成一種統一的普遍適用性的被征地農民養老保障體系。

在被征地農民養老保障的實踐中，浙江省一直走在前列。2003年5月，浙江省勞動廳和社會保障廳、國土資源廳、財政廳及農業廳等五個部門聯合出臺《關于解決被征地農民基本生活保障問題的指導意見》，至此以制度安排的辦法解決被征地農民社會保障問題全面啟動。浙江省被征地農民基本養老保障制度起源于嘉興，大體分為基本生活保障型、基本養老保險型、雙低保障型、墓本生活保障與基本養老保險結合型等四種類型。[5]以舟山群島新區為例，舟山根據本地社會發展實際，自2003年以來，先后出臺了《舟山市被征地農民基本養老保障實施辦法（試行）》、《舟山市被征地農民養老保障實施意見》、《關于進一步完善被征地農民基本養老保障制度的意見》等政策，形成了以“被征地農民基本養老保障為主，其他保障為輔”的被征地農民養老保障制度。[6]2014 年10月，舟山市出臺城鄉養老保險制度銜接細則：《舟山市人民政府關于被征地農民參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險有關問題的通知》（舟政發〔2014〕40號），明確被征地農民可以選擇參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險。目前，舟山市已基本建立職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險為主體的城鄉一體化養老保障體系。

（二）保障水平低，參保年齡結構不均衡

從參保標準看，保障水平仍然偏低。以舟山群島新區荷花社區為例，雖然省政府文件明確指出，對被征地農民的保障水平，原則上要高于當地城市居民的最低生活保障水平（目前舟山市城鎮低保標準為664元）。[7]但從目前舟山市的實際待遇標準水平來看，保障水平依然偏低。以舟山為例，被征地農民參保時，有四個待遇檔次的繳費標準可供選擇，農民一次性繳納選定標準的保費，當男性年滿60周歲、女性年滿55周歲即可根據其繳費標準按月享受相應的養老保障待遇。繳費標準實行全市統一，目前分A、B、C、D四個檔次，A檔2.6萬元、B檔2萬元、C檔1.4萬元、D 檔0.8萬元，對應的享受標準分別為530元／月、470元／月、390元／月、310元／月，[8]其待遇水平均遠遠低于低保水平。而且相對于職工基本養老保險的增資調待政策，被征地農民養老保障待遇缺乏正常的增長機制。本次對荷花社區的調查顯示：63.2%失地老人每月花在養老方面的消費支出為300-600元，如果不參加社保轉軌，失地老人對現階段的養老生活缺乏有效的資金保障，養老壓力較大；而參加社保轉軌，就要一次性繳足15年的保費，經濟壓力更大。因此，99.2%的被征地農民認為養老保障應該被列入被征地農民的補償。

從參保年齡結構看，綜合參保率和轉軌繳費率仍然偏低，尤其是就業年齡段。從荷花社區的調查看，實施轉軌政策后，共有1298人從被征地農民養老保障轉軌參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險（以下簡稱“社保轉軌”）。截至2015年底，在荷花社區627個到齡享受人口中，早已實現被征地農民保險全覆蓋，其中享受類人口社保轉軌繳費率為98.09%，遠遠高于全市水平。但是，全社區失地農民的綜合參保率為67.04%，其中社保綜合轉軌率為67.18%，遠遠低于到齡人口的參保率。可見，參保繳費的主要年齡群是55周歲以上的到齡享受類人群，即使繳費參加新農保，多數失地農民選擇的都是較低檔標準，保障水平較低，這對年輕人來說，吸引力不大，積極性不高。

（三）政府在被征地農民養老保障中的責任缺失

農民本是養老弱勢群體，政府的征地行為又導致農民失去了土地這個最基本的保障，因此政府必須建立失地農民保障制度來維護農民的合法權利。在此過程中，政府無疑要承擔起主要責任人的角色，做好分配、調節、保障和執行工作，切實保障被征地農民的養老工作合法、有序地進行。

然而現實卻往往是政府由于各種原因沒有履行應有的職責：在征地過程中，農民缺乏正式、統一的渠道與征地方進行土地收益分配上的公平談判、被征地農民的養老權益保障缺失、土地征用補償標準過低、土地征用補償費的管理使用不當甚至拖欠嚴重、政府對被征地農民的再就業和創業需求沒有足夠的重視等，導致農民失地、失業又失保障的現象嚴重；在為老工作服務方面，各級政府對失地老人關懷和福利不夠，在社區公共養老設施上投入和建設不夠，公益性失地老人過渡安置點數量有限，公共養老福利機構收費過高等問題，都是困擾失地農民養老和生活的現實困難，需要政府更多地參與、投入和研究解決。以舟山為例，目前舟山普遍采取一次性支付征地補償金，讓被征地農民自謀職業，然而被征地農民再就業方面明顯處于劣勢，要么休閑在家，要么從事技術含量低且工資不高的工作，沒有好的收入來源，生活水平下降，而政府在安置和鼓勵被征地農民就業上并無很好的政策和安排。

（四）失地老人過渡安置困難成為現實焦點

過渡安置是否順利體現了當地政府以人為本、和諧拆遷的施政理念，也是解決失地農民現實生活問題的首要任務，尤其是失地老人的養老住所如何安置，是關系到老年生活質量的關鍵因素。調查顯示：45.7%的失地農民認為“失地老人過渡安置困難”是最大的養老問題。在訪談中，一些帶著老人同住的子女表示：“現階段最大的愿望是能夠早日拿到政府的安置房，因為老人與子女一起‘蝸居’、租房的日子實在不方便，尤其是那些生活不能自理的老人，他們急切盼望能早日拿到自己的房子，在自己的房子里養老，實現‘葉落歸根’”。

失地老人過渡安置困難主要表現為：首先，失地老人租房困難。由于政府實行的是“先拆遷后安置”的模式，拆遷補償款也大多拖至一兩年以后才全部到位，再結合拆遷補償政策的綜合權衡，經濟條件一般的失地農民難以實現”一拆遷就入新居”的理想，多數選擇租房過渡，失地老人更是如此。而現實情況是，拆遷后老人租房最困難，一般的房東都不愿租房給家有年長體弱老人的租戶或是獨居老人。這就需要政府為失地老人提供過渡性安置房。結合舟山臨城新區的實際，雖然政府在臨城新區設置了4個過渡安置點，但是安置過渡房數量有限，況且都是收費性質，這就將一些觀念節儉或收入拮據的失地老人攔之門外。其次，失地農民的傳統養老觀念保守，多數不愿選擇既高花費又缺乏家庭溫暖的養老機構。有些節儉的、子女又不愿接納同住的失地老人，甚至選擇繼續住在斷水斷電的毫無安全保障的拆遷房內，過起了半隱居式的養老生活。

三、用五大發展理念引領失地農民養老保障之路

黨的十八屆五中全會明確提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，強調“十三五”時期要積極應對老齡化危機，[9]全面做好社會養老工作，這對于被征地農民養老保障的路徑選擇也具有重大引領和指導作用。

（一）創新體制建設，健全養老保障體系

根據“十三五規劃”精神，探索構建適合當地社會經濟發展和被征地農民利益的政府主導的多元主體參與的以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的滿足老人多元需求的失地農民養老服務體系。[9]

（二）明確政府責任，促進城鄉協調、共享

1.消除城鄉二元壁壘

被征地農民實現了由農民向市民這個身份的改變，但是并沒有真正地融入城市，其居住、教育、就業、醫保等公共權益仍然與城市居民待遇存在一定程度的脫軌，這些都是長期以來城鄉二元制形成的。要解決這些根本矛盾，就要徹底消除城鄉二元壁壘，全面實現城鄉一體化的社會保障制度，使被征地農民享受到平等、公正、規范的權益保障，真正融入城市，共享新型城鎮化發展的成果。

2.完善征地補償制度

從根本上說，要保障被征地農民養老的權益就是要保障被征地農民有錢養老的問題，同時養老支付能力的提升也是養老機構市場發展的核心動力。有了充足的財力基礎，失地農民才能自由選擇養老的住所、方式、服務，才會有養老的長期保障可言。而提高征地補償費用和完善安置方式的正是直接關系到被征地農民養老資金問題的關鍵。目前，被征地農民養老的矛盾焦點都集中于“征地補償費用太低，養老經濟壓力大”、“失地老人安置困難”等方面。要求政府“逐步提高征地補償費用標準”，“先補償后征地”、“先安置后拆遷”等更完善的補償方式是失地農民最高的呼聲。

3.健全法律監督體系

根據國外經驗，任何一個養老體制先進的國家都配備有健全的法律體系予以保障。而我國政府只在被征地農民養老保障體系的制度制定上有政策、法規的出臺，卻缺失在養老責任、養老產業、社會組織等方面的法律、法規，不利于養老產業和老年人健康權益的制度保障。

（三）強化家庭養老責任，構建綠色居家養老環境

家庭是人們生活和活動的主要場所，是居家養老的基礎，它具有獨特的家庭文化優勢，能提供無可替代的親人生活照料和精神慰藉等功能，幾千年來一直是中國農業社會養老的首選。據荷花社區調查數據顯示：89.2%的被征地農民選擇家庭養老是最好的養老模式。在多元文化價值觀沖擊傳統孝道文化的背景下，更應該加強家庭道德建設，突出宣傳孝道文化的養老價值，營造溫馨、和諧、尊老、敬老的家庭養老環境。

（四）實施“大社區”養老服務全覆蓋，滿足分居各地的失地老人的多元養老需求

社區是人們生活和文化休閑的聚集地，是老年人感情交流和精神慰藉的主要場所，可以有效彌補家庭養老功能的不足。在國家倡導大力發展以社區為依托的居家養老服務的背景下，對于被征地農民來說具有很大的現實困難：以荷花社區為例，因為拆遷導致被征地農民分散居住各地，社區幾乎無常駐人口，只剩個別行動困難的獨居老人還未搬遷，社區的工作重點主要是解決征地拆遷中的各種政策傳達、資金發放、民事糾紛等，社區的養老服務工作基本停滯，更不用說在養老設施、養老資金、老年福利和文化活動等方面有所投入。這就要求政府統籌規劃，以街道（鎮）為單位，發展大片區域性的城鄉一體化的社區多元居家養老服務體系，讓散落在城市化各個社區的失地老人公平、均衡地享受到多元養老服務，鼓勵老年人走入各自生活的新社區，接受日間照料、醫療指導、送餐服務，參與各類社會活動增進情感交流，強化對新社區的認同感，使新社區成為失地老人養老的重要依托。

（五）整合優勢資源，開放養老服務市場

隨著經濟的發展，被征地農民收入的提高和養老觀念的轉變，機構養老會逐漸成為被征地農民養老模式的有效補充，為有需求的被征地農民提供高品質的醫養結合的養老服務。政府應該積極整合社會優勢資源，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，以多種形式全面放開養老服務市場，激發各類投資主體和服務主體活力，增加養老服務社會供給；充分利用科技優勢，建立養老大數據平臺，打造醫養結合網絡平臺，推進醫療服務于智慧養老資源共享。同時，廣泛吸收社會志愿服務組織，全面發揮社會資源力量，形成多元化的養老服務市場。

被征地農民的養老保障體系是被征地農民社會保障體系的一部分，它是一項全面而系統的社會大工程，在五大發展理念的引領下它將隨著我國各地城市化建設的均衡發展而不斷完善，最終將過渡和被納入城鄉一體化的普惠型的社會保障制度中。

[1]中華人民共和國民政部.2015年社會服務發展統計公報

[EB/OL].（2016-07-11）[2016-19-20].http://www.mca.gov. cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml.

[2]舟山市民政局.我市發布2015年老年人口和老齡事業統計公報[EB/OL].(2016-05-24)[2016-19-20].http://www.zhoushan.gov.cn/ xxgk/auto310/auto320/201605/t20160524_825411.shtml.

[3]王國奇.構建失地農民社會保障制度的法學思考[J].產經評論,2008(6):51-54.

[4]魏華林,金堅強.養老產業大趨勢：中國養老產業的未來[M].北京:中信出版社，2014：38.

[5]陳紹軍.失地農民和社會保障——水平分析與模式重構[M].北京:社會科學文獻出版社，2010：50.

[6]王淑芬.舟山市被征地農民養老保障現狀調查與思考——以臨城街道為例[J].舟山社會科學:2013(2):34-37.

[7]舟山市民政局,舟山市財政局.關于調整全市城鄉最低生活保障標準的通知(舟民救〔2015〕24號)[Z].

[8]舟山市社會保障事業管理局.舟山市被征地農民基本養老保障政策及問答[Z].2009.

[9]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報,2015-11-24(01).

Using the Five Development Concepts to Lead the Way of Endowment Insurance for Land-expropriated Farmers

HE Li-li
(Zhejiang International Maritime College,Zhoushan Zhejiang 316000,China)

By analyzing the current situation of land-expropriated farmers and analyzing the background of aging and urbanization,this paper analyzes the impact of social transformation on traditional pension model,puts forward the road of leading peasants'protection of land requisitioned by the five development concepts,and improves the oldage rights and interests of the land-expropriated peasants by means of innovation system construction,clear government responsibility,constructing green home-aged environment,implementing"big community"old-age service and opening old-age service market.

land-expropriated peasants;old-age security;five development concepts

F323.89

A

1671-1084（2017）01-0029－05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.007

2016-09-27

浙江省教育廳2015年度高校國內訪問工程師校企合作項目(2015193)

何麗麗，浙江國際海運職業技術學院講師，研究方向為高職思想政治教育。