高校常態化問責制建設中存在的問題及對策

崔 濤

（南京理工大學 紀檢監察與審計辦公室，江蘇 南京 210094）

高校常態化問責制建設中存在的問題及對策

崔 濤

（南京理工大學 紀檢監察與審計辦公室，江蘇 南京 210094）

推進常態化問責制建設是高校落實全面從嚴治黨的應有之義和必然要求。高校建立常態化問責制的內核是通過組織或個體等要素的作用，使問責制度按照一定的程序和方式穩定有序運行，在常態機制建構中實現長效性和實效性。目前，高校問責制建設過程中仍存在問責主體意識有待進一步增強、權責邊界有待進一步清晰、問責法制有待進一步健全等問題。因此，高校應通過不斷健全完善問責體系，強化問責監督與考核評價，培育問責文化等措施，協同推進問責制度化、規范化、常態化，努力營造風清氣正的政治生態。

全面從嚴治黨；高校；問責制；常態化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央要求各級黨組織要把加強黨的建設，營造良好的政治生態作為重要政治目標，將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，切實履行好全面從嚴治黨主體責任和監督責任，緊緊抓住落實“兩個責任”這個“牛鼻子”。緊接著，黨中央又制定實施了一系列黨內法規，尤其是《中國共產黨問責條例》這一重要制度的有力實施，把問責作為管黨治黨的利器，以問責倒逼責任落實。高校作為基層黨組織，具有自身鮮明的特點和規律，以問責機制建設這一視角為切入點，結合現代大學制度建設，思考并厘清高校問責制的現狀、內涵及其作用機理，分析當前存在的問題及原因，提出推進常態化問責制建設的具體路徑，以促進高校問責制向法治化、制度化、透明化方向發展。

一、高校問責制的內涵及構成要素

高校問責制是黨內問責與行政問責的有效結合，只有明確高校問責制的內涵，全面分析了解問責制的構成要素，厘清黨內問責制與行政問責制的具體內容與職責邊界，發揮二者的協同聯動作用，才能縱深推進問責制常態化建設。

（一）高校問責制的內涵

問責制簡單來說就是一種責任追究機制，是指特定的問責主體根據國家的法律法規、準則、條例等制度，對應該承擔相應責任或者履行相關職責沒有執行到位的問責對象，依據相應的程序要求其承擔不利后果的制度。黨內問責制主要是對基層黨組織負責人不正確履行或者履行全面從嚴治黨不力﹑落實相關職責不到位進行責任追究。行政問責制主要是對行政機關的主要負責人不正確或者不履行職責，損害管理服務與對象的相關合法權益進行責任追究。[1]長效機制是指能長期保證制度正常運行并發揮其預期功效的制度體系。問責制的長效機制是通過組織或者個體等要素的作用，使問責的制度可以按照一定的程序和方式長期穩定運行。[2]

（二）高校問責制的構成要素

高校的政治生態屬于黨政并行，依據黨章和黨內法規等規定，高校問責制主要包括問責主體、問責對象、問責內容、問責范圍、問責方式和問責程序六個要素組成。一是問責主體和問責對象。問責主體和問責對象是問責制的核心要素，主要解決“誰對誰進行問責”的問題。問責主體是指在問責實施過程中承擔問責任務的組織。問責對象是指在問責實施過程中需要承擔具體責任的組織或個人，其實質是問責主體與問責對象之間圍繞問責責任形成的一種權力關系。二是問責內容和問責范圍。問責內容和問責范圍是問責制的關鍵要素，主要解決“對誰進行問責”的問題。問責內容是指在問責過程中問責對象違反了什么樣的責任類型。問責范圍就是在何種情況下對哪些情形的事情進行問責，其實質就是在實施問責過程中，首先要進行責任認定，即要明確具體的責任歸屬和范疇。三是問責方式和問責程序。問責方式和問責程序是黨內問責制的根本要素，主要解決“如何進行問責”的問題。問責方式是指問責主體對問責對象依據有關規定處以什么樣的處罰。問責程序是指按章有關規定對問責對象依據什么樣的程序進行問責，其實質是實施問責的具體機制和操作流程。[3]

二、當前高校在落實問責制過程中存在的問題

高校問責制在長期的實踐與運行過程中，距離中央全面從嚴治黨的要求和廣大師生群眾的期望還有一定差距，主要表現在問責意識淡薄、問責權責不清、問責法制不健全等方面。

第一，問責主體意識不強，責任追究意識淡薄。高校無論是黨內問責還是行政問責，問責主體和問責對象都是同體問責，這就導致問責主體在面對問責時，有的礙于同事關系，經常抬頭不見低頭見，擔心影響關系與和氣；有的則擔心問責會對自己的前途、職業發展和年度考核產生影響；有的擔心會對學校、單位的聲譽產生不良影響；有的甚至不履行自己的職責不作為等等。問責主體的問責意識淡泊，導致其能不問責就不問責，能從輕問責就從輕問責。

第二，問責權責邊界不清，責任追究難以認定。高校問責包含黨內問責和行政問責，高校問責制在實施過程中，首先存在問責職責不清的問題，即根據問責事項應該由哪個問責主體實施的問題，問責主體存在相互推諉的現象。其次，問責過程中，存在問責內容不全、責任輕重界定不明的問題，導致根據問責事項追究直接責任而無視其他責任。有的問責事項，問責對象相互推卸責任，應該由個人負責的推卸給集體，造成問責結果減弱或者最終不了了之。有的問責不及時，不注重對問責結果的運用等等。

第三，問責法制不健全，問責體系彈性跨度大。高校作為教學科研機構，具有自身鮮明的特點和規律，目前高校實施問責制主要是執行國家的有關法律法規和問責制度，沒有充分結合現代大學制度建設要求，切實建立符合高校實際的問責機制。高校問責制仍存在問責配套實施辦法缺失、問責主體職責不清、問責內容片面化、問責程序不健全、問責效果運用不理想等問題。此外，由于問責實施過程彈性跨度過大，在問責過程中容易造成避重就輕的現象，從而將黨政問責與司法問責混為一談。

綜上可知，高校問責制不能得到有效落實，歸根結底是因為尚未建立完備的制度控制體系、考核評價體系等機制。因此，高校需要結合自身實際，進一步完善問責制的配套措施和輔助制度，思考建立問責制能長期發揮作用的相對固定化、規范化的程序和方式。

三、推進高校常態化問責制建設的對策路徑

完善和強化高校問責制建設，要以落實《中國共產黨問責條例》為契機，結合大學制度建設，制定完善配套的實施辦法，規范問責程序，強化考核檢查，形成長效機制，切實做到有責必問、問責必嚴。

（一）健全完善問責體系，規范問責程序

健全完善高校問責制體系，要圍繞高校權力運行，梳理權力清單，牢牢抓住政治責任和行政責任，厘清二者的責任邊界，既突出各自的問責內容，又發揮協同作用，促進高校各項責任的正確履行。

第一，健全完善問責體系，實行分類處理。高校問責制的有效實施，明責是前提，根據問責對象和問責內容，高校問責可以分為黨內問責和行政問責。黨內問責要在《中國共產黨問責條例》已經形成的問責主體、問責對象、問責內容、問責范圍、問責方式和問責程序等比較完整的制度體系的基礎上，結合高校落實“兩個責任”的責任內容與責任清單，制定出臺配套的實施細則，明確問責的相關程序、具體方式和責任體系，明確職責劃分并實現責權對等。行政問責應在現有制度體系的基礎上，建立問責聯席會議制度進行集體會商和決策，從問題事項的利害關系、厲害程度、綜合因素等來確定責任的主體及大小，保證問責的科學合理性。此外，要明確典型問責問題的通報主體和方式，不斷促進信息公開，及時形成有力震懾。只有讓法律和制度雙管齊下，才能保障問責制的長效運行。

第二，優化問責方式，規范問責程序。高校的黨內問責和行政問責，各問責主體都要依據國家的法律法規規定的內容、途徑、方式和程序進行問責。為了確保嚴格執行問責方式，問責制建立了明確清晰的責任鏈條，上級對下級的問責進行檢查、指導和監督，確保問責可以按照規定的方式執行到位。有的高校還設計了比較完備的問責指標體系，采取述職、考評、檢查、審計、質詢、舉報、民主評議等多種形式來保證問責的有效性，真實反映問責對象應承擔的責任。此外，還要進一步規范問責程序，明確啟動、調查、決定、復議、執行的審批流程、時限、程序和具體要求，實現規范問責。

第三，凝聚問責主體力量，強化異體問責。目前，高校的問責主要還是單向度的同體問責，這與當前問責制的發展趨勢是不相適應的。一方面，同體問責沒有考慮到利益相關者的訴求，另一方面，同體問責也沒有考慮到對問責主體的合法保護。因此，高校應該嘗試凝聚問責主體的力量，建設問責主體智庫，強化異體問責，形成內外結合、縱橫互補的問責機制。比如，對某高校的問責，上級主管部門可以從屬地其他高校的問責主體抽調人員，被問責高校問責主體人員參與，形成新的問責主體，這樣不僅可以保證問責的科學性和公正性，還能避免被問責高校產生內部矛盾。[4]

（二）完善檢查考核機制，科學合理問責

檢查考核是高校問責制實施過程中非常重要的一個環節，通過檢查考核可以使問責主體詳細了解問責對象落實全面從嚴治黨和黨風廉政建設情況，了解其履行工作職責和單位創造的績效成績情況，為問責提供客觀真實的依據，是正確合理檢查評估問責對象，對不履行或者不正確履行對象進行問責的前提。因此，建立科學合理的問責檢查考核機制，通過事前、事中、事后的全過程監管和檢查，可以使問責的關口前移。[5]高校依據上級有關規定精神，進一步建立健全單位和個人績效考核評價體系，如二級單位考核、黨建工作述職考核、黨風廉政建設責任制考核、領導干部考核等。通過采取定期報告工作、日常督促檢查、年底集中述職考核等方式，加強對問責對象履行工作情況的指導、督促、檢查和考核，充分發揮考核的風向標和指揮棒作用，并強化對考核結果的運用，將考核結果及時報告問責主體，問責主體根據具體的情況，按照問責的程序和要求進行問責，促使各單位和領導干部在履職盡責上用心思、下真功、求實效，做到真管真嚴、敢管敢言、長管長嚴，使嚴格問責成為常態。

（三）強化制度執行，推進常態化問責

在全面從嚴治黨背景下，高校的問責應該堅持把紀律挺在前面，讓制度成為硬約束，堅持做到有錯必糾、有責必問，推進問責常態化。要緊盯重要時間節點，把違反黨的政治紀律和組織紀律、執行上級和學校的決策部署不力、招生和招標采購工作違規、違反師德師風等突出問題作為重點問責領域；把十八大以后仍然不收斂、不收手、問題線索反映集中、群眾反映強烈、處在重要崗位可能還要提拔使用的領導干部作為重點問責對象，從具體問題管起，嚴格執紀審查，著力防微杜漸，敢于較真碰硬，以“零容忍”的態度推進問責向常態化發展。同時，充分發揮執紀問責的治本功能，對典型案例進行剖析和通報，以案促警、以案促教、以案促防，用身邊事教育身邊人。

（四）加強問責文化宣傳，增強問責意識

問責文化是一種思想精神原動力，體現了人們對于問責制度的認識、理解和價值導向。因此，高校要重視加強問責文化宣傳，不斷增強師生的問責意識。一方面，要認真組織學習十八大以來黨中央關于全面從嚴治黨的有關要求和習近平總書記系列重要講話精神﹑踐行黨的群眾路線教育實踐活動和“三嚴三實”專題教育，開展民主法治、權責統一、公平正義教育，引導正確的問責輿論導向。另一方面，注重加強對領導干部的職業道德教育、廉潔從業教育、中華民族優秀傳統文化和黨性教育，幫助他們提高對問責的思想認識，使問責主體解除顧慮﹑積極問責，問責對象敢于直面問責，積極改正錯誤。同時，加強對師生和群眾問責文化的宣傳，提高他們參與問責的積極性和主動性，使師生敢于維護正當的權益，營造民主法治、健康向上的問責文化氛圍。

在全面從嚴治黨背景下，高校推進常態化問責制建設的目的是為高校堅持正確的社會主義辦學方向，培養高素質的人才，推動高校內涵式發展提供政治保障；是為了促進各級組織、二級單位和領導干部切實落實責任，激發責任擔當，不斷提升執行力和執行效果。因此，高校在推進問責制實施過程中，要結合中央有關精神和現代大學制度建設要求，不斷修正和完善問責體系，建立健全問責機制，培育問責文化，推進問責制制度化﹑規范化﹑常態化，努力營造風清氣正的政治生態。

[1]王勇.全面從嚴治黨視閾下黨內問責探究[J].中共太原市委黨校學報，2017（2）：3-5.

[2]周亞越.行政問責制的內涵及其意義[J].理論與改革，2004（4）：41-43.

[3]谷志軍.黨內問責制：歷史、構成及其發展[J].社會主義研究，2017（1）：99-104.

[4]肖俊奇.民評官：以橫向問責強化縱向問責[J].中國行政管理，2015（1）：36-38.

[5]陳琛.建立健全高校黨風廉政建設問責機制的路徑探討[J].改革與開放，2016（5）：118-120.

Issues with Normalization of Accountability Mechanism in Universities and Countermeasures

CUI Tao(Office for Discipline Supervision and Auditing,Nanjing University of Science and Technology,Nanjing 210094,Jiangsu,China)

Promoting normalization of accountability mechanism is a must in implementing strict administration of the Party in universities,lying at the core of which is to have the accountability mechanism running according to certain procedures and manners through the functions of organizations and individuals to help realize its lasting effects and effectiveness.Such problems are still found in insufficient recognition of accountability,ambiguous definition of boundaries between power and responsibility,imperfect statutes for accountability and others.Coordinated efforts must be made in institutionalization,and normalization of accountability mechanisms through perfection of accountability mechanisms,strengthening supervision and assessment and nurturing accountability culture to nurture a political ecosystem that is righteous and clean.

comprehensive and strict administration of the Party;universities;accountability mechanism;normalization

G647

A

1674-9170（2017）05-0067-04

2017-07-28

崔濤（1985-），男，山西侯馬人，南京理工大學紀檢監察與審計辦公室正科級紀檢監察員，南京理工大學材料學院博士研究生。

江蘇省高校哲學社會科學基金項目（2016SJA820002）

責任編校 陳 瑤