論“網(wǎng)約車”新政的立法完善

摘要：“網(wǎng)約車”作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的產(chǎn)物，一經(jīng)推出就以其特有的優(yōu)勢快速占領(lǐng)了大量市場，給傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大的沖擊。在此背景下，交通部牽頭制定并頒行了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》，這標志著“網(wǎng)約車”在我國合法化，但其中部分規(guī)定給“網(wǎng)約車”的市場運營設(shè)置了不必要的障礙，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。本文圍繞《暫行辦法》中存在的瑕疵，試對出現(xiàn)的問題加以論述，分析其立法意圖，并針對性地提出完善建議。

關(guān)鍵詞：“網(wǎng)約車”；《暫行辦法》；市場經(jīng)濟；立法完善

中圖分類號：F724.6；F572；D630文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0092-03

作者簡介：李雪倩（1995-），女，漢族，重慶人，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)。

一、“網(wǎng)約車”產(chǎn)生背景及其社會影響

在信息時代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正逐步滲透到各個傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”的提出正是互聯(lián)網(wǎng)思維的進一步發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)思維誕生于移動互聯(lián)網(wǎng)時代，是一種對市場、用戶、產(chǎn)品、企業(yè)價值鏈乃至對整個商業(yè)生態(tài)進行重新審視的思考方式。[1]當下，“互聯(lián)網(wǎng)+交通”這種新的經(jīng)濟形態(tài)已經(jīng)廣泛地運用于社會之中。滴滴、易到等打車軟件的盛行就是最好的證明。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的誕生（下文簡稱“網(wǎng)約車”）打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，它利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，通過建立一個平臺公司，把具有暫時且分散的供需信息的人員連接起來，由此促成供需雙方建立不需要轉(zhuǎn)移所有權(quán)的共享機制。[2]這種共享經(jīng)濟模式能更好地進行社會資源的整合與分配，實現(xiàn)效益最大化。

然而，“網(wǎng)約車”的出現(xiàn)給傳統(tǒng)巡游出租汽車（下文簡稱“傳統(tǒng)出租車”）帶來了巨大的沖擊，使其失去了競爭優(yōu)勢。2016年，全國各地紛紛出現(xiàn)傳統(tǒng)出租車集體罷工抵制“網(wǎng)約車”的事件。技術(shù)的創(chuàng)新與社會的發(fā)展迫使解決法律的滯后性問題變得刻不容緩。2016年7月28日，交通部出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），宣布“網(wǎng)約車”在我國合法化。《暫行辦法》頒行的目的是為了規(guī)范“網(wǎng)約車”市場，保障公眾的出行安全，同時使傳統(tǒng)出租車獲取生存空間，確保市場的公平競爭。但是，《暫行辦法》中的部分規(guī)定存在瑕疵，違背了相關(guān)法律的原則與規(guī)定，同時也抑制了市場活力，不利于市場主體的創(chuàng)新。

二、《暫行辦法》中存在的瑕疵

（一）準入門檻較高造成進入壁壘

市場經(jīng)濟從某種意義上講就是法治經(jīng)濟。[3]作為公共管理的主體，政府在市場經(jīng)濟中的使命就是通過制定法律、法規(guī)，引導(dǎo)、規(guī)范市場的運行，激發(fā)市場活力，鼓勵市場創(chuàng)新，從而達到使社會公共利益增加的目標。在一定范圍內(nèi)，市場的活力與市場的自由程度成正比。市場準入條件是衡量市場自由程度的標準之一。《暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定：擬從事“網(wǎng)約車”經(jīng)營的車輛，應(yīng)當安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置和應(yīng)急報警裝置。立法者出于對乘客安全的考慮，要求“網(wǎng)約車”具備相應(yīng)的配置本無可厚非，但這項規(guī)定同時增加了私家車進入“網(wǎng)約車”行業(yè)的成本，提高了市場準入門檻，給想要兼職做“網(wǎng)約車”的司機制造了進入壁壘，導(dǎo)致一部分本可兼職做“網(wǎng)約車”的私家車流失，由此可推斷，新政頒行后，“網(wǎng)約車”的數(shù)量將減少，公眾的出行成本增加，出行難問題會重現(xiàn)，社會閑置資源的效用無法得到充分發(fā)揮。安裝車輛衛(wèi)星裝置和應(yīng)急報警裝置使“網(wǎng)約車”進入市場的過程復(fù)雜化，而且智能手機的現(xiàn)有技術(shù)可以提供相關(guān)功能，起到保障公眾出行安全的作用。市場的活力取決與市場的自由程度，只要市場主體的行為沒有危及國家安全、損害社會公共利益，政府就不應(yīng)該通過提高市場準入門檻，制造進入壁壘來干預(yù)“網(wǎng)約車”行業(yè)的發(fā)展。

（二）立法用語模糊缺乏可操作性與靈活性

政府通過制定法律介入“網(wǎng)約車”市場的監(jiān)管。法律，作為對全體社會成員有普遍約束力的行為規(guī)范，應(yīng)當具備明確性、穩(wěn)定性與可操作性。《暫行辦法》第二十一條規(guī)定，“網(wǎng)約車”平臺公司不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經(jīng)營者合法權(quán)益等不正當價格行為，不得有價格違法行為。其中對于“低于成本的價格”并未進行規(guī)定，這就給行政執(zhí)法主體一個很大的自由裁量權(quán)。顯然，這條規(guī)定是為了市場的公平競爭而制定的，但是立法者卻忽視了一個重要的問題：“網(wǎng)約車”與傳統(tǒng)出租車的定位以及相互之間的關(guān)系。最初，“網(wǎng)約車”得以發(fā)展的關(guān)鍵因素就是價格優(yōu)勢。不同于傳統(tǒng)出租車的僅以里程計價，“網(wǎng)約車”計價采取了根據(jù)不同時段的車輛供求關(guān)系并結(jié)合里程數(shù)的方式。這種靈活的計價方式成為“網(wǎng)約車”的一大亮點。當下，在傳統(tǒng)出租車數(shù)量保持不變的情況下，尾號限行、嚴查“酒駕”等行政管理措施的施行使得全國各地都面臨著出行難這一問題，“網(wǎng)約車”的誕生恰好能對傳統(tǒng)出租車進行一種補充，緩解交通壓力的同時又對社會閑置資源進行了有效利用。誠然，“網(wǎng)約車”進入市場初期，靠補貼搶占市場份額的舉動屬不正當?shù)母偁幮袨椋潇`活的計價方式較傳統(tǒng)出租車更為合理，應(yīng)當予以保留。當“網(wǎng)約車”價格優(yōu)勢的亮點被抹殺，它就很難與傳統(tǒng)出租車形成差異化，同時也失去了其核心競爭力，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的進步。

（三）政府職能不清導(dǎo)致市場化程度不足在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)時期，政府與市場的關(guān)系一直是各界學(xué)者所關(guān)注和研究的重要話題。普遍學(xué)者認為，當市場自由進行社會資源配置能發(fā)揮更大效用時，政府就無需進行干預(yù)；當市場“失靈”時，政府才需伸出“有形之手”幫扶市場重新步入正常的軌道。《暫行辦法》第二十九條第三款規(guī)定：出租汽車行政主管部門應(yīng)當定期組織開展“網(wǎng)約車”服務(wù)質(zhì)量測評，并及時向社會公布本地區(qū)“網(wǎng)約車”平臺公司基本信息、服務(wù)質(zhì)量測評結(jié)果、乘客投訴處理情況等信息。該項規(guī)定的立法初衷是為了監(jiān)督“網(wǎng)約車”的服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范市場運營，但卻背離了簡政放權(quán)的精神。乘車情況與服務(wù)質(zhì)量是公眾能夠親身體驗的，是否再次選擇某家平臺的“網(wǎng)約車”出行是消費者的權(quán)利，相比冰冷的測評數(shù)據(jù)，來自公眾自身的體會更能說明問題。定期測評不僅增加了相關(guān)部門的工作量，而且也對市場進行了不必要的干預(yù)。除此之外，在測評過程中，不排除有些平臺為了獲得好的結(jié)果而采取不正當?shù)姆绞竭M行“刷評價”，甚至相關(guān)部門假公濟私與平臺勾結(jié)篡改測評結(jié)果，導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

三、基于存在瑕疵部分的立法意圖分析

（一）保障乘客的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)

《暫行辦法》第十二條規(guī)定，擬從事“網(wǎng)約車”經(jīng)營的車輛應(yīng)當安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置。不難看出，該項規(guī)定的立法初衷是為了保障公眾的出行安全，使乘客的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)能得到法律的保護。同時，安全保障也是“網(wǎng)約車”平臺和司機在市場運營中的生存發(fā)展之本，因此必須引起高度的重視。但是，這項規(guī)定把市場準入過程復(fù)雜化，無形之中抑制了市場活力。目前，智能手機以及打車軟件所具有的功能與技術(shù)已經(jīng)能夠調(diào)和安全問題與效率追求之間的矛盾。手機里安裝的相關(guān)應(yīng)用軟件（如百度地圖、高德地圖）能滿足行駛記錄、定位等功能。同時各大“網(wǎng)約車”平臺為了保障乘客安全，也在不斷開發(fā)新的功能，如滴滴軟件就新增了“一鍵報警”功能，當乘客遇到意外時，按一下手機里面的“報警功能”鍵，就能及時發(fā)出求救信號；易到軟件新推出“一鍵分享”功能，通過此功能，乘客能快速地告訴周邊的人以及平臺系統(tǒng)該車輛的位置。由此可見，定位與報警功能憑借司機與乘客的智能手機就可實現(xiàn)，同樣起到保障公眾人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的作用。

（二）保護傳統(tǒng)出租車行業(yè)的市場競爭力

為了安撫傳統(tǒng)出租車司機的不滿情緒，政府通過對“網(wǎng)約車”價格的限制來確保傳統(tǒng)出租車的市場競爭力。《暫行辦法》第二十一條規(guī)定“網(wǎng)約車”不得以低于成本的價格運營擾亂秩序。“不低于成本的價格運營”標準模糊，同時以偏概全，未厘清價格低的根本原因。對于“網(wǎng)約車”平臺的補貼行為，政府應(yīng)該進行干預(yù)，但是因“網(wǎng)約車”靈活的計價方式而導(dǎo)致的價格低不應(yīng)算作不正當競爭。靈活的計價方式是“網(wǎng)約車”的特點與優(yōu)勢，不應(yīng)當通過模糊立法的方式進行扼殺。對我國來說，“網(wǎng)約車”與傳統(tǒng)出租車之間不是完全的對立關(guān)系，而應(yīng)互為補充，形成錯位發(fā)展，以此滿足個性化的市場需求。如果僅僅為了保障傳統(tǒng)出租車司機的利益而抹殺“網(wǎng)約車”價格優(yōu)勢的亮點，就會得不償失。當競爭帶來的危機感消失，傳統(tǒng)出租車也就缺乏了改進服務(wù)的動力，市場活力將被大大削弱，抑制市場經(jīng)濟發(fā)展的同時又阻礙了社會的進步。

（三）規(guī)范市場運營活動

《暫行辦法》第二十九條規(guī)定出租汽車行政主管部門應(yīng)當定期組織開展“網(wǎng)約車”服務(wù)質(zhì)量測評，并及時向社會公布本地區(qū)“網(wǎng)約車”平臺公司基本信息、服務(wù)質(zhì)量測評結(jié)果、乘客投訴處理情況等信息。該項規(guī)定的目的是想通過公權(quán)力的介入，對“網(wǎng)約車”市場進行監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營活動，為公眾創(chuàng)造良好的乘車環(huán)境，但《暫行辦法》賦予有關(guān)行政主管部門的這一職權(quán)，過多干預(yù)市場，反而影響了市場的活力。市場化強調(diào)市場主體自擔風(fēng)險、自承其責，而無需政府事無巨細，大包大攬，事事監(jiān)督。政府對市場的過多干預(yù)將難以保障市場主體充分享有憲法所賦予其的經(jīng)濟自由權(quán)。[4]行政立法應(yīng)秉承效率原則和加強管理與增進權(quán)益相協(xié)調(diào)的原則，盡可能以最低的成本制定出最高質(zhì)量的行政法律規(guī)范。在實踐中，公眾能夠根據(jù)自身的感受對“網(wǎng)約車”平臺進行選擇，無需政府的監(jiān)管，市場就能自我進行優(yōu)勝劣汰。因此，在市場經(jīng)濟中，政府應(yīng)對市場充滿更多的信心，適時地“放權(quán)”，逐漸從政府管制轉(zhuǎn)為政府治理，以此保障市場的活力以及市場主體的創(chuàng)新能力。

四、“網(wǎng)約車”經(jīng)營管理的立法完善

通過對存在瑕疵部分的具體分析，筆者認為相關(guān)立法意圖具有合理性與必要性，但是按照現(xiàn)行的規(guī)定實施將會阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，政府需要找到替代性的解決辦法，保障立法目的得以實現(xiàn)的同時又對市場經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用。基于此，筆者針對《暫行辦法》中出現(xiàn)的問題，提出如下幾點建議。

（一）取消強制安裝車輛衛(wèi)星定位裝置與應(yīng)急報警裝置的規(guī)定

當下，定位與報警功能憑借司機與乘客的智能手機就可實現(xiàn)。既然存在具有可操作性的替代方案，那么相關(guān)立法就應(yīng)該與時俱進，以最低的成本創(chuàng)造最大的社會效益。強制安裝定位裝置與報警裝置的規(guī)定顯得有些多此一舉，且無形之中抬高市場準入門檻，給私家車制造了進入壁壘，抑制市場活力，因此建議將《暫行辦法》中第十二條第二款的要求取消。

（二）明確衡量“低于成本價格”的標尺，合理區(qū)分不正當競爭行為

《暫行辦法》第二十一條中尚未明確衡量“低于成本價格”的標尺，缺乏可操作性。框架和邊界越清楚，框架內(nèi)的空間才會越明朗與自由。因此，交通部應(yīng)重視這一問題，盡快拿出明確且具可操作性的方案。與此同時，相關(guān)行政主管部門在監(jiān)管的過程中應(yīng)厘清導(dǎo)致價格低的根本原因，合理區(qū)分不正當競爭行為，在保障傳統(tǒng)出租車合法權(quán)益的同時，給“網(wǎng)約車”這一新型商業(yè)模式創(chuàng)造發(fā)展空間，做到公平、公正，杜絕保守地傾向性立法與執(zhí)法，阻礙市場經(jīng)濟和社會發(fā)展。

（三）實行簡政放權(quán)給市場留足自由運行的空間

在市場經(jīng)濟中，更好地發(fā)揮政府的作用是為了保障市場在資源配置中的決定作用，而不是為了擴張政

府自身的權(quán)力。[5]《暫行辦法》第二十九條規(guī)定出租車行政主管部門應(yīng)定期開展“網(wǎng)約車”服務(wù)質(zhì)量測評的規(guī)定背離了“簡政放權(quán)”精神。《暫行辦法》中對車輛的準入條件與報廢標準有嚴格的規(guī)定，但是對準入后、報廢前車輛的狀態(tài)監(jiān)管并未進行明確規(guī)定。車輛在運營過程中可能會出現(xiàn)各種問題，車主可能為了節(jié)約成本對所謂的“小問題”不加以重視，結(jié)果導(dǎo)致無法挽回的“大損失”。因此，政府規(guī)范市場的切入點可以進行轉(zhuǎn)變。筆者建議將服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查改為定期對運營車輛的檢查。

五、結(jié)語

《暫行辦法》的頒行使“網(wǎng)約車”在我國合法化，這是科技創(chuàng)新推動社會發(fā)展的必然結(jié)果。一項新的立法就是一次新的探索。《暫行辦法》中的部分規(guī)定過于保守，給“網(wǎng)約車”市場制造了一些不必要的進入壁壘，有關(guān)規(guī)定還有待完善。2016年11月1日《暫行辦法》正式生效。為了實現(xiàn)“依法治國”的目標，相關(guān)部門還需通過之后市場的反饋結(jié)果做出適當調(diào)整，不斷地改進立法，使其真正適應(yīng)我國的法治土壤。

[參考文獻]

[1]鄒巖.Uber生死劫：一場互聯(lián)網(wǎng)思維和現(xiàn)實矛盾的較量[J].IT時代周刊，2015（5）.

[2]唐清利.“專車”類共享經(jīng)濟的規(guī)制路徑[J].中國法學(xué)，2015.04.

[3]王昉荔，吳煒.政府與市場關(guān)系協(xié)同性分析——以打車軟件為例[J].長春理工大學(xué)學(xué)報，2015.01.

[4]張守文.政府與市場關(guān)系的法律調(diào)整[J].中國法學(xué)，2014（5）.

[5]陳甦.商法機制中政府與市場功能定位[J].中國法學(xué)，2014（5）.