PFI模式下體育社團購買公共體育服務的風險研究

齊書春

PFI模式下體育社團購買公共體育服務的風險研究

齊書春

采用文獻資料等方法探討了PFI模型下我國體育社團購買公共體育服務的風險因素及其規避措施，結果發現PFI模式和當前我國體育社團本身存在的問題是增加PFI模式下體育社團購買公共體育服務的風險的主要根源,指出了降低PFI模式下的購買風險，提升體育社團的購買能力和構建風險分擔機制是規避PFI模式下體育社團購買公共體育服務風險的重要舉措。

PFI模式；體育社團；公共體育服務；風險

為了填補政府財政不足和改善公共設施，近年來私人主動融資(Private Finance Initiative，PFI)模式在我國公共體育服務領域得到了廣泛運用。PFI是公共部門基于合同從私人部門購買相應的基礎設施或服務的一種新的公共項目投融資模式。在此過程中，公共部門將經營成本、責任和風險轉嫁給私人部門，而私人部門將自己先進的管理方法與技術應用于公共項目[1]。為了投資回報率最大化，私人部門就有可能反過來將風險轉嫁給公共服務的購買者。

另一方面，隨著我國體育社團的迅速發展，體育社團既是體育公共服務的重要提供者，在PFI模式下也是體育公共服務購買的主要力量。這意味著體育社團在購買私人部門提供的體育服務時，也可能面臨上述的私人部門轉嫁給體育服務購買者的風險。在這樣的背景下，為了規范PFI模式下的公共體育服務市場，維護公共體育服務提供者私人部門和體育社團的權益，就有必要分析風險產生的原因并構建風險分擔機制。

1 PFI模式下體育社團購買公共體育服務的風險分析

1.1 PFI模式實施過程中的風險分析

1.1.1 PFI模式概述

PFI是1992年由英國政府提出、在西方諸國逐步流行的基礎設施投資、建設和運營的一種新的管理模式。當時英國政府推行PFI的主要動機是預算不足，撒切爾政權為了建立“小政府”、“大社會”的目標，在各領域推行民營化。英國在1992-2011年期間累計完成700多個PFI項目，項目資本支出共計達547億英鎊，涉及道路、醫院、監獄、學校、文化設施、發電設施、信息通信系統、辦公樓和廢棄物處理設施等公共設施[2]。

基于設施和資產的所有權形態可將PFI進行分類。如表1所示，PFI的推進方式有BOT、BTO、BOO、BLO、BLT和DBO等。其中以BOT、BTO和BOO較為多見。BOT模式在我國常被稱為“特許權”，就某一公共設施項目政府部門與私人部門簽訂特許權協議，由私人部門投資建設和經營，在合同期結束之后將設施轉讓給公共部門。BTO模式是由BOT演變而來的模式，在項目的公共性很強的情況下，不宜由私人部門擁有所有權時采用該模式。BOO模式是一種全新的民營化運行模式，該模式反映出了“總體規劃、分步實施、政府監督、企業經營”的一體化的特征。

表1 PFI的推進方式與資產的所有形態

注：根據堀田真理(2010)[3]改訂.

1.1.2 PFI推進過程中的風險

推行PFI會產生內部風險和外部風險，前者指由合同的不明確性和信息的不完全性而引起的合同本身不完善等原因產生的風險；后者主要是指由合同當事者無法控制的風險，包括項目合同獲得、反對項目或環境問題、第三者賠償問題、中途破產、物價波動和天災等風險[4]。

1.1.2.1 PFI的內部風險

雖然PFI能充分利用私人部門的資金、管理經驗、先進技術和創新意識，但也有學者指出在推行PFI的過程中會出現浪費成本、透明度不夠、風險和收益分擔不合理和合同缺乏靈活性等問題[2]。也有學者[1]指出PFI項目存在內部風險，主要指PFI運作過程中的問題，如項目的可行性、項目的設計水平、項目的完工風險、低于預期的項目收入、信用風險和高于預期的維護成本等。還有學者[5]通過對英國推行PFI模式的實踐經驗進行總結，指出PFI模式存在以下5個方面的不足：一是合同缺乏靈活性。即合同范本不能因項目內容的變動而有所改變，同時不能針對項目開展過程中出現的新問題而修改合同內容。二是在PFI模式下的采購費用高并且進度緩慢，進而增加了成本，降低了項目的價值。三是在推行PFI過程中，由于部分不對稱的風險轉移給了私人部門，政府不得不支付高額的風險補償金，也就是說收益和風險分配不公。四是不能排除投資項目的私人部門為了利益最大化而降低服務質量，進而影響到項目本身的價值。五是在推行PFI的過程中，沒能向項目的消費者或項目投資人公開項目的債務情況，缺乏透明性。也就是說，PFI模式本身存在的問題，可能會影響到服務質量，進而影響到消費者的利益，讓消費者承擔購買公共服務的風險。

1.1.2.2 PFI的外部風險

有研究[1]結果表明在基礎設施項目采用PFI模式存在2個方面的外部風險：一是環境風險，即項目受當時政府相關政策的影響較大，具體表現出PFI的政治風險、法律風險、金融風險和自然環境及氣候變化的風險；二是其他風險，指與項目中人有關的因素，如PFI經驗不足、責任與風險的分配不均等。日本學者[6]指出在推行PFI模式是具有以下3個方面的外部風險，一是因為合同原因，即使PFI項目出現服務質量低下等情況也很難解除合約；二是私人部門破產風險；三是施工或運營事故。在推行PFI模式時的外部風險包括2個方面：一是不可抗拒的風險，如天災、戰爭或恐怖襲擊等；二是政治風險，如政策變化等[3]。概言之，在推行PFI模式的過程中，由于PFI模式自身存在內部和外部風險，消費者在購買PFI模式下的公共服務時不可避免地會面對一定程度的購買風險。

1.2 體育社團購買公共體育服務的風險分析

1.2.1 體育社團購買公共體育服務的困境

我國體育社團因為自身的問題，在購買公共體育服務時將會面臨以下3個方面的困境[7]：第一是購買能力有限。目前我國體育社團依然具有“官民二重性”，大多數是官辦的群眾體育社團，在政府占據絕對資源優勢的當下，自發性的草根體育社團生存空間有限。第二是資源配置與購買需求之間存在矛盾。在社會公共資源全部被政府壟斷的情況下，一方面主管部門很難基于體育社團的需求公平公正地配置公共體育服務，另一方面體育社團由于受到信息不對稱和政府部門的排他性的影響，很難購買到真正需求的公共體育服務。也就是說，由于主管部門配置的公共體育服務的效率本身存在先天不足，勢必將產生公共體育服務配置與體育社團需求之間的矛盾。第三是體育社團購買理念缺失。長期以來我國的體育社團依靠政府可以便利地獲取資源，加之制度監督不力，體育社團也就自然地搭上了公共體育服務的便車。也就是說，在當前我國體育社團購買公共體育服務的實踐活動中，體育社團角色定位不清，發育先天不足，購買服務意識薄弱等是造成體育社團購買公共體育服務困境產生的主要根源。

1.2.2 體育社團購買公共體育服務的風險因素

1.2.2.1 內部風險

從PFI模式看，在公共體育服務領域中推行PFI存在以下3個方面的風險：一是公共體育設施由私人部門投資建設和經營，政府部門的影響力減弱，也可能讓公共體育設施的公益性大打折扣，因此而減少消費者剩余；二是私人部門投資公共體育服務領域的目的之一就是追尋利潤最大化，進而有可能影響服務質量；三是在公共體育服務領域中推行PFI模式一般周期較長[8]。從體育社團本身看，如前所述我國體育社團缺乏獨立性，在購買公共體育服務時擺脫不了政府部門的影響，自然會存在過于依賴政府部門的風險。

1.2.2.2 外部風險

一方面有學者[8]指出我國在公共體育服務領域推行PFI模式，存在法律法規不健全、私人資本進入困難和專業人才缺乏等3個方面的外部風險。另一方面，由于目前我國體育社團自身的問題，在購買公共體育服務時可能會存在以下風險：第一，政府部門干預風險。即政府部門難以割舍權利和利益，可能會干預體育社團購買公共體育服務。第二，管理和監督缺位風險。我國體育社團的政社不分和管辦不分，在購買體育公共服務時難以明確責、權、利之間的關系。第三，法律法規保障缺乏風險。由于相關法規政策不完善，我國體育社團購買公共服務得不到相關法律法規的保障，處于一個無法可依狀態。第四，違規購買風險。在購買主體關系上，體育社團和項目承接方私人部門之間存在非平等關系，有可能存在服務壟斷或暗箱操作等違規購買風險[9]。第五，程序規范欠缺的風險。體育社團購買公共體育服務在程序上不規范，不公開資金預算，缺乏公平和公正的購買環境。

2 PFI模式下體育社團購買公共體育服務的風險規避

風險規避就是事先采取措施降低體育社團購買公共體育服務時產生風險的幾率，或是通過事先控制和事后補救措施降低這種購買風險導致的損失程度。風險不可能完全規避，只能是控制風險損失、轉移風險、自留風險或風險分擔。針對PFI模式本身存在的問題和我國體育社團發展現狀，在PFI模式下有效規避體育社團購買公共體育服務的風險，就有必要注意以下幾個問題。

首先，降低PFI模式下購買公共體育服務的風險。為此，一是要完善PFI的相關政策。包括對投資PFI項目的私人部門的稅收減免政策，引入競爭機制、打破行業壟斷等方面的政策；二是降低金融市場的風險，主要是降低利率、通貨膨脹和匯率的風險，規范金融市場；三是健全法律法規，制定并執行相關法律法規，保持法律法規的持續性和穩定性，構建一個公平、公正的推行PFI模式的環境[1]。

其次，提升體育社團公共體育服務的購買能力。為此，第一是明確政府部門與體育社團之間的關系，體育社團要擺脫對政府部門的依賴，最終形成與政府部門平等合作的關系；第二是健全我國體育社團法規制度，包括體育社團審批登記制度、財政稅收的優惠政策和社會保障政策，大力培育發展體育社團；第三是構建長效的體育社團監管機制，加強對體育社團的內部監督、行政監督和社會監督，提高體育社團的影響力[10]；第四是加強體育社團組織建設。健全體育社團的財務管理狀況，加強體育社團的使命感，提高社團工作人員的業務素質，拓展體育社團的資金來源渠道[11]。

最后，構建PFI模式的風險分擔機制。由于PFI模式具有風險轉移機制，PFI模式下的公共體育服務成本一般會低于政府部門提供的成本。這意味著我國一旦取消公共體育服務行業的市場準人限制，推行PFI模式，就有可能涌入大量的民間資本。如前所述，推行PFI存在內部和外部風險，具有較多的不確定因素，收益與風險并存。針對不同的風險，應該構建風險分擔機制，分別由政府部門和投資PFI項目的私人部門來承擔不同的風險。比如說不可抗力的風險、社會風險和政策風險等由政府部門承擔；而建設風險、運營風險和經濟風險由投資PFI項目的私人部門來承擔[12]。這樣可以有效降低體育社團在PFI模式下購買公共體育服務的風險成本。

3 結語

隨著我國體育社團的發展和PFI模式在公共體育服務領域的推行，體育社團轉換角色，購買公共體育服務成為未來的發展方向。完善我國PFI和體育社團發展的相關制度，降低在公共體育服務領域推行PFI模式的風險，構建PFI模式下體育社團購買公共體育服務風險的分擔機制成為當前重要的課題。

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Research on the Risk of Sport Associations Purchasing Public Sport Service under PFI Mode

Qi Shuchun

By using literature and other research methods, this paper talks about the risk factors and risk avoid measurements. Results show that the main risk is caused by PFI mode and the built-in problems in Chinese sport associations; the key methods to reduce the risk are to raise the purchase ability of sport associations, as well as to build risk sharing system. Key words: PFI mode; sport associations; public sport service; risk

江西省社會科學研究“十二五”規劃項目“城市體育社團參與體育公共服務購買的角色憑借研究”(項目編號：14TY10)

齊書春(1973-)，男，江西余干人，講師，博士，研究方向：體育人文社會學。

南昌大學體育系，江西 南昌 330031 Sport Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China.

G8

A

1005-0256(2017)03-0022-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.03.010