鄉村的“空心化”問題及其治理
——城鄉一體化視角下的制度創新

周少來，孫 瑩

(中國社會科學院政治學研究所，北京 100028)

鄉村的“空心化”問題及其治理
——城鄉一體化視角下的制度創新

周少來，孫 瑩

(中國社會科學院政治學研究所，北京 100028)

“空心化”是指改革開放以來，隨著市場經濟的快速發展以及社會的深刻轉型，在城鄉二元分立基礎之上形成的，由于主體缺失而產生的一種鄉村的萎縮甚至消亡現象。“空心化”的形成是歷史發展的必然，從形成到愈演愈烈經歷了一個逐步演化的過程，主要表現為鄉村主體的缺失，具體劃分為村落的“空心化”、產業的“空心化”、邊緣群體的“空心化”以及鄉村文化的“空心化”。“空心化”問題導致了一系列基層治理難題，對于這些難題的解決在一定程度上決定了“空心化”問題對于國家治理現代化及治理能力現代化構建而言到底是挑戰還是機遇。將“空心化”放到城鄉一體化視角下進行探討，努力探索一種綜合多層級、多主體聯動的交互式共贏制度模式，才能在有效解決“空心化”問題的同時，促進國家治理體系與治理模式現代化的實現。

鄉村“空心化”；城鄉一體化；制度創新；治理

近年來隨著城市化進程的加快，“空心化”問題已經不僅僅是單一的鄉村問題，而是已經逐步演化為國家治理體系與治理能力現代化進程中的一項不可忽視的問題。“空心化”是指改革開放以來，隨著市場經濟的快速發展以及社會的深刻轉型，在城鄉二元分立基礎之上形成的，由于鄉村主體缺失而產生的一種鄉村的萎縮甚至消亡現象，是出現在大部分不發達鄉村地區的一種綜合性的農民、農業和農村問題。“空心化”不僅是地理意義上鄉村村落的萎縮消亡，還有經濟意義上的農業產業的“空心化”，以及社會層面農民工群體及留守群體的“空心化”。無論是哪個層面的“空心化”，主體缺失的“空心”是貫穿始終的，并由此造成一系列亟需解決的治理難題：鄉村治理主體的缺失，政治參與的不足，監督不力產生的腐敗，城市化高門檻產生的邊緣群體及其一系列衍生問題等。而這些問題的產生卻并非是鄉村本身能夠解決的，因為“空心化”有著其自身深刻的制度性根源。但是，我們也必須看到，“空心化”在產生大量治理問題的同時，自身也包含著巨大的潛在治理空間及治理意義。本文在綜合前人著述基礎之上，選擇從城鄉一體化視角出發，以制度創新為依據，充分發掘“空心化”自身包含的治理潛能，試圖探索一種綜合多層面、多主體聯動的交互式共贏制度模式，從而有效解決“空心化”問題，促進國家治理體系與治理模式現代化的實現。

一、“空心化”的歷史形成

新中國成立后至改革開放，鄉村經濟社會結構穩固，鄉村原貌保持完整，“空心化”趨勢尚未形成。這一時期，從經濟層面來看，我國實行計劃經濟體制，指令性計劃在維系著國民經濟運轉。農村甚至全國經濟的發展模式依然以計劃經濟指導下的農業生產為主，這導致對于勞動力有極大的剛性需求，農民并不具備向城市流動的經濟動力。加之在分配領域實際推行的是平均主義“大鍋飯”，缺少競爭的均等化現實也進一步削弱了農民主動向城市流動的意愿。政治制度層面，隨著1952年土地改革基本完成，封建土地所有制被徹底廢除。而“一大二公”的戶籍制度追求對于城鄉戶口實行嚴格的登記管理，嚴格的身份成分劃定使得農民缺少城鄉自由流動的人身自由。農村社會結構因之依然沿襲了固有的生產勞作模式，以家族血緣和傳統的自我認同為表征的功能性聚合結構依舊穩固并發揮著作用。所以在這一階段，并不存在“空心化”問題產生的經濟基礎、政治條件與社會環境，農村仍然是重要的人口聚集區及行政規劃中重要的基層管轄區域。然而，隨著1978年十一屆三中全會拉開中國經濟社會大變革的序幕，農村“空心化”現象開始出現并加速發展。歷史地看，其演變發展包括以下三個階段：

第一階段(1978年—2001年)，緩慢萌發期。從改革開放到加入世貿組織是一個逐步試探放開的階段，我國初步構建了社會主義市場經濟體制。在20世紀最后的20年間，促發農村“空心化”的各種要素開始逐次出現。然而，限制“空心化”的因素也在發揮作用，二者之間一度處于動態均衡狀態，由此導致農村“空心化”趨勢雖持續加強但總體規模有限。就引發“空心化”的因素來看，這一時期工業化加速轉型、城鎮化體系逐步構建，農業現代化起步發展，其影響在一個相對較長的時間段內發酵和累積，推動“空心化”程度不斷提高。特別是農業現代化進程中農業科技的進步和農業產業結構的調整，使農村富余勞動力增多，同時工業化向輕工業轉軌，城鄉差距逐漸拉大，導致大量勞動力向非農轉移，人口“空心化”程度因之大幅提高。由此，在中國廣大農村，專業農戶、兼業農戶開始不斷增多，宅基地季節性閑置現象在各地出現，村莊增加面積減小。但是，必須看到的是，盡管農村與城市人口身份的區別逐步弱化，但因為戶籍制度本身還未作出深刻調整，城鄉人口流動并沒有完全放開，勞動力的相對規模依然處于中低位狀態。事實上，到2000年，就業結構與產業結構偏差值依然有19個百分點，這說明農村依然有大量的富余勞動力，農村“空心化”的高潮尚未到來*崔凱、馮獻：《“四化”演進軌跡：1950—2012年》，《公共管理》2013年第7期。。

第二階段(2001年—2012年)，迅速發展期。從我國成功加入世貿組織到十八大的召開，隨著國內改革進入深水區以及對外開放的深化，“空心化”問題正式形成并向外溢出，逐步趨于綜合化復雜化。這一階段，我國在進行市場經濟建設的過程中，進一步放開了對城鄉流動的限制，農民能夠自由流動；同時城市經濟的發展、生活水平的提高以及社會福利的大幅改善，增強了農民走出農村的意愿，并且政府也積極鼓勵農民參與到城市化發展的進程中去，最終導致隨著大批的農民工進城務工，農村“空心化”趨勢形成并加劇。大量進城的農民工在為城市發展作出貢獻的同時也導致了新的問題產生，即“空心化”問題的外溢化，例如農民工自身面對被邊緣化的困境以及社會的維穩成本日趨攀升等。當然，中國的經濟地理結構及地區經濟發展的不均衡性，決定了“空心化”問題多發生在中西部相對貧困的地區，東部沿海城市鄉村的“空心化”及其衍生問題則相對較少。

第三階段(2012年至今)，穩步控制期。十八大召開以來，國家正視“空心化”帶來的嚴重問題，立足全局，堅持依靠制度創新來尋求從根本上解決“空心化”問題，并從兩個方面對之進行控制：一是立足國家治理體系與國家治理能力現代化的高度，從宏觀上對地方及基層治理問題進行頂層設計與指導。“空心化”問題在這一過程中得到了國家的重視，被置于全面深化改革的大格局下予以解決。二是重視應對“空心化”問題的制度手段，各級政府試圖通過一些制度性的舉措予以應對，各地城鄉基層的實踐創新迅速展開。其中，政府主導與社會參與相結合的公共服務供給機制不斷完善，多元協同和開放流動的社會治理形態初步形成，為進一步解決“空心化”問題提供了制度框架。同時，新形勢下新農村建設及城鎮化建設等政策措施的出臺，則為應對當下“空心化”問題提供了重要的平臺與方式。

二、鄉村“空心化”的主要表現

鄉村“空心化”并非是歷史遺留問題，而是我國在快速發展及社會轉型大背景下產生的新問題，具體來看主要表現為以下幾個方面：

一是村落主體“空心化”。由直觀角度來講，“空心化”問題最為直接的表現就是自然村落以及行政村在地理意義上的萎縮甚至是消亡。勞動力的大量進城務工，直接導致了鄉村人口的流失，原有的土地與房屋不斷空廢，作為空間存在的鄉村日益“空心化”。由具體數據來看，“2000年中國自然村總數約為360萬個，而到了2010年銳減到大約270萬個，僅僅10年間就減少90萬個，也就是說，平均每天消失80至100個村落”*《古村落之殤:“空心化”、過度開發致數量銳減》，http://www.zgxcfx.com/nongcunwanxiang/85763.html。。據國務院新聞辦公室在2013年發布的數據顯示，在工業化城市化的迅速發展進程中，傳統形成的自然村的現存數量，“目前僅占全國行政村總數的1.9%，據專家估計，有較高保護價值的傳統村落現存不到5000個”*《中國傳統村落現存數量僅占全國行政村總數的1.9%》，http://culture.gmw.cn/2015-07/22/content_16387232.htm。。

二是產業主體“空心化”。隨著經濟的迅速發展和城市化進程的加快，城鄉二元趨勢日益明顯。而農業發展相對滯后，科技在農業發展中的轉化能力弱于工業領域，與無需太高門檻的服務業等第三產業相比，其收益能力也相對較弱。因而在村落“空心化”的基礎之上，農業的發展也進一步喪失大量勞動力的支撐，難以維系，出現農業產業的“空心化”。同時，隨著新型城鎮化的發展，農村尤其是農業的發展已經不同于以往，對于土地的利用與開發也多以增加土地財政收入的方式進行，不僅是農業，鄉村地區的其他產業也都出現類似的發展趨勢。

三是邊緣群體“空心化”。邊緣群體是指從農村來到城市的務工人員或農民工。“據統計，我國農民工的數量在2015年有2.7億人之多”*《國家統計局：2015年中國農民工總量27747萬人》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/29/t20160229_9167452.shtml。，其中有相當大的一部分人處于邊緣地位。他們長期在外務工，卻依舊經濟社會地位低下，受到部分城市人群的偏見和歧視，難以融入城市的主流生活。與此同時，他們長年在外，對于農村生活已經疏離，回歸農村只能進一步加劇其貧困化，有的人甚至已經失去土地，更是難以回到農村重操舊業。相應的處在城市和鄉村夾縫中的邊緣群體的價值觀呈現空虛混亂的趨勢，他們既在農村“失根”，也無法在城市“扎根”，對于農村和城市都缺乏認同感和歸屬感。精神層面的“空心化”是危險的，進城務工農民的價值觀很容易被致富的欲望填滿，在某種程度上滋生出一切向錢看的心理。同時長期的貧困境地，以及城市和農村巨大的貧富差距，也使一部分人容易滋生出逆反與仇富心理，這對于社會穩定是一種潛在的嚴重威脅。

四是鄉村文化傳承主體“空心化”。村落以及主要勞動力群體的消亡也意味著鄉村文化的傳承遭遇危機，傳統農村文化的精髓甚至面臨徹底消亡的危局。鄉村文化是我國優秀傳統文化的主干，也是構建新時期中華民族核心價值觀的重要資源。但是，鄉村“空心化”必然帶來鄉村文化的“空心化”，村落的萎縮將不可避免地導致文化景觀的消亡。缺乏表征傳統文化的具象，導致鄉村居民喪失文化認同感和自豪感，廣大鄉村居民也就無法對其進行保護和傳承，中國鄉村作為歷史文化傳承載體的功能也隨之消失。同時，大量人口向非農產業轉移，直接參與和體驗農耕生活的人口也大量減少，從生產方式中體認傳統文化的傳承路徑難以為繼。長此以往，鄉村的文化觀念和道德秩序必然趨向全盤解體。更有甚者，在缺乏監管的條件下，低俗文化甚至“黃賭毒”開始填補傳統文化消失后的“真空”，鄉村文化重建面臨更復雜困難的局面。

三、鄉村“空心化”產生的制度性根源

雖然造成鄉村“空心化”問題的原因是多種多樣的，但最為核心也是最為根本的一點還是在于鄉村勞動力主體的缺失。從宏觀歷史進程來看，隨著工業化、城鎮化的發展引發的社會、經濟深度變革，使得農村人口必然大量涌入城市，以支持國家的工業轉型升級和農業現代化的實現，這是歷史發展的必然趨勢。當然在這一進程中出現的鄉村“空心化”也可能隨著市場發揮調節作用逐漸被克服，但也可能會導致“空心化”脫離市場本身的調控而越演越烈，并引發大量的經濟、社會問題。因此，我們需要深入探究其制度性根源，只有從制度層面進行追根溯源，才能從根本上將其解決。具體來看：

首先，城市基本社會保障制度及相關優惠政策產生的吸引力。相較于城市更為完善的社會保障體制與機制，鄉村社會保障功能相對滯后。一方面，《最低工資規定》的實施實質上保證了大部分在城工作者的最低收入標準，對于以農業為主的鄉村適用性不足，一定程度上造成了城鄉二元結構的極化，促使鄉村勞動力向城市遷徙；另一方面，城市相對完善的社會保障制度，從醫療、教育、衛生到養老等方面都更為成熟與完善，基本生活保障制度及其覆蓋范圍，以及城市干凈美好的生活環境，相對農村都有著更為強大的吸引力。以養老保險為例，《中國社會保險發展年度報告2015》中指出，截至2014年，全國城鎮職工基本養老保險參保人數已達到34124萬人，比上年增加1906萬人，增長5.9%；比2009年底增加10574萬人，年平均增長7.7%。反觀農村，“截至2016年底，全國共有27個省、自治區的838個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。全國參加新型農村養老保險人數10277萬人，其中領取待遇人數2863萬人”*姜向群：《中國老齡事業回眸與展望》，《中國社會工作》2012年第2期。。這一數字相較于整體的農村老齡人口數量而言，覆蓋范圍還是有待于進一步擴大。

其次，土地制度弊端對農業發展的約束，以及戶籍制度的松動，形成了驅動鄉村勞動力向非農產業和城市轉移的推力。縱覽新中國的歷史，土地制度與農業發展有非常密切的關系*郭錫保：《論土地制度的變革對農業發展的影響》，《經濟評論》1995年第1期。。歷次土地制度的變革，無不引發了影響甚廣的經濟和社會變革。家庭聯產承包責任制之所以作為一個導致農村“空心化”形成的重要因素，也與其對農業現代化的不利影響有關。這就涉及當前土地制度的三大弊端：一是農村土地的所有權屬于集體，農民只有使用權，加之我國土地管理法還規定，只要2/3村民同意，土地的使用現狀即可變動。由此帶來的結果就是農民不愿長期投入大量資金經營土地，農業產業化面臨投入不足的問題。二是土地不能由農民自由轉讓和出租，這造成了土地無法在生產者手中集中形成規模經營，由制度造成的土地細碎化成為農業現代化的巨大障礙。三是對于非農業占用土地的有效補償偏低，農民的利益無法得到保障。上述幾大弊端的存在，加之土地分配的均等化、土地承載過多的社會保障功能，導致我國農業生產能力逐漸下降，農業現代化的發展受到阻礙，農業產業的產出和回報都難以達到較高的水平。鄉村人口面臨的現實困境就是務農收入偏低，農業收入增長趨緩，與城市的貧富差距不斷擴大。具體而言，現有大部分農村的經濟及產業無法支撐農民富足的生活，分田到戶后一年靠地收入微薄，且回報周期相對較長，相對在城市務工則無需太高技術或技能，體力勞動一個月的收益可能就要比在農村一年的收入還要高，這使得農民不得不去尋求更好的生存機會與平臺。

與此同時，家庭聯產承包責任制也將農民從集體勞動中解放出來，農民有了更多的自由支配時間。人身自由使得農民工能夠自主實現城鄉間的自由流動，而這將進一步加劇鄉村的“空心化”趨勢。20世紀80年代開始，戶籍嚴控制度逐漸松動，農業戶口與非農戶口的二元格局界限被逐漸打破，《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》的發布取消了戶口的計劃性指標管理，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》表明我國的城鄉戶口的登記制度開始統一，其未來的目標是“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”*《中國戶籍制度改革歷史回眸》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/30/content_2727331.htm。。戶籍制度轉變產生的直接效應就是進城務工人員自由流動的合法化，制度層面的放開為城鄉間人員流動的規模化提供了堅實的依據與平臺。 “截至2012年我國約有2.3億農民工。2009年，全國6.22億城鎮人口中，約有1.67億為農民工。按中國農村高峰人口8.6億人(1995年)，到2020年按城鎮化率60%計，屆時農村人口將累計減少2.8億至3億人。”*劉彥隨：《中國鄉村發展研究報告——農村“空心化”及其整治策略》，北京：科學出版社，2011年版，第112頁。

四、鄉村“空心化”引發的治理難題

“‘空心化’是當前發展中出現的問題，有其一定的必然性。農村‘空心化’是城鄉轉型發展進程中鄉村地域系統演化的一種不良過程，是快速城鎮化進程中伴生的一種較為普遍的現象”*王介勇、劉彥隨、陳秧分：《農村“空心化”程度影響因素的實證研究》，《自然資源學報》2013年第1期。。就鄉村“空心化”造成的諸多問題而言，不得不提其引發的治理難題。所謂鄉村治理，是指“在政府組織、鄉村社會以及其他主體之間發生的圍繞公共權力配置與運作發生的多向治理關系”*張艷娥：《關于鄉村治理主體幾個相關問題的分析》，《農村經濟》2010年第1期。。鄉村治理關乎鄉村基本的善治，是實現農業現代化以及廣大農民安居樂業的基礎性工程，由鄉村“空心化”所引發的治理難題必須予以強烈關注。

總的來看，鄉村勞動力大量遷徙至城市務工造成的最為直接的一個治理難題就是基層治理主體的缺失。本項目課題組曾到安徽省某縣調研，發現其中存在一個普遍的現象，村落主要勞動力的外出致使鄉村僅剩老人、婦女和兒童，老人和婦女成為了鄉村的主要勞動力，同時也成為村委會到各戶推行具體工作的主要執行者。相對于青壯年勞動力以及男性村民，其執行力相對較弱。治理主體缺失帶來的一大嚴重后果是村莊喪失了自主產生秩序的能力，因而在一個至關重要的方面破壞了村莊的治理結構。一般來說，“依據是否要借助自上而下的制度安排來產生秩序，村莊自主生產秩序的路徑包括原生與次生兩類，其區別在于前者依據村莊的非正式組織力量產生秩序，而后者依賴外來的制度安排實現秩序”*賀雪峰、董磊明：《中國鄉村治理：結構與類型》，《經濟社會體制比較研究》2005年第3期。。治理主體的大量喪失破壞了村莊的自有社會組織，消解了村莊的文化生態、輿論影響力和治理能力。特別是當一個村莊的道德輿論場域被消解，由此造成的價值生產的停滯使得村基層管理人員不會在乎“美譽度”，其行為完全以利益計算，也就無法成為善治和秩序的代言人。這樣，村莊無法通過自我管理和自我服務來自造秩序，也使得外來制度喪失了發揮作用的基礎。總之，原生與次生兩種秩序生成路徑必然因為治理主體的不足而陷入失能狀態，必然會形成秩序“真空”以及功能紊亂的 “弱村”。

在“弱村”的格局中，必然會出現以下現象：一是基層治理工作的無法有效落實，沒有足量的主體來參與鄉村秩序的維持、各項公益建設以及國家分配任務的執行。二是作為留守人群主體的老人、兒童和婦女都是需要被關注與保障的對象，就直接的治理參與而言缺少動力也缺少精力，加之各方面素質普遍不高，其治理參與興趣與力度都明顯弱化。村民的不能或不愿作為，導致村莊難以在鄉村關系中處于主動地位，這就有可能造成鄉鎮與村莊關系的失衡。強勢的鄉鎮可能為了政務或其他額外好處增加農民負擔，不當提取村莊資源，最終使得村莊負債累累，鄉村治理當然也就無從談起。三是留守人群的監督能力明顯不足會導致基層腐敗問題頻發。對于政府頒布的政策措施，文化素質不高的鄉村群體的理解與解讀能力甚為有限，很多人甚至對自身公民權利包含哪些都認知不清，而這就直接為一些基層貪腐分子提供了廣闊的活動空間。面對信息缺乏的民眾，通過欺騙或者隱瞞的方式就可以輕易實現貪腐的目的，比如大鉆扶貧資金發放、貧困人口判定等制度和相關政策的漏洞獲取大量不法財富，極大地損害了村集體和村民的利益。可以說，隨著治理主體的流失而導致的“弱村”現象中，并非個別的村領導集體既不會成為合格的經理人，也不會成為合格的當家人，只會是一些圖謀私利的“撞鐘者”*吳毅：《村治變遷中的權威與執行》，北京：中國社會科學出版社，2002年版，第54頁。。

五、鄉村“空心化”治理的制度創新

2015年11月27日至28日，在中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記強調社會主義的本質是“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕”，其中著重講到到2020 年要確保所有貧困地區和貧困人口共同邁入全面小康社會。要實現這一宏偉目標，“空心化”問題的解決是關鍵。“空心化”問題雖然表現出來的主要是鄉村層面的問題，但卻并非是僅僅依靠鄉村就能夠治理解決好的。對于“空心化”問題的解決需要有全局觀念，要將其看作是國家目前治理體系與治理能力現代化進程中的一部分，以城鄉一體化為切入點，在上下聯動、多管齊下的基礎之上，綜合制度創新，完善政策措施。

(一)國家層面確定一體化協調制度的頂層設計及兜底覆蓋范圍

農村“空心化”問題伴隨工業化和城鎮化出現，是國家現代化進程的一個面相，需要立足全局尋求制度解決思路。一方面，要避免頂層設計的缺位，確保城鄉一體化視角下 “空心化”問題能夠以制度為依托，進行宏觀的城鄉間制度協調及安排；另一方面，協調的基礎之上要能夠保障最大范圍的民眾能夠享受到發展帶來的切實收益。城鄉一體化制度的建立，要結合統籌協調新農村建設和新型城鎮化建設的進程，同時還要重視基層治理中的反腐敗制度建設。新農村建設與新型城鎮化二者是同步進行的，有著互補和協調的效果，因此可以從頂層進行整合一體化制度安排。首先，實現城市與鄉村宏觀制度規劃發展一體化，將鄉村發展作為城市化進一步深化拓展的關鍵，將其納入到城市規劃中去，有重點有步驟地逐步推進。其次，要用具體的一體化制度規避城鄉二元分割中的弊端。一方面協調發展全國的城鄉勞動力市場需求，有效轉移安置農村剩余勞動力；另一方面繼續推進城鄉間基本社會保障制度的一體化，破除城市準入的高門檻，保障農民工基本生產與生活。“截至2015年末，參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數達到5585萬人，比上年末增加113萬人；參加城鎮醫療保險的農民工人數為5166萬人，比上年末減少63萬人；參加失業保險的農民工人數為4219萬人，比上年末增加148萬人；參加工傷保險的農民工人數7489萬人，比上年末增加127萬人。”*《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html。解決“空心化”問題，就要保持這一良好勢頭并穩步發展下去。在保障農村留守群體的基本生產與生活方面，我國推出的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，旨在通過建設農村社區來提升農村地區的公共服務水平，主要是加強對留守老人、兒童及婦女的基本保障，“具體表現在重點加強學前教育和養老服務，建立農村地區留守人員動態信息庫，擴大呼叫終端、遠程監控等信息技術應用等方面”*《民政部：中國農村“空心化”日趨顯著 留守人員總數超1.5億》，http://gb.cri.cn/42071/2015/06/02/8011s4983476.htm。。同時進一步貫徹落實全國反腐敗監督、懲罰機制，扎牢制度的籠子，真正實現從上到下的不敢腐、不能腐和不想腐。

(二)地方政府(省、市、自治區)因地制宜打造制度激勵和懲戒體系

無論是從治理參與主體的缺失還是從基層腐敗的監督不力來看，都可以有選擇地提供一定的激勵及懲罰機制。政策制定中，一方面堅持以人為本的原則，制定鼓勵及優惠政策，將分散的空心村就近、就地城鎮化，在自主自愿前提之下實現縱向的集約化整合發展；另一方面規劃建立好鄉村空心土地的出讓與盤活機制，嚴懲惡意利用土地出賣增加地方財政的行為，為“空心化”階段的順利過渡提供保障。具體來看，首先，統籌新農村建設及新型城鎮化建設的步調，分批次穩步實現鄉村留守人員城鎮化轉移。堅持就近原則轉移周邊鄉村勞動力，重點建設一批核心城鎮，吸納勞動力主體回流，增加農民收入的同時輻射帶動周邊鄉村建設，將點與面結合，實現城鄉一體化的真正發展。在這一過程中，省級政府可為此提供相應的優惠政策支撐及具體的制度保障。以城鎮的吸納、融入為主，核心放到進城務工人員的戶口及市民權利保障層面，做到留得下、守得住，因地制宜、安居樂業。其次，高度重視并努力抓住“空心化”為城市化發展進程提供的發展契機。“中國科學院地理資源研究所區域農業與農村發展研究中心團隊首次利用高分遙感影像，對山東等地4.6萬宗宅基地、6500余農戶調查，歷時4年，經綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，全國空心村綜合整治潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝。”*劉彥隨：《中國鄉村發展研究報告——農村“空心化”及其整治策略》，北京：科學出版社，2011年版，第58頁。由此可見，“空心化”的產生不僅是挑戰，也是發展的機遇。

(三)基層政府(縣、鄉)通過制度政策的落實穩步實現農村重組與整合

基層政府要依據自身實際，因地制宜穩步落實農村整合尤其是自然村的異地整合。宅基地收回后集中外包，然后再鼓勵農民去打工，可為農業的合作化、公司化等形式的嘗試提供優惠政策及待遇等，同時依靠自身優勢制定合理政策實施規劃，逐步打造適宜的農村社區規劃與建設。與此同時，集中整合空心村要堅持自主自愿利民的原則，堅持以人為本。很多地方雖然打著城鎮化的幌子，但實質上卻是在把空置土地當作商品進行買賣，靠土地的收入來支撐政府財政，這是堅決不允許的。具體來看，首先，要從鄉村發展階段的實際出發，確定當地已經發展到可以進行自由整合的階段，并且能夠得到民眾的認可，方可實施整合，若是沒有發展到這樣的階段，強制的行為是要極力避免的，否則可能會適得其反，產生更大的問題。其次，制定系列可持續的政策措施。提高基層政府工作人員的基本職業素養與操守，制定定期學習培訓機制，提升其對國家大政方針以及結合自身實際進行有效基層治理工作的能力；定期為民眾宣傳普及并講解國家的政策措施，提升民眾的政治素養及政治參與積極性與監督能力；為鄉村企業提供一定的政策支持，促使其以多樣化的形式參與到治理的進程中，為基層治理質量的提升提供多主體的支持。最后，從精準扶貧的兜底政策到美麗鄉村的建設規劃，從農村社區的文化傳承到新型城鎮化的人口轉移及吸引回流，基層政府要運用具體的機制鏈條將這幾個方面串成完整的循環發展體系。

綜上所述，鄉村的“空心化”問題要依靠科學有效的治理，而治理的過程中又要避開只見樹木不見森林的誤區，不能就鄉村問題論鄉村。“空心化”問題既是新農村建設及新型城鎮化過程中出現的問題，同時也是當下國家經濟快速發展、社會深刻轉型大背景下產生的問題，有一定的必然性。農村“空心化”已經成為影響農村經濟、阻礙農村發展的重要因素，并成為當前中國最具影響力的社會經濟現象之一，當然也是一個廣受關注的公共性話題*劉祖云、武小龍：《農村“空心化”問題研究：殊途而同歸——基于研究文獻的理論考察》，《行政論壇》2012年第4期。。然而“空心化”同時也為我們提供了一個實現農村再規劃再整合的契機，發展中的問題也要利用發展的平臺與契機去加以解決。“空心化”問題的解決，必將伴隨著國家基層治理及國家治理能力與治理體系現代化進程的的推進而實現。

[責任編輯：鄧 帥]

本文系中國社會科學院政治研究學所年度創新項目“政治發展與民主政治研究”(項目編號：SZ03_2017_SCX_3064)的階段性成果。

周少來，男，政治學博士，中國社會科學院政治學研究所研究員、博士生導師，研究方向為當代中國政治發展、民主與民主化理論；孫 瑩，女，政治學博士，中國社會科學院政治學所博士后，研究方向為政治學理論。

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1002-3909(2017)02-0111-07