人民政協協商民主推進國家治理現代化發展路徑探析

李 建，宋連勝

(廈門大學馬克思主義學院，福建 廈門 361005；吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130012 )

人民政協協商民主推進國家治理現代化發展路徑探析

李 建，宋連勝

(廈門大學馬克思主義學院，福建 廈門 361005；吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130012 )

人民政協是社會主義協商民主在國家層面運行的主要渠道和專門協商機構，對整個國家協商治理的深入發展具有重要的示范引領作用。在新的歷史條件下，中共中央以協商民主推進國家治理現代化的戰略部署為當前人民政協協商民主推進國家治理現代化的深入發展提出了新的要求。因此，健全人民政協協商民主推進國家治理現代化的發展路徑，必須堅持以人民政協在全面深化改革中面臨的現實問題為導向，通過不斷豐富人民政協協商治理形式，優化人民政協界別結構構成，強化政協委員主體作用及政協委員對話協商機制等措施，進一步發揮人民政協協商民主在國家治理現代化中的示范引領作用。

人民政協；協商民主；國家治理；完善路徑

人民政協是符合中國國情又極具中國特色的政治組織，是我國政治體制的重要組成部分。作為社會主義協商民主在國家層面運行的主要運行渠道和專門協商機構，人民政協對整個國家協商治理的發展具有重要的示范引領作用。隨著中國經濟社會的發展，人民政協協商民主已經廣泛滲透到國家政治生活中。在黨的十八大報告中，胡錦濤在論及“健全社會主義協商民主制度”時就提出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2014年版，第21頁。的要求。為促進人民政協協商民主在國家治理現代化中發揮更大治理效能，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中更加明確地指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設”*習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。，這為當前完善人民政協協商民主推進國家治理現代化的發展路徑，確立了清晰的思路。為此，健全人民政協協商民主推進國家治理現代化的發展路徑，必須堅持以人民政協在全面深化改革中面臨的現實問題為導向，通過不斷豐富人民政協協商治理形式，優化人民政協界別結構構成，強化政協委員主體作用及政協委員對話協商機制等措施，進一步發揮人民政協協商民主在國家治理現代化中的示范引領作用。

一、豐富人民政協協商治理形式

協商治理形式是人民政協履行職能和發揮其在國家協商治理中示范引領作用的平臺與載體。多年來，人民政協在國家層面的政治協商實踐中“初步形成并確立了‘全體會議集中協商、常委會議專題協商、主席會議重點協商、專門會議對口協商及其他形式的經常協商’的協商格局”*陽安江：《協商民主研究》，北京：同心出版社，2010年版，第22頁。。黨的十八大以來，面對全面深化社會主義改革總目標，中共中央再次提出“拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效”*《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2013年版，第49頁。的要求，這一方面需要根據中國共產黨領導的人民政協參與國家治理建設實踐，全面概括和完善現有協商治理形式，另一方面急需促進現有人民政協協商民主形式的不斷創新，以提高人民政協在國家治理現代化中的協商成效與實際治理效能。

(一) 鞏固界別協商和提案辦理協商等傳統形式

界別協商和提案辦理協商是人民政協履行職能和發揮協商治理作用最為傳統的協商民主形式，它們形成于新中國召開的第一屆人民政治協商會議，既是獨具中國特色的協商治理形式，也是人民政協區別于其他政權組織的突出特征。建國以來，界別協商和提案辦理協商在我國社會主義革命、建設和改革開放時期的國家治理實踐中發揮著重要的作用，其運行機制與體系也日趨完善，不僅成為人民政協委員履行協商職責和反映社情民意、參與國家治理的有效方式，而且有利于推動黨政機關實現科學決策、民主決策，提升其國家治理能力。因此，必須高度重視并進一步鞏固界別協商和提案辦理協商等傳統形式在國家協商治理中的重要作用。一方面，不斷強化政協委員科學民主意識，提升界別協商和提案辦理協商質量，增強協商提案的可操作性與可行性，為國家治理現代化建設提供智力支持。另一方面，根據我國社會結構變化，科學調整人民政協界別與提案辦理協商資源配置，始終確保人民政協協商民主具有極大包容性與代表性，盡可能多地把社會各階層和群體智慧容納到國家治理現代化實踐中來，提升社會主義協商民主治理效能。

(二) 鼓勵專題協商和對口協商等拓展形式

專題協商與對口協商是人民政協在國家協商治理形式中的新拓展，兩種協商民主形式各具特色，共同致力于國家協商治理進程中。如專題協商是以全國政協為平臺，“抓住戰略性問題；黨政高層領導出席；形成對話和互動機制；提出比較成熟的意見建議”*鄭萬通：《以黨的十八大精神為指導加強社會主義協商民主制度和人民政協功能研究》，《中央社會主義學院學報》2012年第6期。，具有一事一議、目標明確、主題突出等特點，不僅能夠比較充分地保障人民政協協商民主在國家政治生活中的協商治理效能，而且能夠為各民主黨派、無黨派人士及各界人士廣泛而有序參與到政治協商實踐中來提供有效渠道。而對口協商是人民政協協商治理的另一重要形式，通過人民政協與相同行業或相近部門之間協商，使政協部門相關專委會、各民主黨派、工商聯等組織作為人民政協的“智囊團”和“人才庫”向黨政相關部門出謀劃策并提出建設性意見，促進相關聯系單位的發展。作為“人民政協推進社會主義協商民主的重要實踐和新形式”*李君如：《協商民主在中國》，北京：人民出版社，2014年版，第115頁。，近年來，專題協商與對口協商為我國全面深化改革背景下國家治理現代化的深入發展做了大量卓有成效的工作，充分展示了社會主義協商民主優越的治理效能和制度優勢。因此，在現階段全面深化社會主義體制改革過程中，必須進一步鼓勵專題協商和對口協商等拓展形式，適當提高專題協商、對口協商頻率和人民政協對專題協商、對口協商的主動性。為避免協商實踐與協商成果流于形式，必須逐步推進人民政協專題協商、對口協商的規范化、程序化、制度化建設，增強協商治理的實效性。

(三) 探索應急協商和督辦反饋協商等新形式

除上述四種協商治理形式外，為保證人民政協協商治理所取得協商成果能夠有效轉化為現實治理效能，各級政協應積極探索應急協商和督辦反饋協商等新形式，通過準確把握和引導社情民意，將社會各階層人民群眾所關心的公共事務納入到人民政協協商民主議事中來。針對國家治理過程中的突出問題，黨政機關要在決策前與決策中能夠通過應急協商形式廣泛搜集社會各方面信息，及時召集部分在崗政協委員參與其中，以便形成更加科學、合理的處置方案，降低因決策偏頗而造成的治理風險。而針對已達成的協商治理成果，要進一步加強督辦反饋協商，使現有協商治理形式的鏈條得以延伸，既保障已達成的協商治理成果順利轉化落實為實際治理效能，又能在協商實踐中發現更多人民群眾所關心的社會議題，從而真正抓住當前深化改革期涉及群眾切身利益和社會發展的重大議題進行協商，提高人民政協協商治理的科學性與準確性。

二、優化人民政協界別構成結構

界別是人民政協的基本單元構成，它與黨派團體共同構成了人民政協的參與主體。從歷史維度來看，早在建國前夕人民政協創立之初，以毛澤東為核心的開國元勛們為實現“人民政協會議是全國各界別各黨派各人民團體代表人士的廣泛同意”*胡筱秀：《人民政協制度功能變遷研究》，上海：上海人民出版社，2010年版，第167～168頁。而承擔起協商建國的歷史重任，并將參加第一屆全國人民政治協商會議的委員按照軍隊、政黨、團體、區域等分為46個界別和5類特邀代表，后幾經調整，到1993年第八屆全國政協召開，參加人民政協會議單位的界別數量調整為34個，并一直延續至今。與人大代表通過“塊狀”的選區制選舉產生不同，政協委員是由界別協商推薦產生，而且不受人口比例和地域的限制。因此，利用界別優勢展開政治協商是人民政協的重要形式和突出特征。然而，近年來社會主義改革的深化導致了社會界別由計劃經濟體制下的傳統行業向新階層的轉變與發展。在上述背景下，需要通過優化人民政協界別構成來進一步鞏固人民政協在國家協商治理中的示范引領作用。

(一)廣泛吸納新階層加入界別組織

改革開放以來，我國城鎮化速度的加快和社會利益結構的分化與重組，使得從農村到城市都涌現出許多新的社會階層，這既包括工商業界私營企業主、管理技術工人、民營企業家或外企高管，也包括自由職業者、進城務工人員、中介組織服務者，還包括城鄉失業、無業或半失業人員，他們廣泛分布在我國經濟、政治、文化、社會等各個領域中，已經成為推進國家發展和社會進步過程中不可忽視的力量。首先,為使界別協商保持最廣泛的代表性和最大治理效能，人民政協協商民主推進國家治理現代化應盡可能地吸收上述新涌現的社會新階層群體加入界別組織中來，從而使人民政協界別設置始終與我國經濟社會發展和社會階層變化保持動態平衡狀態，進而保證人民政協協商民主始終具有充分的包容性與代表性。其次,需要準確把握時代發展脈搏和社會多元結構發展規律，及時與時俱進地調整界別設置，時刻保持以界別組織基本單元所推選的政協委員能夠始終最大范圍地代表社會不同階層參與國家協商治理，不斷為國家協商治理輸送新鮮血液。再次，在日常政治生活中，充分發揮人民政協協商民主參與效能，為不同社會階層群眾通過合法有序的方式表達各自所代表的利益訴求提供多元化的政治參與渠道，從而降低社會治理風險，維護國家政權穩定。

(二)調整現有界別組織結構

隨著社會結構的日益分化和新階層的出現，以新興社會組織和網絡虛擬組織為代表的各種非政府組織急劇興起，對現有界別組織設置提出了新的挑戰。我國現行界別組織結構設置形成于1993年第八屆全國委員會，顯然已不能完全適應新形勢下以人民政協協商民主為重要手段推進國家治理現代化的需要。如按照現有界別組織劃分，“外資企業、私營企業的高層管理者和技術人員、進城農民工群體、法律界的代表人士，都沒有作為專門的社會界別參與政治協商”*李允熙：《從政治協商走向協商民主——中國人民政協制度的變革與發展研究》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版，第150～151頁。，因此，必須對現行人民政協界別設置進行調整和優化。首先，按照統一戰線的廣泛性與包容性原則，從國家頂層設計層面統一界別設置標準，使社會范圍內界別劃分、調整有據可依、有序推進。其次，根據界別的性質，自上而下對現有界別設置進行調整，對重復設置或高度接近的界別組織進行合并或裁撤，精簡界別數量，突出界別特色；而針對社會新生階層的政治參與訴求，應適當增添新的界別，使人民政協協商民主以充足的包容性與廣泛性最大限度地吸收社會各階層參與到國家治理現代化中來。

(三) 優化界別推選政協委員程序

目前，我國參加人民政協會議的政協委員是由界別協商的形式推舉，再“由黨委組織統戰部門確定建議名單、政協常委會通過、公布等四個步驟產生，這雖在一定程度上保證了所產生的政協委員過硬的業務素質和具有一定的群眾基礎，但也經常出現‘帶兵的不選兵、選兵的不帶兵’的現象”*牛立文：《協商民主理論與實踐研究》，北京：中共黨史出版社，2014年版，第138頁。，極易造成一些履職能力不強、參政意識較差的人員加入到政協委員隊伍中來。較為遺憾的是，多年來界別推選政協委員的方式，一直存在著以階層行業精英標準代替政治精英標準的錯位現象，這不可避免地將一些政治素養較高、參政能力較強的政治精英排除在遴選體制之外，從而造成人才資源的極大浪費。為最大程度吸收社會各界年富力強的優秀人士廣泛參與到人民政協協商治理中來，就必須要進一步優化界別推選政協委員程序，著重消除一切阻礙界別推選政協委員過程中的外在干擾因素或不良慣例，不拘一格優化政協委員推選程序，保持人才吸納渠道暢通；此外，還應根據社會結構、社會利益群體的現實變化和國家協商治理的需要，適當設置其他委員增選程序，著重提高社會基層人員在各級當選政協委員中的比重，從而增強政協委員所聯系界別中弱勢群體在國家協商治理中的話語權。

三、強化人民政協委員主體作用

政協委員是人民政協協商民主推進國家治理現代化的主體，充分發揮人民政協委員的主體作用是提高人民政協實際工作效率和協商治理水平的關鍵。在新的歷史條件下，鞏固人民政協在國家協商治理中的示范引領作用，就必須從政協委員自身入手，通過各種方式解決目前存在的參政能力不強、協商意識較差及參與手段落后等問題，從而強化人民政協委員的主體作用。

(一) 提高政協委員思想理論素養

思想理論素養是政協委員通過人民政協參與國家協商治理的基石，它直接關系著政協委員參政協商能力與整體素質的高低。因此，在推進國家協商治理過程中，必須加強對人民政協委員思想理論素養的引導和學習，“把思想理論建設擺在人民政協各項建設的首要位置”*《人民政協重要文獻選編》(下)，北京：中央文史出版社、中央文獻出版社，2009年版，第856頁。。應充分發揮共產黨人思想政治教育對各民主黨派、無黨派人士的政協委員的引領示范作用，通過舉辦各種形式的理論培訓、講座，提倡、鼓勵人民政協委員自覺學習馬克思主義理論基礎知識，提高自身把握人民政協工作規律與特點的能力。而對部分政協委員囿于自身從事行業而造成的其他領域參政議政素養匱乏現狀，國家黨政相關部門應有計劃地組織和鼓勵政協委員圍繞各自所關注的社會問題，深入基層進行調查、走訪，更加全面、真實、客觀地了解民情，進而制定出針對性強、科學性高的政協提案，服務于國家治理現代化建設。

(二)增強政協委員主動參與協商治理意識

主動參與協商是政協委員認真履行職責、積極參與國家協商治理的表現。但在當前利益結構多元化背景下，受經濟發展水平和其他一系列主客觀因素的影響，我國政協委員主動協商治理意識并不理想，甚至許多人“認為政治協商是‘門面活’，做多做少、干好干壞一個樣，因而在協商的事前事中事后都沒有以謹慎嚴肅的心態予以對待，直接造成虛浮敷衍、不實不真的協商成果”*牛立文：《協商民主理論與實踐研究》，北京：中共黨史出版社，2014年版，第137頁。。因此，在人民政協協商民主推進國家治理現代化過程中，必須將增強政協委員主動參與協商治理意識作為發揮人民政協在國家協商治理中示范引領作用的重要環節。一是通過加強相關制度建設，完善政協委員參政議政職責機制與追責機制，厘清各級政協委員在參與國家協商治理過程中的政治權利與責任義務；二是政協委員要提高自我參政權利意識與責任意識，認真對自身提案負責，對政協委員所肩負的職責負責；三是各級黨政機關要增強平等、虛心、真誠協商意識，為政協委員參與國家協商治理營造寬松、平等、和諧的協商民主氛圍，徹底打消政協委員在參政過程中心存顧忌、畏首畏尾的心理。

(三)以信息化技術完善政協委員網絡學習交流平臺

隨著互聯網技術與電子計算機的普及，以云計算、大數據為代表的移動互聯網信息技術的迅速發展，不僅“廣泛調動和實現政協界別資源、人力資源、治理資源、信息資源、參政議政資源的共享與傳播”*蔣作君：《政協學概論》，合肥：安徽人民出版社，2010年版，第9頁。，還為政協委員提高履職能力和協商治理能力提供了廣闊的網絡學習交流平臺，有助于強化政協委員在國家協商治理中的主體地位。首先，借助互聯網技術，建立政協委員參政議政電子檔案，將政協委員日常調研、提案以及參加的其他協商治理活動予以實時動態跟蹤；其次，廣泛借助大數據提供的現有數字統計資源，為政協委員撰寫相關提案提供數據統計、文件資料等現有信息資源。針對所聯系群眾普遍關注的社會問題和其他政策問題，政協委員應通過網絡留言、圖文直播等方式予以及時答復、解答，從而保障參政協商質量和提高實際治理效能；最后，以信息互聯網技術為依托，搭建政協委員網絡學習交流平臺，吸收和借鑒他人有益經驗，提高協商治理能力。在此基礎上，推動政協委員之間提案信息的互通有無，盡可能避免在同一領域提交相同提案而造成政治資源的浪費。

四、健全政協委員協商對話機制

我國各級政協委員是由界別協商推薦產生，具有顯著的縱向“鏈條”狀特征，這為人民政協不限地域和人口比例靈活選舉國家各行各業協商治理人才提供了有利的條件，顯示了中國特色社會主義人民政治協商制度的優越性。相比之下界別的劃分也直接導致了政協委員在橫向上缺乏有效的協商對話。而且，就全國政協與地方各級政協隸屬關系而言，不存在行政系統的領導與被領導關系，而是以軟法性質的指導與被指導關系，這在一定程度上加劇了全國范圍內政協委員之間缺乏協商對話的局面。解決上述難題，就必須立足于國家治理現代化的現實需要，統籌規劃，不斷健全政協委員協商對話機制。

(一) 充分挖掘人民政協委員聯絡制度資源

人民政協委員聯絡制度是中共中央為加強全國政協之間溝通合作而制定的一種政治制度。在新的歷史條件下，破解現實存在的下級政協委員與上級政協委員缺乏必然的溝通與交流的困境，必須不斷完善人民政協委員聯絡機制，“使群眾分散、個別的意見得到系統、綜合的表達，便于黨和政府充分了解民情、深入把握民意、廣泛吸納民智”*鄭萬通：《改革開放三十年人民政協事業的大發展》，《理論研究》2008年第4期。。為進一步維護各級政協委員參政議政的權利和充分發揮政協委員參與國家協商治理的實際效能，應不斷完善政協委員與人民政協會議及其常務委員會的聯系渠道，試點推行政協黨組成員聯系政協常委、政協常委聯系委員、政協委員聯系所代表界別的制度建設，加強中央與地方委員以及政協常務委員與一般委員的溝通、交流，保證政協委員能夠及時履行職能和反映民情。此外，進一步加強政協委員溝通能力建設，落實政協委員履行職責過程中溝通工作細節，從而培養一支懂業務、會協商、重溝通、善議政的現代參政協商隊伍，為黨政機關決策提供科學有效的政策咨詢。

(二) 構建不同界別政協委員溝通交流機制

界別是人民政協區別于其他政治組織的顯著特征。由不同界別推選產生的各級政協委員是代表各個界別所聯系群眾的利益訴求的代表者，具有鮮明的界別特色。人民政協協商民主在推進國家治理現代化過程中所要解決的問題往往不只是單一界別政協委員協商的能力范疇，而需要各政協委員在參政提案治理過程中展開跨領域協商合作，群策群力，共享智慧，共同致力于國家治理現代化建設。因此，針對我國“鏈條”狀界別協商設置造成的所推選委員缺乏有效溝通問題，應在重點領域展開跨界別協商合作，加強日常協商溝通。尤其在面臨多個界別相近或共同關注性高的問題情況下，可以探索性地以共同召開界別聯席會議等形式邀請有關界別委員共同參加或列席會議。如近年來，我國各界別政協委員圍繞一系列重大課題展開聯合攻關，為有效打破政協委員界別交流障礙積累了寶貴的實踐經驗。

(三) 強化各級黨委統戰部門中樞協調功能

發揮各級黨委統戰部門的領導核心作用，能夠保證黨的方針路線在人民政協協商民主推進國家治理現代化過程中的貫徹執行，從而使黨的主張和意志轉化為人民政協協商治理工作的重心與內容。然而，就國家治理現代化而言，除發揮各級黨委統戰部門的領導核心作用外，還應進一步強化各級黨委統戰部門的中樞協調功能，使各級黨委統戰部門成為協調與推進各級人民政協協商治理的中樞機構。為此，必須做好以下兩方面工作：一是圍繞全面深化社會主義改革的總目標，鼓勵各界別政協委員積極參與國家政治、經濟、文化等社會公共事務協商治理，并積極引導他們就共同關心的社會熱點問題或其他涉及群眾重大利益問題展開協商合作、互通有無，使不同界別政協委員的專業特長得以充分應用；二是各級黨委統戰部門要定期或非定期組織各界別政協委員廣泛參加協商民主座談會、茶話會等協商活動，為不同界別政協委員互相交流經驗與思想創造寬松的政治環境和多樣的協商平臺，有利于統一思想認識和培養聯絡黨政機關與各政協委員之間的感情，共同致力于社會主義現代化建設。

[責任編輯:穆 敏]

An Analysis of the Development Path to Promoting the Modernization of the State Governance with the CPPCC Deliberative Democracy

Li Jian & Song Liansheng

(School of Marxism of Xiamen University, Fujian Xiamen, 361005; School of Marxism of Jilin University, Changchun Jilin, 130012)

The Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) is a main channel and specialized consultation institution to develop socialist deliberative democracy at the national level, as plays a leading role in further developing the consultation and governance of the whole country. Under the new historical conditions, the strategic deployment of propelling the modernization of state governance with the deliberative democracy by the CPC Central Committee has brought new requirements for the further development of modernizing the state governance. Therefore, to perfect the development path to the modernization of the state governance with CPPCC deliberative democracy, we should adhere to the principle of taking the real problems that the CPPCC meets in deepening the overall reforms as a guidance, constantly enrich the form of governance, optimize the subsector structure, strengthen the main function of the members and the dialogue mechanism to further play the leading role of the CPPCC deliberative democracy in modernizing the state governance.

the Chinese People's Political Consultative Conference; Deliberative democracy; State governance; perfect the path

本文系國家社科基金重點項目“中國特色社會主義制度自信的內在邏輯研究”(項目編號：15AKS010)、福建省社會科學研究基地重大項目“中國共產黨協商治理理論與實踐研究”(項目編號：2014JDZ001)階段性成果。

李 建，男，廈門大學馬克思主義學院講師，中國特色社會主義理論研究中心研究人員，研究方向為協商民主理論和國家治理實踐；宋連勝，男，吉林大學馬克思主義學院教授、博士生導師，中國政黨研究所所長，國務院學位委員會第六屆學科評議組成員，教育部第二屆社會科學委員會委員，全國博士后管理委員會第七、八屆評審專家，研究方向為中國政黨與社會發展。

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1002-3909(2017)02-0124-06