遼寧自貿區構建“容錯機制”的思考

王 勇

（大連大學 法學院，遼寧 大連 116622）

遼寧自貿區構建“容錯機制”的思考

王 勇

（大連大學 法學院，遼寧 大連 116622）

自由貿易試驗區是一國為加強對外貿易而開拓的經濟發展試驗田,容錯機制是人文主義理念和市場經濟發展相結合的產物,而自貿區要良好地運行和發展,關鍵在于運用容錯機制包容政府有關部門犯錯情況的發生,以期鼓勵相關政府部門大膽創新改革。容錯機制相關制度已經不同程度地為我國上海、廣東、福建、天津自貿區立法和法律實踐所確立。遼寧有必要在比較研究各已建自貿區法律實踐的基礎上,結合遼寧自貿區的實際情況，研究容錯機制的適用標準，容錯的范圍等內容，來構建遼寧自貿區的容錯機制。

自貿區；容錯機制；法律構建

自由貿易試驗區是一國為加強對外貿易而開拓的經濟發展試驗田。自由貿易試驗區的核心理念是鼓勵創新，改革進取。改革創新難免會遇到失敗，因此自貿區政府個別部門可能會存在為了避免承擔改革失敗的責任，而怠于改革創新，這將極大地影響自由貿易試驗區建設的成效。為此，我國部分已建自貿區確認了容錯機制的相關制度。2017年4月1日，遼寧自貿區正式掛牌，為建設成振興東北老工業基地的新引擎，遼寧自貿區被黨和國家寄予厚望，制度創新實施在即。相應地，遼寧自貿區亟待構建容錯機制，有必要對已建自貿區關于容錯機制的法律實踐經驗、立法模式的選擇及具體制度構建進行深入研究。

一、容錯機制的概述

（一）容錯機制的概念

容錯機制，是在一定范圍內，在符合規定條件的情況下，寬容所犯錯誤，不予以追責的機制。它原本主要應用于工程設計中。例如，在計算機使用過程中，如果發生程序“未響應”，此時該程序便暫時無法繼續運行下去。然而，它往往在一段時間后（通常為十幾秒或幾十秒）恢復正常使用。這種暫時不響應的錯誤狀態，我們稱其為“容錯”。

容錯機制在行政管理領域，是指對于行政機關的工作人員，在正常履行工作職責的前提下，寬容其在工作中由于改革創新而導致的失敗，以此來鼓勵行政機關工作人員積極的改革創新。

（二）構建容錯機制的意義

在自貿區建設的過程中，會存在多種利益關系和深層次矛盾的調整變革，在這個過程中行政機關會產生畏懼困難，有所顧慮的情緒。所謂的“改革只許成功不許失敗”的論調在自貿區建設中是不科學、不合理的，會挫傷干部的積極性。容錯機制在制度層面為行政機關相關人員在改革創新失敗的問題上給予免責，能夠鼓勵相關工作人員創造性地開展工作，不斷開拓改革發展的新局面。由此可見，在自由貿易試驗區實施這個機制是非常必要的。從遼寧自貿區的建設來看，構建容錯機制具有特殊意義。對于振興東北老工業基地，遼寧自貿區被國家寄予厚望，遼寧自貿區應通過積極的制度創新成為東北振興的新引擎。然而，在一定程度上受到區域差異的影響，遼寧乃至東北區域在敢于爭先、大膽創新、無畏困難方面，與南方地區相比，可能存在一定的差距。鑒于此，遼寧自貿區迫切需要構建完善的容錯機制，讓廣大干部愿意干實事，敢于干實事、能夠干實事。

（三）相關概念對比分析

與容錯機制相關的概念有很多，為了避免混淆，需要一一理清相互關系。

1.容錯機制與糾錯機制

容錯與糾錯存在一定的聯系，二者是相互結合的。容錯并不是一味地容忍錯誤而不去糾錯，而是在承認錯誤的基礎上去積極糾正錯誤，只是在追究責任方面，容錯機制允許在當事人不存在重大過錯的前提下，予以免除責任。因此，容錯具有糾錯的功能，不能把容錯與糾錯割裂開來。

容錯不是簡單地寬容錯誤，它并不等同于容許行政機關違法。容錯的標準不能沒有底線，可容納的錯誤底線應為“堅持依法推進改革”此過程中出現的錯誤，即改革都要于法有據。政府部門在自貿區建設過程中，如果由于經驗不足，導致對先試先行的政策理解出現偏差，制度創新過程中出現失誤，可以適用容錯機制，但決不能姑息容忍明知故犯的違法亂紀行為。所以，容錯不等于肆意違法，容錯也是要在合法行政的前提下容錯。

2.容錯機制與問責機制

容錯機制并不是免死金牌，要把握好容錯免責與問責二者間的界限。對敢于創新同時嚴守法律底線的干部要寬容理解，對打著改革旗號獨斷專行、干勞民傷財事情的干部要加大懲處力度。這就要做到精確問責，提高針對性，對癥下藥。

問責機制一定要嚴格，這要求問責機制必須精確、及時。容錯機制要求一定程度的寬容，而不是縱容。嚴格與寬容必須是高度統一的，針對不同行為采取不同措施。嚴格要實事求是，寬容也要實事求是；嚴格要依照法規進行，寬容也要依照法規進行。

3.容錯機制與決策機制

科學的容錯機制，必須以科學民主的決策機制作為基礎。如上文所述，容錯機制要求“嚴格”與“寬容”相結合。何種“錯誤”可以寬容，何種“錯誤”需要嚴格追責，不能寬容，需要有一個相對明確的標準，而這個判斷標準不能以某些領導干部的個人意志為轉移，必須要通過一個科學的民主決策機制來確定。通過確立明確的制度，建立起公開透明的決策體系，在決策前完成專家咨詢、征求群眾意見、組織專場聽證等環節，使決策經過充分的論證，形成科學決策。通過這樣的過程形成的決策，能夠在很大程度上降低改革創新決策實施過程的風險，有助于容錯機制發揮積極的效果。

二、容錯機制在中國已建自由貿易區的發展情況

（一）上海自貿區構建“容錯”制度環境

2013年9月29日，我國首個自由貿易試驗區——上海自貿區正式掛牌成立。上海自貿區為我國進一步深化改革和擴大提升開放型經濟程度提供了強大驅動力。上海自貿區著重對負面清單、金融、關稅、離岸市場、貿易、航運、投資等領域的改革進行探索，同時，在相應的監管環境、政府職能的轉變等方面也進行了一系列的制度性創新，如政府“簡政放權”，強化了政府事中、事后的監管，為先行改革創新營造了較為寬松的氛圍，初步體現了上海自貿區構建“容錯”的環境。根據《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》《上海自貿區條例》以及中央各部委、上海市各委辦局通過的支持自貿試驗區建設的相關規范性文件，上海自貿區的容錯制度環境，已經得到比較清晰地呈現。

1.上海自貿區作為我國批準設立的首個自貿區，容錯機制沒有先例可循。因此，《上海自貿區條例中》規定：“自貿區建設要堅持“自主改革”的指導思想，努力聚焦制度創新的重點領域和關鍵環節，積極運用現行法律制度和政策資源，改革妨礙制度創新的體制、機制，不斷激發改革創新的主動性、積極性。”在實踐中，容錯機制在上海自貿區的形成也是遵循“自主改革”的思想進行推進。

2.上海自貿區掛牌成立以來，并未有規范性法律文件明確容錯機制，但是容錯機制的環境及具體做法已經在上海的到推進。這種現象，究其原因，在于上海自貿區地位之重、承受壓力之大而不敢“輕舉妄動”。上海自貿區是國家重大戰略之一，是國家試行的第一塊“試驗田”，是一場從上至下的改革。我國的改革已從局部改革突破，走向牽一發動全身的全局改革，而全局改革并非一蹴而就，上海自貿區要進行的多項制度突破與創新都涉及全局改革。所以，上海自貿區迄今為止通過上述文件來營造一種寬松的容錯制度環境而未明確構建系統完善的容錯機制。盡管如此，《上海自貿區條例》已經把目前上海自貿區總結出來的可復制可推廣內容全數納入其中，且條例本身是開放的，所以也給制度創新留下了相應的空間，為其他自貿區構建容錯機制提供了重要指引。

（二）廣東自貿區首創容錯機制

廣東自貿區于2015年4月21日正式掛牌，其建設的目標是，將廣東自貿區建設成為投資更為方便，與國際接軌，公開透明的自貿區建設示范榜樣，進一步促進港珠澳的發展。可以說，廣東自貿區是我國改革開放戰略倒逼下的一個“壓力測試平臺”，不同于上海自貿區，廣東自貿區在吸收上海自貿區已有良好經驗做法的同時，還要提供出自己探索、改革創新的樣板。

《廣東自貿區條例》于2016年7月1日實施，該條例首次以規范性法律文件的形式規定了容錯機制，使容錯機制更具有可操作性，為廣東自貿區制度創新建設提供了穩定的制度保障，極大地調動了廣東自貿區制度創新的積極性。條例總則第四條規定,“在自貿試驗區進行的創新未能實現預期目標,但是符合國家確定的改革方向,決策程序符合法律、法規規定,未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的,對有關單位和個人不作負面評價,減免相關責任。”這是對容錯機制的清晰表述。

此外，條例還創新性引入了第三方評估機制，規定由自貿區管理機構組織第三方評估機構或市場主體對政府及其相關部門的協同配合情況進行打分，并納入該部門的年度考核，將評估結果報告國務院，對試點效果好且可復制可推廣的經驗做法，經國務院同意后推廣到全國其他地區。這有利于推動各級政府部門對自貿區各項改革創新工作加大扶持力度，有助于協力推進自貿區建設[1]。

廣東自貿區首創容錯免責機制，在一定范圍內，寬容失敗、允許試錯，營造了支持改革、鼓勵創新的良好氛圍，給改革創新者撐腰鼓勁、加油打氣，為其他自貿區構建容錯機制提供了良好范本。

（三）天津、福建自貿區嘗試構建容錯機制

2015年4月21日，天津自貿區、福建自貿區掛牌成立。天津自貿區承擔著京津冀一體化的烙印，其戰略定位是努力成為京津冀協同發展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區和制度創新實驗田、面向世界的高水平自貿區。在《廣東自貿區條例》實施不久，天津自貿區學習廣東自貿區容錯機制改革經驗，于2016年11月3日出臺《濱海新區激勵干部改革開放創新勇于擔當容錯免責實施辦法（試行）》（下文簡稱“辦法”），該辦法重點針對領導干部不擔當、不作為等行為，建立健全相關制度。

《辦法》在廣東自貿區容錯機制的基礎上進行細化規定，詳細規定了容錯的含義、容錯免責堅持的基本原則、容錯免責情形、容錯免責程序、保障措施等。該《辦法》是我國目前關于容錯機制最為詳細的規定。

福建自貿區承擔著深化兩岸經濟，加強與21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區交流合作的重任，為我國全面深化改革和擴大開放積累新經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用。2016年4月，在福建自貿區設立一周年之際時，福建省人大常委會通過了《平潭綜合實驗區條例》、《福建自貿區條例》，兩部法規中都有關于容錯機制的相關規定。其中，《平潭綜合實驗區條例》對國家工作人員為推進改革創新出現失誤，符合相關情形的，作出免責規定[2]。《福建自貿區條例》明確提出“建立鼓勵改革創新、允許試錯、寬容失敗的機制”，條例規定，省政府有關部門，自貿區片區所在設區市政府有關部門推進自貿區改革創新工作的情況，納入政府績效管理，并明確“完善以支持改革創新為導向的考核評價體系，充分激發創新活力。”[3]這些制度都表明，福建自貿區鼓勵創新免責、容錯試錯的考核評價體系，為先行先試提供法律保障。

三、遼寧自貿區政府容錯機制構建建議

2017年4月10日，遼寧自貿區掛牌成立。遼寧自貿區承擔著振興東北老工業基地，努力建成振興東北的新引擎的重任。我國振興東北老工業基地的舉措已經實施多年，然而，鑒于相關部門在一定程度上存在這害怕犯錯而躊躇猶豫不敢創新的情緒，因此，遼寧自貿區在創新制度建設過程中，有必要鑒于四大已建自貿區的現有經驗，結合我省實際，明確容錯機制建立的相關問題，并制定相應措施來構建容錯機制。

（一）明確認定標準和相關制度，科學容忍錯誤

遼寧自貿區改革創新的建設過程中，我們需要明確容忍錯誤的標準，因此，我們需要結合遼寧自貿區實際，制定出臺容錯機制的制度辦法，通過標準和相關制度來認定容錯制度的基本內容。例如，容錯是基于動機還是結果或者兩者結合去認定？從動機來看，改革創新是為了遼寧自貿區發展和為百姓謀利的錯誤可以包容，還是從結果來看，只要沒有導致特別嚴重的結果或者損失可以包容，抑或是動機結果雙項結合認定，既要出于為公不為私的出發點，同時還不能造成嚴重后果。

（二）明確容錯的認定部門和程序

改革過程中，難免出現失誤，為了鼓勵創新、寬容失敗，需要建立容錯機制作為重要的制度保障[4]。那么，認定錯誤的部門應由誰認定？認定錯誤的程序又該如何規定？這些程序性問題都應予以明確。例如，明確認定錯誤的部門是自貿區辦公室或是上級政府[5]；建立好改革創新重大風險評估制度，對風險進行事前評估，事中加強風險監管糾正，事后對改革完成程度、風險把控進行評價并確定責任大小[6]。我們可以進一步明確遼寧自貿區政府責任、領導干部個人責任的相應條款，制定出臺《遼寧自貿區容錯機制程序規定》，為改革創新者運用容錯機制改革指明方向。

（三）出臺鼓勵創新、容錯免責的制度辦法

有了前述的容錯內容明確、容錯程序規定，遼寧自貿區應該結合自身實際盡快出臺容錯機制的制度辦法以鼓勵自貿區改革創新發展。《遼寧自貿區總體方案》中總體目標之一就是強調法治化。良法是善治之前提，因此遼寧自貿區最要緊的是應該堅持立法先行，例如制定《遼寧自貿區條例》、《遼寧自貿區促進改革創新的決定》，強調突出對于改革創新未能實現預期目標者，但是勤勉盡責，為百姓謀利而非牟取私利者，依法免除相關責任，明確容錯機制讓其落地生效。制定容錯機制配套性行政規范性文件和實施配套細則，鼓勵領導干部創新作為。

（四）利用糾錯機制完善容錯機制、促進容錯機制發展

容錯與糾錯不是相互分割的兩個要素，二者有機結合相輔相成。從容錯的定義來看，容錯中內含有糾正錯誤的功能。糾錯就是在改革過程中出現的錯誤發生之后，及時準確地啟動相應機制和程序，找出錯誤原因，重新梳理履行程序以便及時糾正錯誤，把損害結果降到最小[7]。之所以要改革創新是為了打破僵化思維，改革過程中不確定性和風險性較高，所以遼寧自貿區需要建立糾錯機制輔助容錯機制真正發揮實效，通過及時有效地糾正錯誤，引領改革創新的方向，加強決策科學程度，為自貿區改革創新提供制度保障。為此，《遼寧自貿區條例》、《遼寧自貿區促進改革創新的決定》等文件中也應制定明確糾錯機制。

（五）積極營造寬容良好的容錯氛圍

當前，我們整個社會環境對于改革創新出現錯誤的包容度仍然亟待提高。首先，錯誤發生后通常會出現一些不利輿論，極容易影響領導者的改革進程和出現針對改革者的不利評價；其次，如果沒有容錯機制，對改革者不分情況加以問責容易導致改革者激情喪失，不利于改革后續發展[8]。因此，遼寧自貿區要積極營造寬松的容錯氛圍，打造容錯環境，在自貿區社會環境內認可創新精神，加強自貿區容錯文化建設，加大對容錯機制的宣傳力度，營造出一個寬松、和諧的社會環境，激發出遼寧自貿區改革者的創新熱情。

[1]容錯機制寫入廣東自貿區條例[EB/OL].(2017-03-01).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-05/26/c_135389.

[2]鄭少華.中國（上海）自由貿易試驗區的司法試驗[J].法學，2013(12):138-143.

[3]中國(福建)自由貿易試驗區條例頒布[EB/OL].(2017-03-01).http://fj.sina.com.cn/minshang/tttj/2016-04-05/100.

[4]袁志剛.中國(上海)自由貿易試驗區新戰略研究[M].上海:格致出版社，2013.

[5]上海財經大學自由貿易區研究院.2014中國(上海)自由貿易實驗區發展研究報告[M].上海:上海財經大學出版社，2014.

[6]梅立潤.全面深化改革情境的“容錯機制” [J].重慶社會科學,2016(6):61-67.

[7]劉寧寧,郝桂榮.新常態下如何科學構建容錯機制[J].黨政視野,2017(2):57-58.

[8]周漢民.建設中國(上海)自由貿易試驗區,以更大的開放促進更深入的改革[J].國際商務研究,2014(1):5-14.

On “Fault Tolerance Mechanism” in Liaoning Free Trade Zone

WANG Yong
(School of Law,Dalian University,Dalian 116622,China)

The free trade zone is an experiment of economic development to strengthen foreign trade.The fault tolerance mechanism is the product of the combination of humanism and market economy.The practice of free trade zone relies much on fault tolerant mechanism in correcting errors for reform and innovation,and legislations has developed fault tolerance mechanism in some free trade zones.Liaoning free trade zone should be based on comparative study of other free trade zones legislation and the reasonable legislative experience.

Free Trade Zone; fault tolerance mechanism; legal construction

D912.1

A

1008-2395（2017）05-0120-05

2017-03-06

“遼寧省高等學校杰出青年學者成長計劃”項目（WJQ2014056）

王勇（1982-），男，法學博士，副教授，主要從事自貿區法學、金融法學研究。