打贏脫貧攻堅戰：特困民族地區決勝全面小康的首要目標

李 鴻(大連民族大學 東北少數民族研究院，遼寧 大連 116605)

打贏脫貧攻堅戰：特困民族地區決勝全面小康的首要目標

李 鴻
(大連民族大學 東北少數民族研究院，遼寧 大連 116605)

中國14個集中連片特殊困難地區中有11個在民族地區，確保特困民族地區在2020年與全國同步實現全面建成小康社會的目標，對于持續解決好發展不平衡和不充分的問題，補齊全面建成小康社會中最突出的短板，具有重大而深遠的意義。提出了脫貧攻堅是特困民族地區決勝全面小康的首要任務，從理論和實踐兩個層面分析了特困民族地區脫貧攻堅邁向同步小康的內涵與特征，為推進特困民族地區精準扶貧精準脫貧提供了創新思路和對策建議。

特困民族地區；脫貧攻堅；全面小康；十九大

實現共同富裕是社會主義的本質要求，消除貧困是全面建成小康社會的重要前提。習近平總書記在十九大報告中提出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。可以說堅決打贏脫貧攻堅戰，做到“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊”，這是十九大再次向世人所做的宣言，也是中國共產黨必須完成的一個既定目標和硬任務。特別是在條件差、基礎弱、貧困程度深的少數民族地區，民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨。如何把實施鄉村振興戰略同加快推進特困民族地區精準扶貧、精準脫貧緊密結合起來，這是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的內在要求，更是特困民族地區決勝全面小康的必然選擇和首要目標。

一、特困民族地區同步實現全面小康的內涵與特征

特困民族地區，是指特殊困難、特別貧困的少數民族地區?！吨袊r村扶貧開發綱要(2011-2020年)》將六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區和西藏、四省藏區、新疆南疆三地州確定為全國集中連片特困地區。這14個集中連片特困地區是中國扶貧攻堅的主戰場，其中有11個位于少數民族地區，貧困面大且貧困程度深，到2020年與全國同步實現全面建成小康社會目標的難度也最大，因此稱為特困民族地區。貧困是全面建成小康社會中最突出的一塊短板。打贏特困民族地區等深度貧困地區脫貧攻堅戰和實現同步小康，不僅能夠補齊全面建成小康社會的最大短板，而且對于持續解決好發展不平衡和不充分的問題，直至本世紀中葉把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，具有重大而深遠的意義。

1.關于民族地區脫貧攻堅同步實現全面小康的理論創新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、關心、支持少數民族和民族地區發展，把堅決打贏脫貧攻堅戰同實現民族地區全面建成小康社會的奮斗目標緊密結合起來。習近平在深入全國特困地區廣泛調研的基礎上，圍繞扶貧開發的重大理論與實踐問題，形成了內涵豐富、體系完整、思想深刻和有中國特色的扶貧開發戰略思想，主要體現在以下幾個方面：

一是提出各民族必須同步全面實現小康，強調全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊。全面小康是惠及13億人民的全面小康，是不分地域的全面小康，是不讓一個人因貧困而掉隊的全面小康，是一個民族都不能少的全面小康；沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。提出脫貧攻堅是全面建成小康社會的標志性指標和底線任務，要確保民族地區如期全面建成小康社會，實現同步小康。“同步小康論的提出，展示了民族地區發展的美好前景，極大鼓舞了民族地區各族干部群眾，也賦予了民族工作新的時代內涵和重大歷史使命。”[1]

二是堅持以人民為中心的思想，全面闡釋共享發展與共同富裕的理念。習近平多次指出，消除貧困，改善民生，逐步實現全體人民共同富裕，是社會主義的本質要求。尤其是提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，注重統籌解決發展的動力、平衡、人與自然和諧、內外聯動、社會公平正義問題，強調各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，并將民族地區脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。

三是提出搞好扶貧開發必須突出重點。習近平在中央民族工作會議上指出,搞好扶貧開發,要重點抓好特困地區和特困群體脫貧。民族地區是全國扶貧攻堅的硬骨頭，全國14個集中連片特困地區,有11個在民族地區。要以集中連片特困地區為重點,加大投入力度和工作力度,堅決打好扶貧開發攻堅戰。

四是形成精準扶貧、精準脫貧的基本方略，實現對癥下藥、靶向治療的指導方針。2015年6月，習近平在貴州主持召開涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔集中連片特困地區扶貧攻堅座談會，提出了“六個精準”：就是在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫，做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準[2]；2015年11月在中央扶貧開發工作會議上提出，精準扶貧和脫貧要按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程：即發展生產脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底一批；2016年8月又在青海海東市互助土族自治縣指出,堅持精準扶貧精準脫貧,要切實做到脫真貧、真脫貧。

習近平的以上論述和基本方略，為民族地區打贏脫貧攻堅戰和實現同步小康提供了思想指南和行動遵循。值得關注的是，這些重要方略正是準確把握中國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾、深刻認識中國多民族國家基本國情基礎上提出的。

2.特困民族地區脫貧攻堅邁向同步小康的現狀與特征

中國近四十年的改革開放，使數億人甩掉了貧困的帽子。特別是過去五年，中國已有6 000多萬貧困人口穩定脫貧，年均減少農村貧困人口1 000多萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，特困民族地區貧困群眾生活水平也明顯提高。僅2016年，內蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西和貴州、云南、青海等民族八省區就減少農村貧困人口401萬。但總體看中國脫貧攻堅仍然面臨著艱巨的任務。貧困地區集民族地區、邊疆地區、革命老區、集中連片特困地區于一體，貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大。例如 2016年，民族八省區貧困人口、貧困村數量都占全國的三分之一，其中3個省區貧困人口數超過300萬，4個省區貧困發生率超過10%。特別是跨省交界面大、少數民族聚居多、貧困人口分布廣的連片特困地區，屬于深度貧困民族地區，是脫貧攻堅的堅中之堅，如四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等民族自治州貧困發生率普遍在20 %左右，貴州省46個少數民族縣全部屬于集中連片特困地區，其中有扶貧開發工作重點縣36個。據2011 年測算，集中連片特困地區貧困人口占據了全國貧困人口的70% 以上，平均貧困發生率為28.4%，比全國平均水平12.7% 高出了15.7個百分點，人均地區生產總值、人均地方財政收入、農民人均純收入3項指標不僅遠低于全國平均水平，且僅為西部地區平均水平的 49%、44%和 73%[3]。再以地處武陵山片區的貴州省銅仁市為例，該地區近五年民生支出累計1 083.6億元，占一般公共預算支出的80.8%；7個國家扶貧工作重點縣、125個貧困鄉鎮實現“減貧摘帽”，減少貧困人口102.14萬人，貧困發生率由2012年的38.75%下降到2016年底的11.48%[4]。雖然該地區貧困發生率以前所未有的速度大幅下降，但至2016年底的貧困發生率仍有11.48%，高出同期全國貧困發生率6.98個百分點。這說明，一方面特困民族地區近幾年脫貧攻堅已經取得了顯著成效，另一方面依然是全國打贏脫貧攻堅戰的主戰場。

從現在到2020年全面建成小康社會的決勝期，脫貧攻堅是特困民族地區面臨的首要任務，也是第一民生工程，需要“采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作”扎實推進。尤其是如何適應人民對美好生活的需要，打破發展不平衡不充分的制約因素，在確保實現2020年人均國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的基礎上，努力實現各族群眾在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面的基本公共服務訴求，不斷提升各族群眾的獲得感、幸福感、安全感和公平感，這是擺在特困民族地區面前最艱巨的核心任務。

二、創新特困民族地區精準扶貧精準脫貧路徑

1.構建和完善大扶貧工作格局

特困民族地區要全面建成小康社會，扶貧脫貧是關鍵所在；要確保2020年貧困人口如期脫貧，首先要構建并完善大扶貧工作格局，為精準扶貧精準脫貧提供制度保障。一是建立明確有效的脫貧攻堅工作機制，強化扶貧開發工作領導責任制，把中央統籌、省負總責、市(地)縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制真正落到實處，層層簽訂責任狀，明確扶貧脫貧目標、任務、資金、權責，以脫貧攻堅規劃和重大項目為平臺，專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合，多渠道籌措幫扶資金。二是建立完善的扶貧績效考核體系及問責激勵機制，完善以減貧成果為導向的績效考評機制，加強對扶貧項目立項實施、資金撥付、監管驗收、績效評估等環節的監督檢查。

2.扎實推進精準扶貧精準脫貧

實施精準扶貧精準脫貧基本方略，精準是最基本最嚴格的要求。能否做到精準，事關2020年全面建成小康社會和脫貧攻堅目標的成敗，事關扶貧脫貧的真實性，即真扶貧和扶真貧，更關系著人民的福祉、國家長治久安、鞏固黨的執政基礎和中國的國際形象，因此必須做到“四個堅持”：堅持扶貧開發與經濟社會發展相互促進，堅持精準幫扶與集中連片特殊困難地區開發緊密結合，堅持扶貧開發與生態保護并重，堅持扶貧開發與社會保障有效銜接[5]。而推進特困民族地區精準扶貧精準脫貧，必須著力解決好“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的問題。首先是建檔立卡和動態管理，明確精準扶持的對象，把扶貧信息落實到每一村每一戶，才能做到扶真貧、真扶貧；其次要做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位；第三要做到因地制宜、自力更生，深入實施“五個一批”工程。應充分利用現代信息技術手段，針對不同貧困群體，采取有針對性的政策措施：一是按照貧困屬性、致貧原因對貧困人口進行精準化識別和分類核定，逐一建檔立卡，做到戶有卡、村有薄、鄉有冊、區有賬；二是建立扶貧信息大數據管理平臺，實現精準管理、精準考核、精準監測、精準幫扶，實現戶籍管理網、農民補貼網、農村低保網、新農合網、貧困人口識別網“五網合一”；三是因人因地施策、精準到村到戶到人，對有勞動能力的支持發展特色產業和轉移就業，對“一方水土養不起一方人”的實施扶貧搬遷，對生態特別重要和脆弱的實行生態保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫療救助保障，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，現行標準下農村貧困人口全部脫貧；四是完善退出機制，加強評估，健全貧困村退出標準和程序，對貧困村的發展情況和脫貧進程進行動態管理，分類設定貧困村脫貧時間表和路線圖，實現貧困戶和貧困人口全部穩定脫貧。五是因地制宜形成多種脫貧模式，如政府為特困民族鄉村創造良好的網絡平臺和技術支撐條件，大力發展農村電子商務，實施推廣“互聯網+農產品營銷+鄉村旅游”電商發展路子，可有效增加收入，促進各族群眾穩定脫貧。

3.扶貧同扶志、扶智相結合

推進特困民族地區脫貧攻堅，要堅持“授人以漁”的方針，把扶貧與扶志、扶智結合起來，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變。一是鼓勵特困地區各族干部群眾克服“等、靠、要”思想，充分調動他們的積極性、主動性、創造性，引導他們依靠自己的辛勤勞動養活家庭，服務社會，脫貧致富，貢獻國家。二是在大數據時代，將“互聯網+精準扶貧”作為特困民族地區脫貧攻堅和決勝全面小康的新杠桿：讓貧困群眾用上互聯網，讓農產品通過互聯網走出鄉村；讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞的途徑；讓優質醫療資源遠程發力，有效減少各族群眾因病致貧、因病返貧現象。政府通過“互聯網+”精準配置社會資源，能夠發揮大數據技術快速、便捷和高效的優勢，為精準扶貧精準脫貧提供新理念和技術支持；通過完善電信普遍服務補償機制，加快推進寬帶網絡覆蓋貧困村，建立扶貧動態數據庫，實施網絡覆蓋、農村電商、網絡扶智、信息服務和網絡公益五大工程，可以大大提升精準扶貧的效率；通過掃描二維碼，貧困戶也可以實時查看自己的脫貧情況和詳細信息。三是在特困民族地區大力開展職業技能培訓，支持就業創業；在各族群眾中普及科技知識，提高他們的生產生活技能，確保貧困家庭勞動力至少掌握一門致富技能，實現靠技能脫貧。

三、培育內生動力與完善差別化政策相結合

1.大力發展特色優勢產業

加快特困民族地區脫貧攻堅和同步實現全面小康進程，重在發展和培育產業，激發脫貧致富的內生動力和內在活力，這是推動特困民族地區脫貧攻堅的根本出路。特困民族地區要以新發展理念為指導，以建設現代化經濟體系為目標，大力發展特色優勢產業，不斷增強自我發展能力。一是以推進供給側結構性改革為主線，提高全要素生產率，著力加快特困民族地區建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，著力優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，加快推進以交通、水利、能源、通信等為重點的基礎設施建設。二是實施鄉村振興戰略，促進城鄉一體化，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，提高各族群眾的就業質量和收入水平。三是支持特困民族地區發展優勢產業和特色經濟，重點支持少數民族貧困村、貧困戶發展種養業和傳統手工業，實施貧困村“一村一品”產業推進行動和“互聯網+”產業扶貧，建設貧困人口參與度高的特色農業基地，發展農牧產品加工業，促進一二三產業融合發展，依托本地區特有的自然人文資源，深入實施鄉村旅游扶貧工程，加強少數民族特色村鎮保護與發展。四是結合生態保護脫貧，進一步健全特困民族地區生態補償機制，完善公益林補償標準動態調整機制、草原生態保護補助獎勵政策及地區間橫向生態補償制度，加大生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，科學合理有序開發特困民族地區水電、煤炭、油氣等資源，調整完善資源開發收益分配政策，鼓勵各族群眾形成綠色生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

2.加大投入支持力度

充分發揮中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優勢，充分發揮中央、發達地區和特困民族地區三個積極性，充分發揮政府投入在扶貧開發中的主體和主導作用，加大對特困民族地區的財政扶貧投入力度，確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。繼續加大中央和省級財政對特困民族地區的轉移支付力度，中央財政設立的專項扶貧資金應有較大幅度的增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資要進一步向特困民族地區和貧困人口傾斜，各級政府出臺的惠民政策、項目和工程，也要最大限度地向特困地區、貧困村和貧困人口傾斜。創新金融扶貧機制，推行“政銀企農”合作模式，鼓勵引導商業性、政策性、開發性、合作性金融機構加大對扶貧開發的金融支持，推動金融機構網點向民族鄉鎮和貧困村延伸。

3.推進基本公共服務均等化

扶貧不僅表現在經濟領域，更需要社會結構和生活方式的調整，集中體現在民生的改善和基本公共服務均等化的實現程度。要扎實推進特困民族地區城鄉公共服務一體化，包括義務教育、醫療衛生、社會保障、文化需求等基本公共服務，增強有效供給，保障和改善民生。要在特困民族地區加快實施教育扶貧工程，開展醫療保險和醫療救助脫貧，實行農村最低生活保障制度兜底脫貧，加快貧困村危房改造和人居環境整治，解決各族群眾在民生領域的突出困難和問題。

4.深入實施東西部扶貧協作

2016年中央出臺了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，進一步明確了重點結對幫扶特困民族地區的意見。東西部扶貧協作的根本目的是實現共同富裕、解決區域性整體貧困和加強深度貧困地區的“自我造血”功能。經過多年奮力實踐，中央陸續部署和加強了東西部扶貧協作、對口支援西藏、對口支援新疆、對口支援四省藏區等工作，形成多層次、多形式、全方位的扶貧協作和對口支援格局，使區域發展差距擴大的趨勢得到逐步扭轉，為實現共同富裕奠定了堅實基礎。深入實施東西部扶貧協作，要將“互助協作”作為脫貧攻堅的基本方法，樹立雙向互動、互利共贏、共同發展的互助協作理念，實現平等的對口支援與合作交流[6]。要建立東西部扶貧協作精準對接機制，使幫扶資金主要用于特困民族地區和貧困村、貧困戶。要強化東西部以企業合作為載體的扶貧協作，推動東部人才、資金、技術向特困民族地區流動，加大定點扶貧、勞務協作對接扶貧、“百縣萬村”扶貧、“萬企幫萬村”扶貧等支持力度，鼓勵社會團體、民營企業、個人參與支持特困民族地區脫貧攻堅。

5.不斷完善差別化支持政策

從特困民族地區脫貧攻堅的視角來看，完善差別化支持政策，實際上就是采取更加科學有效和更具針對性的減貧措施，真正做到精準扶貧、精準脫貧。隨著脫貧攻堅的深入和貧困人口分布、貧困成因、貧困特征等情況的變化，黨和國家的扶貧策略和幫扶方式不斷調整完善，從扶貧開發到脫貧攻堅，從主要依靠政策帶動的“大水漫灌”到實事求是、因地制宜的“精準滴灌”，從整體幫扶到激發貧困地區和貧困人口的內生動力，依據各貧困地區自身的特殊情況實施差異化的區域發展及脫貧攻堅對策，堅持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，取得了顯著成效。以脫貧攻堅統攬特困民族地區經濟社會發展全局，把脫貧攻堅、實現同步小康和貫徹黨的民族工作方針政策結合起來，首先要落實好現有的、行之有效的差別化支持政策，例如應盡可能減少同一地區中民族之間的公共服務政策差異；同時還要隨著形勢變化，針對不同區域的特殊情況對一些具體政策作出適當穩妥的調整，使脫貧攻堅的各項政策與特困民族地區決勝全面小康的奮斗目標相配套，從而有助于增進群眾福祉、促進民族團結和解決區域性整體貧困。

[1] 巴特爾.全面建成小康社會一個民族都不能少[J].中國民族,2017(8):45-47.

[2] 習近平.在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話 [N].人民日報，2017-09-01(2).

[3] 丁建軍.中國11個集中連片特困區貧困程度比較研究[J].地理科學,2014(12):1418-1427.

[4] 陳晏.銅仁市2017年政府工作報告[EB/OL].[2015-11-29].http://www.trs.gov.cn/xxgk/xxgkml/zpfl/tjsrdbg/zfgzbg/201705/t20170510_2343167.html.

[5] 中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[EB/OL].[2017-01-07].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

[6] 李瑞昌.在東西部扶貧協作中攻克區域性整體貧困難題[N].光明日報,2017-10-23(6).

(責任編輯 劉敏)

WintheToughFightagainstPoverty:ThepriorityoftheDecisiveVictoryovertheOverallWell-offintheDestituteEthnicMinorityAreas

LIHong
(Research Institute of Northeastern Minorities Dalian Minzu University，Dalian Liaoning 116605，China )

There are 11 ethnic minority areas among the 14 contiguous destitute areas in China. It is of great and far-reaching significance to ensure that the destitute ethnic minority areas will keep pace with the nation to achieve the goal of building a moderately prosperous society in all respects in 2020, and resolve the problems of uneven development and underdevelopment. The paper states that it is a priority for destitute ethnic minority areas to allieviate poverty in order to reach the goal of the decisive victory over the overall well-off. The paper also analyzes the connotation and features of poverty allieviation in the destitute ethnic minority areas both in theory and practice, and provides the innovative path and countermeasures for promoting the targeted measures to alleviate and eliminate poverty in destitute ethnic minority areas.

destitute ethnic minority areas；poverty allieviation；the overall well-off ; the 19th CPC Nationat Congress

2017-10-21；

2017-11-08

中央高校基本科研業務費專項資金資助重大項目(20150102)。

李鴻(1956-)，男，內蒙古包頭人，教授，主要從事民族問題理論與政策研究。

2096-1383(2017)06-0529-05

C95

A