產業政策轉型時

朱恒源+宋德錚

已經過去的2016年，來自中國的創新，成為了一個重要的話題，引起了海外媒體和機構的熱議，也越來越多地受到業界和學術界的關注，這是中國創新歷史上前所未有的。與此同時，國內學界掀起一波對產業政策的討論熱潮。我們不妨把兩者放在一起考慮，創新和產業政策有什么樣的關系？這真是一個有意義的話題，尤其對于經濟轉型中的中國。

產業政策是指政府為某些產業的發展，而采取的一系列政策措施。幾乎所有的成功的經濟體在自身經濟發展的過程中，都使用過產業政策。對產業政策的討論不能離開具體的歷史發展階段，要歷史地分析產業政策的作用和影響。隨著產業政策的不斷演化，國際學術界對產業政策認識的不斷深入，真正需要探討的問題不是我們要不要產業政策，而是需要什么樣的產業政策，由什么主體，以怎樣的組織形式實施產業政策。

中國的經濟發展現在到達一個重要的歷史時點，從高速發展邁入中高速發展的新常態。中國經濟驅動機制需要全方位深度調整，從要素驅動型向創新驅動型轉變。建立完善的創新驅動機制成為當前國家戰略的重要方向。與此同時，全球經濟外部環境也處于前所未有的變革中，經濟和技術的全球一體化日益深入。在這雙重變化的情況下，中國產業政策該如何轉型，如何促進創新，如何與經濟發展和產業發展相匹配，什么是需要政府通過產業政策去做的，什么要留給市場去做，產業政策該怎樣與市場配合、互補，從而最有效地推動產業發展，才是我們必須認真面對、深入思考的。

傳統產業政策的歷史積極作用

傳統的產業政策，政府為了促進或抑制某些產業的發展，采取一系列政策干預措施，比如關稅、貿易保護、各種補貼，等等。政府選擇重點產業、重點企業，進行有針對性的扶持，這樣的產業政策后來又被稱為“選擇性的產業政策”，這是一種“選秀”型的產業政策，由政府選擇扶持對象，用補貼、稅費減免、資源投放等一系列措施推動和促進選擇對象的發展。

傳統的產業政策，以二戰以后日本和韓國最為典型。二戰后，日本實施了一整套產業政策，扶持戰略性產業的發展，調整產業結構，推動產業升級，對日本二戰后經濟高速增長起到一定的促進作用。和日本相仿，20世紀60、70年代，韓國提出“建立一個工業化的韓國”，加大對重點產業的扶持，完成工業化轉變，創造了“漢江奇跡”的高速發展。三星、現代這些左右韓國經濟的大型財團就是在這一時期成長起來的。

改革開放以來，日本、韓國的產業政策對中國應用調控手段推動產業發展方面有很多的影響和啟發。政府采取價格政策、稅收政策、外貿政策、外匯政策、財政政策等一系列措施，對選取的重點產業、重點企業進行扶持。用宏觀調控手段去調節市場，優化資源配置，提升產業和相關企業的競爭力。

毫無疑問，不論是日本、韓國二戰后的高速發展，還是中國改革開放以來30多年的高速發展，產業政策都在各自經濟高速發展的歷史過程中扮演過積極的作用。深入到具體的歷史情境中研究，我們發現，傳統的“選秀”型產業政策，之所以能夠有效，至少有以下幾種情況。

首先，當技術的發展和變動不是那么激烈，后發國家發展特定產業，追趕發達國家，有較為清晰的路徑可循，這時候通過制定產業政策，政府運用有形的手快速調配資源，創造有利于產業發展的環境。相對于依靠純粹的市場力量，目標明確、吸收發達國家先進經驗的產業政策可以大大加快產業的發展，并且可以在很大程度上消除產業發展初期所面臨的不確定風險。如果沒有產業政策的大力扶持，后發國家產業發展的初期，面臨國際上發展成熟的產業的競爭，是很難起步并逐漸成長起來的。來自產業政策的保護和支撐就變得尤為重要。

第二，市場發展初期，配置資源的功能還沒能發展起來，同時市場化的資源匱乏，大量資源沒有進入市場，還在體制內部，不能自由流動。這樣的情況下，單純靠市場無形的手配置本來就匱乏的資源，產業的發展將會是非常緩慢的。這個時期的產業政策，相當于通過政府有形的手，扶持和促進重要產業的發展，給初步建立的市場機制一個重要的“推動力”。在發展產業的同時，推動市場機制的完善和壯大。

第三，市場化改革初期，作為市場主體的企業剛剛建立，能力還不足，企業中的人才也是相當缺乏的。這時，由人才集中的政府部門制定產業政策，配置資源，引導產業和企業發展是改革初期制度演化的一個自然的選擇。

傳統產業政策的當前困境

當后發國家開啟市場化改革，發展經濟，追趕發達國家的初期，傳統的產業政策能夠起到一定的積極作用。然而，這是以犧牲國家的產業前瞻性為代價的。“選秀”型產業政策是以發達國家的過往經驗為前提，別人做什么我就做什么。這樣就沒有前瞻性，也難以應付技術和市場的重大變革。因此傳統的產業政策適合追趕型的國家發展初期，而且適合在有一定貿易技術壁壘的國際經營環境中。

且不說信息不對稱、權力尋租這些因素使得傳統產業政策在實際執行中難以達到理想的效果，面對新形勢，約束條件變了，技術變革加快，市場漸趨成熟，傳統產業政策也會越來越難以奏效。 20世紀80年代，就有學者開始反思日本的產業政策，傳統產業政策失敗的例子也變得越來越多。

中國當前經濟邁入新常態，經濟動力引擎全面深度調整，與此同時，全球經濟技術環境最近幾十年來也發生了重大的變化。

首先，我們競爭的國際環境發生了根本的變化，技術和經濟越來越深入的全球一體化，使得貿易保護措施難以奏效。

自從加入WTO之后，中國越來越深入地嵌入了全球經濟網絡，參與全球產業鏈的分工和協作。互聯網技術、信息技術的高速發展，加深了全球創新網絡和技術體系的聯系，日益便利的交流和協作模式更加推動了全球聯系進入更高的階段。雖然當前國際環境中出現一些反全球化的傾向，但是，這并不能實質改變經濟和技術全球廣泛聯系的事實，從長遠上看，更不可能影響聯系日益密切的趨勢。壁壘在逐漸消除，在這樣的國際經濟和技術環境中，關稅保護、進口替代的政策將難有成效。而這些貿易保護措施是傳統產業政策重要的組成部分，也是最常使用的政策手段。

第二，隨著中國經濟的發展，越來越多的產業、領域將會達到國際先進水平，沒有學習的榜樣。

改革開放以來，中國大部分產業從零起步，在大多數情況下，是追趕型的。已有發達國家走過的道路可循。而且技術演進相對緩慢。正如前面的分析，在這樣的情況下，選秀型產業政策有很好的適用性。多年的發展，在一些領域，中國已經達到世界最領先的水平，就像任正非形容華為那樣，已經進入無人區。前面沒有追趕的對象，也沒有學習的榜樣。以后這樣的領域會越來越多，不僅僅是技術上的無人區，也會有商業上的無人區、市場上的無人區。把這么大的發展中國家建成一個創新型國家，傳統的產業政策無法滿足新時代的要求。

第三，過去幾十年的發展，中國成長、成就了一大批有遠見、有能力、愿意冒險的創新型企業家，市場主體的能力大大提升，市場機制日益成熟。

各個領域的企業家對市場的前景、技術發展的前景、創新的前景有自己的判斷，而且由于他們是在市場競爭中，他們更有動力去做好。此外，市場機制逐漸成熟，可以自由流動的市場化的資源日益豐富，社會上的人才分布不再像改革伊始主要集中在政府部門，這些因素使得市場本身的配置資源的能力大幅度提高。因此在這樣的條件下，如果政府還延續過去傳統的產業政策，必然會遭到市場的沖擊，這種沖擊對產業的發展是極具損害的。

產業政策轉型：賦能市場、促進創新與競爭

發達國家的產業政策實踐一直在演進，產業政策由挑選重點產業、重點企業采取各種保護措施定點扶持，逐漸轉向如何建立、促進健康繁榮的市場環境，如何促進產業內創新和競爭。產業政策設計的焦點應該轉向如何促進競爭，消弭市場失靈、保持市場的活力。設計得當的產業政策是可以做到這一點的。

市場和政府的關系不是對立的，不是此消彼長的關系，甚至都不是簡單替補。有時候，市場是不能自發地產生的，通過恰當的制度安排和政策制定，設計一個稠密的、有效率的、不阻塞的、安全的市場，才能促進要素的交易和流動，促進市場發揮優化配置的作用。

在創新的初期，這樣的情況更加常見。互聯網、移動通信、GPS這些現在廣泛應用于我們日常生活的技術誕生之初都得益于美國政府和軍方的資助。創新經濟學家馬里亞納·馬祖卡托（Mariana Mazzucato）分析iPhone的創新，發現很多技術，比如電容傳感器、多點觸控屏幕、Siri智能語音服務等都曾受益于政府的資助。

創新生態網絡中，政府和企業是共生的，扮演的角色不同，但都非常重要。這也就是促進技術轉移、建立產學研高效協同的政策為什么隨著技術發展變得越來越重要。關注創新生態網絡建設、研究政府在創新中的角色，并如何扮演好自己的角色，這是新型產業政策一個重要方面。

總體上講，中國還是一個技術發展的后發國家，面臨增長動力轉換、產業升級，政府產業政策要從傳統“選秀”型政策轉型，著眼基礎設施、設計和創造市場、培育市場活力、賦能市場使其充分發揮資源優化配置的作用。這里有很多可以作為的方面。

建立法制完善的市場經濟環境。建立一個法制完善的市場經濟環境，保護創新的法制體系，是最重要的前提。這是保護市場健康運轉最基礎的部分。這也是新型產業政策設計和實施的先決條件。

人才培養。新型的產業政策更加關注基礎設施的建設，長遠來講，人才培養是市場賦能、鼓勵創新最重要的一個方面。過去30多年，中國制造業是靠農民工發展起來的。九年義務制教育能夠基本滿足中低端制造業粗放型發展階段對工人教育水平的需求。但制造業升級，智能制造的發展，新的數字化制造需要大量與之相匹配的產業工人，這樣的教育水平就遠遠不足以支撐了。人才缺口凸顯，完善和普及高中或更高階段職業教育迫在眉睫。德國有良好的職業教育傳統，學校和企業共同培養的職業教育體系為德國強大工業提供了大量的、適合的人才，也是德國工業4.0戰略的堅實基礎。這值得我們深入探討和借鑒。大量的高素質產業工人是產業升級必要條件，建立良好的教育體系，源源不斷的人才培養不是一蹴而就的，需要時間，因此，教育改革就顯得更加迫切。教育人才培養計劃對于中國制造2025非常關鍵。

增加不受限的技術供給。政府投資發展特定的技術，要確保發展的技術成果為整個市場全體企業所用。研究表明，在基礎性、高風險、高投入的技術創新初期，政府扮演很重要的角色。政府要以符合市場規律的方式增加技術供給，創新成果要通過市場轉移，從而保證約束條件下最有效率的配置。這樣才能使整個社會收益最大化。不能在創新成果轉讓過程中設置人為的障礙，那是變相的保護，會損壞市場。

綜合管理。新型的產業政策，需要綜合管理，而不是由專門部門管理，也不能政出多門，政策之間不能形成合力，甚至有相互矛盾的情況。這是和中國幾十年來工業化非常重要的區別。我們過去的經驗在面臨新的情況的時候要轉型。新的產業政策不再像過去那樣聚焦于具體產業和企業，而是全面考慮產業發展的市場環境、基礎設施和人才教育，因而需要更高層面的綜合治理。不完成這個產業政策的轉型，中國就不可能完成產業升級。

發展市場能力。政府要著眼于市場能力的發展，著眼于生態系統的搭建。政府不應該像是一個“保姆”，而要更像是一個“園丁”，提供適宜生長的土壤、維護適宜的陽光雨露，促進商業生態系統自身的演化。市場中積累的資源、積累的人才和能力要素在企業中的起起伏伏是正常的生態現象。企業失敗了，資源和能力要素會沉淀到生態系統底部，它們會被新的企業家和創業者整合。從整個市場、整個系統的角度看，這不是浪費，而是生態的自我積累和演化。因此，政府要適應與市場適度的混亂和不確定性共舞，并學會管理它們。

總之，在當前中國經濟發展的歷史時點，我們面臨的問題不是要不要產業政策，而是如何從“選秀”型傳統產業政策轉變到賦能市場、促進創新和競爭的新型產業政策。只有如此，才能使理論的討論深入到現象背后，才能和經濟發展的實際良性互動，才能對中國產業升級具有切實的意義。