城市管理行政執法主體及行政執法人員資格問題調研

安喜芬

摘 要 依法行政是建設法治政府的必然要求和選擇，而行政執法主體和行政執法人員是依法行政的關鍵與核心要素。目前，基層城市行政執法缺乏法律依據、體制不順、身份不統一、執法力量薄弱，需要加強改進。

關鍵詞 城市管理 行政執法 主體

黨的十八屆四中全會明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。依法行政是建設法治政府的必然要求和選擇，而行政執法主體和行政執法人員是依法行政的關鍵與核心要素。大量的行政執法活動在于基層，特別是縣級行政執法主體和人員，關系到依法行政、依法治國的成敗。行政執法權已成為最需要自由又容易自由無度，最需要控制又最難以控制的權力。本文以貴州省S縣城市管理局行政執法主體及行政執法人員資格問題進行實證考察，發現存在的問題，并提出解決思路，以期規范基層行政執法行為。

1行政執法主體及行政執法人員資格現狀

1.1單位缺乏執法依據，不具備執法主體資格

以S縣城市管理局為例，該局原隸屬于S縣住房和城鄉建設局，為副科級事業單位，為了加快政府職能轉變，提高行政效率，2014年12月，該縣設立S縣城市管理局，為縣人民政府工作部門，屬于法定職權單位，具有行政許可、行政處罰和行政強制等職權。根據行政執法主體資格構成要件，具有行政執法主體資格。

根據《行政處罰法》第16條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政執法權。為防止行政管理中的調控缺位和越權，減少行政機構職責交叉和執法推諉，提高執法效率，根據《國務院辦公廳關于做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，全國大多數城市都在城市管理領域開展了相對集中行政處罰工作，成立綜合執法局與城市管理局合署辦公。主要行使以下職責：（1）行政市容環境衛生方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（2）行使城市規劃管理方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（3）行使城市綠化管理方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（4）行使市政管理方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（5）行使環境保護方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（6）行使工商管理方面的法律、法規、規章的行政處罰權；（7）行使公安交通管理方面的法律、法規、規章的行政處罰權。為了深入推進城市管理執法體制改革，改進城市管理工作，2015年12月24日，中共中央、國務院下發《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，要求推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。

2016年6月1日，中共貴州省委、貴州省人民政府下發《中共貴州省委、貴州省人民政府關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，要求按照精簡統一效能的原則，2016年，完成省級執法隊伍的整合歸并，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。

但是由于受多方面的原因，S縣至今在城市管理領域并未開展相對集中行政處罰權，在實際工作中，以上工作都是由城市管理局在行使，如：違法建筑、噪音污處、車輛違停等。由于沒有實行綜合執法，城管局在處理中缺乏執法依據，不具備執法主體資格，一旦發生行政復議和行政訴訟，就很被動，直接影響行政機關的權威性和公信力。

根據相關文件規定，該局除了局領導為行政編制外，其余均為事業編制。為規范行政執法行為，促進依法行政，根據《中華人民共和國行政處罰法》和《貴州省行政執法證管理辦法》，該局正式在編人員均參加統一執法培訓學習，除了2016年參加學習的9人執法證正在辦理外，其余人員均取得了由省法制辦統一制作的行政執法證。由于工作需要，城管局招聘了協管人員，協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，沒有從事具體行政執法工作。

2行政執法過程中存在的問題

2.1城管執法的法律體系不完善

到目前為止，我國沒有一部完整的法律法規對城管部門的權利和義務、法定職責以及履職范圍等問題作出明確的規定。我國城管執法的主要法律依據是散見于土地管理法、城鄉規劃法、行政處罰法、行政許可法和省級政府決定、地方政府規章及地方政府文件等。

2.2管理體制不順、執法人員身份不統一

國家和省級層面缺乏專門的城市管理主管部門，對各市、縣城市管理工作缺乏必要的督促和指導。目前，S縣在城市管理領域從法律層面并未真正開展相對集中行政處罰權工作，但是實際工作中城管局又在從事一些綜合執法的工作，與其他單位職責邊界不清，管理權限混亂不明。從全國各地來看，城管執法人員身份不統一，有行政管理人員、參公管理人員、事業編制人員、工勤人員，就我局來看，監察大隊是具體從事執法工作的部門，執法人員全部為事業和工勤人員。

2.3是執法力量薄弱，技術裝備落后

行政執法工作是一項綜合性工作，專業性強、責任重、要求高、工作強度大，作為縣級城市管理部門，無論是現行編制的數量還是人員的專業素質都遠未能適應形勢的需要，職責不統一，監管責任難以到位。且執法車輛基本裝備都不足，未配備現代化的檢測手段和防護器具。工作中還憑經驗，借助聽、看、聞、摸手段，導致執法效能低下。

3解決行政執法主體及行政執法人員資格問題的對策

3.1建立健全法律法規

應加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規范作用。加快制定城市管理執法方面的地方性法規、規章，明晰城市管理執法范圍、程序等內容，規范城市管理執法的權力和責任。全面清理現行法律法規中與推進城市管理執法體制改革不相適應的內容，定期開展規章和規范性文件清理工作，并向社會公布清理結果，加強法律法規之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執法方面的標準，形成完備的標準體系。

3.2加強綜合設置機構，解決執法人員身份

按照精簡統一效能的原則，推進城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。為了防止行政管理中的調控缺位和越權，減少行政機構職責交叉和執法推諉，提高執法效率，推進綜合執法，在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。優化執法力量，根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標準，統籌解決好執法人員身份編制問題，執法人員身份應該為行政或者（參公）人員。

3.3加大執法投入，增強執法力量

一方面，加大基層部門執法人員的投入，不僅要在編制上落實人員，還要選擇高素質的專業型人才進入執法部門，同時要建立考核機制通過各種方式提高執法隊伍的素質。要不斷提高一線執法人員安全防護裝備和福利待遇；另一方面，加大基層執法部門的經費投入，解決基層執法部門技術裝備落后的問題，為基層執法部門配備必要的現代化檢測和防護用具。

4結語

城市管理行政執法是一項事關城市社會穩定和城市形象的重要工作，各級政府要正視存在的困難和問題，綜合運用法律、法規、政策等，采取有效措施解決難題，為基層城市管理行政執法機關和人員創造良好的條件。

參考文獻

[1] 潘世欽，王衛紅.關于完善我國行政執法制度的幾點思考——行政執法現狀與對策研究[J].行政與法，2004（11）.