約翰遜政府“社區行動計劃”的歷史考察
——兼論美國聯邦政府資助公民參與的政策

王 媛，楊 弘

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

約翰遜政府“社區行動計劃”的歷史考察
——兼論美國聯邦政府資助公民參與的政策

王 媛，楊 弘

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

“社區行動計劃”是約翰遜政府“向貧困開戰”運動的核心立法，是在美國社會、經濟和政治環境發生深刻變化的背景下提出的。該計劃旨在通過聯邦政府支持貧困人口參與的方式，應對日益嚴重的城市貧困現象，是聯邦社會福利政策和公民參與政策的結合。“社區行動計劃”的兩個創新——繞過地方政治建制的聯邦政府與地方社區的合作以及對貧困人口“最切實可行的參與”的要求——蘊含著內在的調整機制，確保“社區行動計劃”支持的公民參與停留在政治社會化的軌道上。

《經濟機會法》；社區行動計劃；“最切實可行的參與”；公民參與

“社區行動計劃”(the Community Action Program，CAP)是由《1964年經濟機會法》(the Economic Opportunity Act of 1964，EOA)創設的。作為約翰遜政府“向貧困開戰”運動的核心立法，該法案旨在使每個美國人“都有機會貢獻其全部能力并參與到社會的工作中”，以“消除富足中存在貧困的悖論。”[1]508法案的第二章規定，建立“社區行動機構”，在促進貧困地區居民和群體成員“最切實可行的參與”(Maximum Feasible Participation)的基礎上，“提出、執行和管理”“社區行動計劃”，“動員城市和農村社區的資源”，參與反貧困斗爭[1]516。由此，“社區行動計劃”將反貧困的社會經濟目標同促進公民參與的政治目標結合起來，在全國范圍開展以為弱勢群體“賦權”的方式解決貧困問題的嘗試。

作為一項聯邦政府資助的“公民參與”政策和實踐，“社區行動計劃”推動低收入群體的社區參與，使20世紀60年代成為美國“公民參與”最重要的10年。但是，由于立法規定模糊，“最切實可行的參與”原則在計劃實施過程中有被解讀為對貧困人口進行政治動員的情況，進行中出現個別激進組織，導致“社區行動計劃”引發重大爭議。“社區行動計劃”不僅是美國社會福利和反貧困政策的重要發展階段，更是討論美國公民參與問題時無法繞過的一段歷史。

目前國內學術界尚無從政治史的視角專題研究“社區行動計劃”的成果，僅有一些關于美國反貧困政策和社區治理的研究論及“社區行動計劃”*吳金平：《評六十年代美國反貧困斗爭》，《山東師大學報》1995年第3期；羅思東：《美國城市中的鄰里組織與社區治理》，《中國政法大學學報》2007年第2期。。美國學者對“社區行動計劃”的早期研究主要是政策性的，探討計劃的得失成敗*從約翰遜政府圈內人轉投為尼克松總統城市事務顧問的丹尼爾·莫伊尼漢(Moynihan，Daniel P.)，1970年出版了一本資料性很強的專著，即Maximum Feasible Misunderstanding：Community Action in the War on Poverty(New York：The Free Press and London，Collier-Macmillan，1969)。。這是最早研究“社區行動計劃”的著作之一，也是引發極大爭論的研究。新世紀以來，對“社區行動計劃”的研究視角和方法更為多樣，結論也各有不同在《美國為什么失去對貧困的戰爭以及如何贏得戰爭》(Stricker，Frank.WhyAmericaLosttheWaronPoverty——AndHowtoWinIt，Chapel Hill：The University of North Carolina Press，2007.)一書中，歷史學者弗蘭克·斯特里克運用西方馬克思主義觀點，得出了“社區行動計劃”為代表的反貧困措施不能改變美國的根本政治經濟制度，因而不能解決貧困問題的結論。社會歷史學者諾埃爾·卡澤納夫通過對紐約市的兩個社區行動項目進行案例研究(Noel A.Cazenave，ImpossibleDemocracy：TheUnlikelySuccessoftheWaronPovertyCommunityActionProgram，Albany：State University of New York Press，2007.)，指出社區行動雖沒有實現解決社會經濟問題的目標，但是留下了積極的政治遺產，包括今天仍在美國存在和擴散的社區組織。阿廖沙·戈德斯坦的著作《共同貧困：美國世紀的社區行動政治學》(Alyosha Goldstein，PovertyinCommon：ThePoliticsofCommunityActionduringtheAmericanCentury，Durham，NC and London：Duke University Press，2012.)則從冷戰期間海外帝國建設和內部國家建設互動的視角，探討了用心理的、情感的甚至實用工具為窮人賦權，使之參與到“美國生活方式”的必要性。。這些成果在奠定深入研究“社區行動計劃”基礎的同時，也留下了進一步研究的空間。“社區行動計劃”既是一段歷史，也是一個鮮活的政治和學術話題。考察該計劃提出的背景，分析其運行模式、政治反響和最終命運，探討美國聯邦政府促進公民參與的界限，既有助于在制度層面了解美國民主的本質，又有助于在機制層面學習其推進公民參與過程中平衡“維穩”和“維權”目標的經驗。

一、“社區行動計劃”的提出背景

20世紀50年代末60年代初，美國城市的人口、社會、經濟和政治環境發生了深刻的變化，城市有色人種和貧困人口比例上升，民權運動激化和擴展，貧困問題的政治屬性增強，如何將貧困人口的政治訴求納入到政治建制中成為美國社會面臨的重大課題。在社會科學家進行理論創新、私人基金會和聯邦政府嘗試試驗性項目的基礎上，社區行動計劃呼之欲出。

美國城市人口族裔構成和經濟結構的變化，是“社區行動計劃”提出的社會經濟背景。一戰以后，由于南部農業現代化和機械化，大批非裔美國人開始從南部農村遷至東北部和中西部城市，并在那里形成第一批城市中的黑人聚居區；二戰后非裔美國人向城市的遷徙持續了30年，有近450萬非裔美國人進入美國北部、西部和南部的大城市中心定居[2]51，拉丁裔美國人也加入其中。與有色人種城市化相伴隨的是，傳統制造業城市的經濟衰落、工作崗位急劇減少；相對富足的歐裔美國人開始向郊區遷移。有色人種在城市人口中所占比例逐漸提高，他們的失業率極高，經濟處境極差，他們居住的社區越來越成為孤立的貧困地區。內城的貧民窟化成為社會不穩定的重要因素，解決城市貧困成為當務之急。

將民權運動激發的危險力量導入政治建制，是催生“社區行動計劃”的政治動力機制。進入20世紀60年代，始于1955年蒙哥馬利公交抵制的南方民權運動，激化并擴散到全國大多數地區。馬丁·路德·金倡導的非暴力直接行動在推動南方非裔美國人爭取選舉權的同時，也使得北遷后聚居在城市的、已獲得政治選舉權、但被政治建制漠視的低收入有色人種確信，運用適當的社會和政治壓力，可以迫使白人權力結構對他們的需要做出反應。現在有色人種不僅要求在代議制民主進程中獲得選舉權，還尋求更直接地參與影響他們生活的社區福祉的決策[3]4。如何滿足他們政治參與的需要，將他們納入政治建制內，弱化對抗性力量，并使之成為民主黨的票倉？“社區行動計劃”是約翰遜政府“對造成持續壓力的、越來越強有力的民權運動的反應，也是旨在遏制經濟和政治不滿者不斷增長的暴亂的、先發制人的打擊。”[4]12

對抗世界反帝反殖斗爭和社會主義革命的需要，是“社區行動計劃”出臺的國際政治背景。20世紀50年代末60年代初，美蘇冷戰斗爭進入第二個對抗高潮。為了爭取廣大第三世界，防止第三世界走向社會主義革命道路或強化反帝反殖斗爭，美國政府在現代化理論的指導下，將貧困問題從階級斗爭、殖民壓迫和資本主義原始積累等領域分離出來，并加緊推行國際開發援助政策，旨在緩解阻礙世界欠發達地區現代化的貧困問題，爭取人心和戰略優勢。“出于對經濟增長和政治民主化的持久信念和對抗反殖民主義斗爭與社會主義革命的需要”，國際發展援助政策與國內的貧困政策越來越緊密地聯系在一起。[4]3在國際上為處于困境中的人們提供幫助的行為，使得國內貧困問題顯得更加不合時宜。同樣，在冷戰反共的旗幟下，美國也需要確保政治制度的穩定和活力。

美國社會關于貧困及其根源的思想轉變，是“社區行動計劃”提出的理論依據。二戰后美國作為資本主義世界頭號強國，擁有經濟領域的絕對優勢。但是，盡管有三四十年代以來新政社會福利政策的成功實施，有慈善機構的持續運轉和50年代美國經濟的增長與繁榮，貧困仍是一個根深蒂固的問題。50年代末60年代初，面對美國存在的巨大的、無法容忍的貧困人口的事實，在邁克爾·哈林頓(Michael Harrington)、理查德·克洛爾德(Richard Cloward)和勞埃德·奧林(Lloyd Ohlin)等社會科學家的帶領下，美國社會開始重新思考貧困及其根源問題。其中，機會缺乏和貧困循環理論對“社區行動計劃”的產生具有重要意義。克洛爾德和奧林在《犯罪與機會》一書中分析青少年犯罪問題時，認為社會沒有為內城的有色人種青年人提供足夠的機會是造成他們犯罪的主要原因。降低內城低收入群體有色人種青少年犯罪率的最好辦法，是為他們提供發展自己的機會，使之通過參與社會所接受的活動，增強獲得身份和認同的能力[3]4-5。邁克爾·哈林頓在《另一個美國：美國的貧困》一書指出，貧困是由機會分配的結構性損壞和窮人生存環境的惡化造成的。一系列相互依附的原因使窮人陷入螺旋下行的惡性循環，打破循環不僅需要提供新機會，更需要激發對貧困做出反應的意志[5]19-20。

福特基金會的“灰色地帶計劃”(Grey Areas Project)和肯尼迪政府的“總統青少年犯罪委員會”(the President’s Committee on Juvenile Delinquency and Youth Crime)是社區行動計劃的實踐先驅。60年代初，福特基金會在一些城市和北卡羅來納州展開以社區為基礎、城市為中心的、以解決貧困及其相關社會問題為目標的“灰色地區計劃”(Grey Areas Programs)。1961年美國國會通過反對青少年犯罪立法，授權“總統青少年犯罪委員會”資助16個社區組織的反青少年犯罪的項目。兩個項目都聚焦于內城低收入青少年的犯罪和貧困問題，尋求通過推動受助對象的參與，改善貧困地區的有限機會結構，緩解貧困問題，降低犯罪率。這些試驗確立了一種原則：通過外部資金注入和社區內部動員，創造一種社區歸屬感，解決社會問題的機會將大大增加。

二、“社區行動計劃”的運行機制與政治反彈

1964年3月，約翰遜總統在致國會的特別演講中宣稱，《經濟機會法》“不只是擴展舊的計劃或改進已做的事情。它繪制了新的路線。它……不只針對貧困的結果，而要對貧困的根源發起進攻。它是我們180年來為人民尋求更好生活的里程碑。”[6]正如約翰遜所言，“社區行動計劃”是20世紀60年代美國新自由主義重要的創新試驗，它基于兩個核心思想進行了機制創新。這兩個思想分別是：貧困的根源復雜且多層次，需要受貧困影響的社區“最切實可行地參與到提出、實施和管理貧困問題解決方案的活動中來；缺乏國家層面的協調和支持，此類分散化的解決方案無法完全有效落實。”[5]1

“社區行動計劃”第一個重要的機制創新是繞過州和地方政治建制，建立聯邦政府機構和地方社區組織的直接聯系。這一機制包括兩個部分，一是為便利社區低收入居民參與而建立的“社區行動機構”(Community Action Agencies，CAAs)，二是為了加強計劃協調而設立的聯邦機構——“經濟機會辦公室”(the Office of Economic Opportunity，OEO)，連接二者的是聯邦政府的反貧困計劃撥款。法案要求“社區行動機構”是以地方為基礎的公共或私有非營利組織，不能受政黨控制，負責開發和管理扶貧項目。“經濟機會辦公室”設在總統辦事機構內，負責指定社區行動機構、撥款或簽訂合同，支付開展“社區行動計劃”所需的部分或全部費用[1]516。這種機制設計將反貧困的主要責任置于地方社區手中，旨在調動貧困社區及其人口的主動性和創造性，又能夠在全國范圍內進行整體協調，避免混亂和各行其是。1964年10月9日，《1964年經濟機會法》經約翰遜總統簽署生效。1964年11月，“經濟機會辦公室”發放了第一筆“社區行動計劃”撥款。到1966年1月底，超過900份撥款發放到1 000 多個縣手中，包括600多個活躍的社區行動機構[7]130。

“社區行動計劃”第二個重要的機制創新是讓受助對象直接參與到項目的開發和運行管理中。法案規定，“社區行動計劃”服務地區的居民和群體成員要“最切實可行的參與”計劃的開發、執行和管理[1]516。在議案提出和國會通過的5個月間，沒有關于“最切實可行的參與”這一術語涵義的任何公開討論和明確的立法記載。在幾千頁的聽證會材料中，只有司法部長羅伯特·肯尼迪強調了參與在解決社區問題方面的重要性。肯尼迪發言后，也沒有一個國會議員質詢他的意圖[8]15。立法條款的模糊使管理機構——“經濟機會辦公室”的自行裁量權加大。

“經濟機會辦公室”在執行該條款時大大強調了參與的重要性，把工作重心放到了確保窮人的參與上來。最初，市長們動用各種手段阻止窮人參與“社區行動計劃”的管理，“經濟機會辦公室”就以不提供聯邦撥款作為回應，并據此扣留了對紐約、洛杉磯、舊金山、費城和克利夫蘭等大城市的撥款。1965年2月，“經濟機會辦公室”要求，在“社區行動機構”決策委員會中安排低收入居民的代表，但沒有設定嚴格的數量指標。通過扣留撥款和發布規則，“經濟機會辦公室”清楚表明它執行“最切實可行的參與”的嚴肅態度。這樣做的結果是，大多數大城市都在管理機構中加上了窮人的代表。典型的情況是，窮人代表的數量超過了市政當局、公民、宗教、勞工、商界和私有福利組織代表的人數[9]91-92。很快，“最切實可行的參與”被解釋為聯邦政府支持創建貧困人口政治組織的授權。1965年3月，“社區行動計劃工作手冊”提出加強窮人參與的建議，其中包含了更多的社會抗議的成分，具體辦法包括組織抗議游行、支持已有的窮人組織要求增強影響力，建立新的組織以應對反對已有機構的困難等[9]93。1966年11月8日，《經濟機會法修正案》(P.L.89—794)要求社區行動委員會至少有三分之一的成員是窮人的代表。更重要的是，修正案不允許地方官員任命代表，規定“代表由貧困集中地區的居民選擇，特別強調該地區貧困居民的參與。”[10]1457

“經濟機會辦公室”沖破地方政治建制的阻力，推動窮人的參與出于工具性和本能性兩種考慮：一方面是為了提出更具有適應性和反應性項目；另一方面也是要幫助窮人建立自尊、自信，維持其在社區活動中長期積極參與所需的動機[5]18。通過創新性安排，將低收入有色人種整合進入美國政治進程之中，這是“社區行動計劃”機制創新的目的。但很快聯邦政府支持的窮人的政治參與就超越了利益集團壓力政治的范疇。

所有的制度創新都意味著對既有權力格局的沖擊，必然招致政治上的反對；有些改革措施在推進過程中可能不受改革者控制，背離初衷。以機制創新為特色的“社區行動計劃”很快就遭遇來自兩個方面的政治反彈：一是認為自己的權力被僭越的、以市長為代表的地方政治勢力的聯合反對；二是部分“社區行動計劃”支持激進社會運動，導致社會不穩定，促成反對該計劃更廣泛的政治聯合。

“社區行動計劃”最具吸引力之處就是不受地方政治建制控制的獨立性。但是繞過城市政府發放聯邦撥款的做法，侵犯了它們的政治權力和勢力范圍，成為反對該計劃的主要爆燃點。早在《1964年經濟機會法》國會辯論期間，市長們就對“社區行動計劃”和“最切實可行的參與”的含義表示了擔憂。在1964年4月15日的國會聽證會上，紐約市長魏格納、芝加哥市長戴利、底特律市長卡瓦納等就表示，盡管支持“社區行動計劃”，但是計劃開展地區的政府應該擁有對規劃小組的構成、結構和規劃的批準權[11]175。在“社區行動計劃”的執行過程中，每個城市的市長都采取了實際措施，對抗“經濟機會辦公室”促進貧困人口參與的要求。

由于立法規定模糊，在“社區行動計劃”推進過程中，出現了越來越多的激進活動，導致整個政治氛圍變得越來越保守。立法初期，關于窮人參與的目標看來與社會服務合作的理想是相容的。一旦進入成熟期后，有些社區行動組織變得更具政治動員性質。隨著政治動員屬性的增強，個別從事激進活動的社區行動機構的案例被熱炒。市長們感覺受到了貧困人口政治參與的威脅，也找到了反抗侵犯其政治權力的聯邦政府和社區行動機構參與者的機會。在雪城大學有一個聯邦資助的社區行動培訓中心，雇用鄰里組織者進入貧民窟，組織和培訓鄰里居民進行政治行動。活動的結果是鄰里組織要求改善垃圾處理、降低房租、增加休閑設施和改進福利程序，還組織選民登記運動。所有的活動都把市長和市政廳當成了“敵人。”[9]92-931965年6月，在“美國市長會議”年度會議上，雪城市市長沃爾什(William F.Walsh)的“遭遇”成為更有影響力的大城市市長們攻擊“社區行動計劃”的良機。會議期間，市長會議行政委員會通過了一份決議，敦促“經濟機會辦公室”在為他們城市的“社區行動計劃”撥款之前，獲得市長反貧困計劃組織的批準。他們還組成了一個委員會，與副總統漢弗萊會面，表示堅決反對將社區行動資金用于政治目標。壓力之下，漢弗萊與市長們達成協議，表示約翰遜當局不會允許“經濟機會辦公室”促成窮人政治權力的計劃落實[3]152。

約翰遜總統把公民參與的目標指向州和地方政府，無論是為了擺脫效率低下的現有福利機構，落實已有的福利項目和窮人權利，還是為了黨派政治考慮爭取選民，其出發點都是要維護現有制度的安全和穩定。但民眾一旦被動員起來，就逐漸脫離了約翰遜總統的最初想法。正如邁克爾·桑德爾所言，“這個項目試圖以鼓勵窮人參與地方層次的反貧困項目來擴大窮人的公民能力。可是……當社區行動團體與民主黨市長及其他地方官員發生沖突時，約翰遜就放棄了該項目。”[12]329-330

三、“社區行動計劃”的調整與終結

1967年，面對來自各方面的反對聲浪，特別是市長們有組織的強有力的抗議活動，白宮開始重新考慮把“社區行動和最切實可行的參與”作為反貧困策略的做法。3月，約翰遜總統在要求國會重新授權時表示，將改革“經濟機會辦公室”的項目管理。4月，在提交國會的議案中，州政府在反貧困計劃管理中的作用得到加強。10月18日，國會通過修正案，對社區行動計劃做出了重大調整，以使“社區行動計劃”平穩回歸政治建制結構。

修正案要求將“社區行動機構”的指定權由聯邦政府機構(經濟機會辦公室)轉歸地方政府，從而剝奪了社區行動計劃不受地方政府控制的政治獨立性。第210款規定，社區行動機構應該是州政府、州下屬政治單位、下屬政治單位的聯合，或者是州或下屬單位指定的公共或私有非營利機構或組織。只有在被指定的“社區行動機構”無法提交令人滿意的方案、州政府或者有資格的下屬部門不愿意被指定為該種機構，或者不愿意指定一個非營利私有組織作為該機構時，經濟機會辦公室主任才能取回指定權[13]691。新立法將使地方政府可以撤走與其對抗的社區組織的資金，在支持地方政府的框架下發放資助，從而獲得對社區行動計劃的政治控制權。

修正案確定了社區行動機構理事會人員構成的“三腿凳”原則，以“廣泛參與”代替了“最切實可行的參與”，事實上放棄了為窮人賦權的功能。新的立法規定，理事會不超過51名成員。其中，1/3成員為公共官員，1/3是該地區商界、工業、勞工、宗教、福利機構、教育或其他主要團體和利益集團的官員或成員，1/3為計劃服務地區的貧困人口代表[13]693。這一條款看似要確保貧困人口代表的參與，在實踐中也確實出現了窮人參與數量增加的情況。但是在立法精神上，卻突出了社區各組成部分的“廣泛參與”，改變了初始立法對窮人“最切實可行的”的強調，從為特定群體(窮人)賦權立場上退卻。

從1968年末開始，“經濟機會辦公室”調整了資金流向，將資金主要投向經濟發展項目。為了繼續獲取資助，“社區行動機構”不得不設計經濟發展項目，如援助貧困社區的小商業、小企業，與大公司建立協作關系等。由此改變了“社區行動計劃”資金流向。根據新的立法，反貧困的聯邦資金控制權由“經濟機會辦公室”轉置于地方政府手中，動員窮人“最切實可行的參與”也不再是反貧困計劃的主要職能。但是城市貧困人口比例仍在上升，反貧困仍舊是美國重要的政治任務，這就意味著需要適當調整反貧困理論和實踐，“社區經濟開發”理論應運而生。這種理論認為，應該轉變“經濟機會辦公室”的資金流向，為貧困社區中最有創業精神和成功野心的一些成員提供資金支持，幫助他們在社區建立和運營小商業、企業，并雇傭本地貧困人口。把這些成功的人吸納到現存社會秩序中，不僅可以減少貧困人口，還可以顯示美國社會的流動性，壓制下層的政治運動[14]4。

根據1967年修正案，“經濟機會辦公室”項目的授權截止到1969年6月30日，法案本身則將在一年后到期。12月30日，尼克松簽署國會授權案，將撥款延長至1971年6月30日，法案本身延長至1972年6月30日。法案和計劃得以茍延殘喘，但已失去最初的意義，回歸到政治建制的軌道。

進入70年代，美國政治趨于保守化，新聯邦社會計劃更多地將權力分散給地方民選官員，但國會仍舊授權支持“一種修正了的公民參與”。 1973年通過的《全面就業和培訓法案》(the Comprehensive Employment and Training Act of 1973，CETA)將人力資源培訓項目的合同權給予了地方政府，但是要求地方政府“通過適當的安排，使以社區為基礎的、服務于貧困社區的組織，以及其他針對特定目標群體的組織，參與到項目規劃中”；地方規劃理事會要包括“當事社區和社區組織的代表”[15]32。對于公民參與是為了增加公民在社區事務中的代表權還是為取得政治權力而進行動員的問題[16]36，新的立法給出了明確回答：聯邦政府仍舊堅持資助的公民參與，已經從對特定群體的政治賦權，完全轉化為具體事務上的官民合作。

1974年“經濟機會辦公室”被尼克松當局取消。引起高度關注并引發巨大爭議的“向貧困開戰的社區行動計劃”落幕。

四、余 論

“社區行動計劃”首先是一項創新性的反貧困策略，其創新性源于一個基本的前提假設，即貧困的根源在于貧困人口的政治無權狀態，窮人之所以貧窮是因為他們缺乏政治能動性，無法全面參與到多元民主的利益集團博弈中。在利益集團政治中，窮人的數量優勢無法得到發揮；作為一個群體，又缺乏有效參與政治所需的經濟力量、領導力、密切的成員聯系，以及對共同目標的忠誠等資源。“沒有來自聯邦政府的幫助，窮人將繼續被排除在討價還價的進程之外”[16]599-629。因此，通過聯邦政府提供資金的方式，幫助貧困人口參與到扶貧項目的開發和管理當中，籍此建構窮人的政治能動性，既可緩解貧困問題，又有助于完善美國的多元民主制度。“社區行動計劃”由此又成為一項促進公民參與的政策。有效地促進窮人的參與，需要繞過不能夠保障甚至阻撓窮人參與的地方政治建制。為此，聯邦政府出資的“社區行動計劃”指定由私有非營利組織運營，不受州或地方政府的直接政治控制，并且規定要有受助窮人“最切實可行的參與”。前者本身就足以導致嚴重的政治反對；對“最切實可行的參與”原則缺乏明確的立法規定，導致在政策執行的過程中，出現了性質和目標嚴重對立的“社區行動機構”：絕大多數“社區行動機構”仍舊處于地方政客的控制下，開展的活動也最多只是改善社會服務和為社區提供一些就業，但極少數“社區行動機構”走上了激進化道路，開始對抗地方政府。當聯邦政府出資推動的弱勢群體參與威脅到既有社會制度和社會秩序穩定時，雖然只是個案，也足以引發主流社會的強烈不安和反對。正是利用了這一反對聲浪，一直千方百計抵制“社區行動計劃”的市長們得以成功地迫使約翰遜政府調整“社區行動計劃”。新的立法和實踐雖然保持了對公民參與的強調，但是修正后的公民參與已經完全排除了作為政治動員工具的可能。

“社區行動計劃”的歷史表明，美國聯邦政府公民參與政策的目的，從一開始就是對貧困人口實行政治社會化。該政策旨在將弱勢反抗群體納入美國利益集團政治的制度框架內，使貧困人口在政治體制內向各級政府施加壓力，獲取公共資源分配中更合理的份額，從而緩解貧困狀態和由此造成的嚴重社會動蕩。當決策者們逐漸發現，很難將真正組織起來的貧困人口限定在政治體制內部，存在蓄意打破壓力政治規則的現象時，政策調整就成為必然。

在多種政治勢力的聯合反對之下，美國聯邦政府及時調整了政策：從強調私有非營利組織運營轉向恢復地方民選官員權威、從強調社區政治賦權轉向強調社區經濟發展、從特別關注貧困人口到強調社區各構成部分的同等參與(即由窮人“最切實可行的參與”到社區“廣泛的參與”)，這些調整既保持了促進公民參與的面貌，又確保不破壞政治制度和社會的穩定。通過微妙和精致的調整，“社區行動”進入到多元利益集團政治的舊有秩序內，有助于達成“維權”和“維穩”間的平衡。如果從對弱勢群體的政治社會化、從將窮人導入政治建制的角度講，“社區行動計劃”雖不能解決貧困問題，但卻意義深遠。它為有色人種特別是非裔美國人提供了學習政治規則并獲取政治技能的舞臺，有助于“識別、征募和發展”非裔美國人政治領袖的[11]178目的。該計劃推動的公民參與社區決策的運動，其影響也一直持續到今天。

[1] Public Law 88-452[DB/OL].Heinonline Citation：78 Stat.508 1964，2015-12-12.

[2] 胡錦山.美國黑人城市化與五六十年代黑人民權運動[J].廈門大學學報：哲學社會科學版，1998(2).

[3] Cazenave，Noel A.ImpossibleDemocracy：TheUnlikelySuccessoftheWaronPovertyCommunityActionProgram[M].Albany：State University of New York Press，2007.

[4] Goldstein，Alyosha.PovertyinCommon：ThePoliticsofCommunityActionduringtheAmericanCentury[M].Durham，NC and London：Duke University Press，2012.

[5] Melish，Tara J.Maximum Feasible Participation of the Poor：New Governance，New Accountability，and a 21stCentury War on the Sources of Poverty[J/OL].YaleHumanRightsandDevelopmentJournal，2010，13(1)：http://digitalcommons.law.yale.edu/yhrdlj/vol13/iss1/1.2015-12-12.

[6] Johnson，Lyndon B.President’s Special Message to Congress Proposing a Nationwide War on the Sources of Poverty[EB/OL].March 16，1964，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=26109.2015-12-12.

[7] March，Michael S.Coordination of the War on Poverty [J].LawandContemporaryProblems，1966，31(1).

[8] Rubin，Lillian.MaximumFeasibleParticipation：TheOrigins，Implications，andPresentStatus[M].The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1969，385.

[9] David，Stephen M.Leadership of the Poor in Poverty Programs [J].ProceedingsoftheAcademyofPoliticalScience，1968，29(1).

[10] Public Law 89-794[EB/OL].Heinonline Citation：80 Stat.1451 1966，2015-12-12.

[11] Banks，Manley E，Wikstrom，Nelson，Moon，Michon.Transformative Leadership in the Post-Civil Rights Era：The “War on Poverty”and the Emergence of African-American Municipal Political Leadership[J].TheWesternJournalofBlackStudies，1996，20(4).

[12] [美]邁克爾·桑德爾.民主的不滿——美國在尋求一種公共哲學[M].曾紀茂，譯.南京：江蘇人民出版社，2012.

[13] Public Law 90-222[DB/OL].Heinonline Citation：81 Stat.672 1967—1968.2015-12-12.

[14] Kotler，Milton.The Politics of Community Economic Development[J].LawandContemporaryProblems，1971，36(1).

[15] Weissman，Stephen R.The Limits of Citizen Participation：Lessons from San Francisco’s Model Cities Program [J].TheWesternPoliticalQuarterly，1978，31(1).

[16] Participation of the Poor: Section 202(a)(3) Organizations under the Economic Opportunity Act of 1964[J].TheYaleLawJournal，1966，75(4).

[責任編輯：趙 紅]

Historical Examination on the Community Action Program of Johnson Administration——Concurrently on the Issue of Federally Funded Citizen Participation

WANG Yuan，YANG Hong

(School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

The Community Action Program is the core piece of Johnson Administration’s War on Poverty legislation emerged from the changing social，economic and domestic and international political environment.The Program is a combination of federal social welfare policy and citizen participation policy aimed at funding the participation of the poor population in community action to combat increasing urban poverty conditions of American.There are two innovative arrangements，bypassing the state and metropolitan political establishments through direct cooperation between federal government and local communities，requiring the maximum feasible participation of the poor into community action，which embodied a dynamics to ensure the citizen participation funded by the Federal government in the tracks of political socialization.

Economic Opportunity Act；Community Action Program；Maximum Feasible Participation；Citizen Participation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.010

2016-11-20

國家社科基金項目(12BSS017)；國家社會科學基金重點項目(14AZZ003)；中美富布賴特學者項目([2007]3016)。

王媛(1970-)，女，遼寧寬甸人，東北師范大學政法學院副教授，歷史學博士；楊弘(1966-)，女，山東淄博人，東北師范大學政法學院教授，法學博士。

K712.54

A

1001-6201(2017)02-0051-07